从“摸着石头过河”到“勇于探索创新”——湛江市坚持质效并重立法纪实

文 谢婷婷 易凯旋

从2015年5月28日正式获得地方立法权开始，湛江市人大及其常委会坚持科学立法、民主立法，遵循立法规律，不断提高立法质量，以良法促进发展，坚持在法治下推进改革，在改革中推进法治，确保立法工作与中心工作同频共振、改革发展同向而行，在时间的坐标上，镌刻下新时代湛江地方立法的闪亮印记。

六年来，湛江地方立法从“新手上路”逐步走向正轨；“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法工作格局扎实构建并不断完善；立法步伐不断加快，立法质量不断提高，立法经验不断丰富。一份份精彩的答卷倾注了立法工作者的汗水与心血，彰显了立法工作的责任与担当，为绘就湛江地方立法蓝图赢得了一个精彩的开局，交出一份耀眼的“成绩单”。

人大主导统筹推进科学民主依法立法

2015年，市十三届人大六次会议审议通过了《湛江市制定地方性法规条例》，对制定地方性法规应当遵循的原则、立法权限、法规草案的起草、提出、审议程序以及地方性法规的报批、公布、解释等均作了统一规定。在此基础上，配套制定了《立法论证工作规定》《立法项目库管理工作规定》《地方性法规草案审议审查工作规定》《立法评估工作规定》《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规定》《关于争议较大的重要地方立法评估的工作规定》等12个文件，对制定地方性法规的原则、规则、程序等作出统一规定，使地方立法工作有法可依、严谨规范、稳步推进。至此，湛江地方立法工作正式进入了一个新的历史时期。

自2015年获准行使地方立法权以来，湛江已制定了7部地方性法规，包括《湛江市制定地方性法规条例》《湛江市湖光岩景区保护管理条例》《湛江市城区市容和环境卫生管理条例》《湛江市历史建筑保护条例》《湛江市公园条例》《湛江市电动自行车管理条例》《湛江市鹤地水库饮用水水源保护条例》。这些地方性法规立法质量高、执法效果好，对引领、推动湛江市改革和经济社会发展发挥了重要作用，为全市经济社会发展作出了积极贡献。

六年来，市人大及其常委会认真贯彻落实《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》和省委的相关实施意见，把党的领导贯彻到地方立法工作全过程，运用好法治思维、法治方式，及时将市委的意图通过法定程序转化为全社会成员共同遵守的活动规范和行为准则，以立法形式实现市委主张和地方发展、人民利益的有机结合，做到法规立项前、法规表决前、立法重大事项必请示报告。同时，充分发挥人大主导作用，市人大常委会及时召开立法工作协调会推进会，按照“任务、时间、组织、责任”四落实的要求，推动政府及起草单位扎实完成好年度立法工作目标任务。秉承科学立法、民主立法、依法立法的精神，以精益求精的“工匠精神”，着力提升立法质量，使每一部法规都符合宪法法律精神，反映人民意志，经得起时间的检验。

回顾六年立法之路，从“摸着石头过河”到“有底气探索创新”，市人大常委会法工委主要负责人回忆起“细梢微节”：“举个例子，在《湛江市鹤地水库饮用水水源保护条例》起草调研过程中，经调研发现位于鹤地水库饮用水水源二级保护区的红湖农场（广东农垦下属企业），其生活垃圾不归廉江市政府管辖，也无法自行有效处理之后，我们立即主动协调各方，促成廉江市生活垃圾处理厂接收农场生活垃圾，有效解决了农场生活垃圾的收集、转运和处置问题，并将这一成果写进条例作为长效机制。这样做，既从根本上解决了问题，又确保了条例更完善更具操作性，效果是立竿见影！”

“小切口”重点领域立法发挥引领保障作用

习近平总书记指出，“要加强重点领域立法”“把发展改革决策同立法决策更好结合起来”。进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，确保重大改革于法有据，比任何时候都更加需要发挥法治的引领、规范和保障作用。

自开始行使地方立法权，市人大及其常委会就开始了探索具有地方特色的立法之路。六年来，市人大常委会坚持问题导向，紧紧围绕湛江高质量发展迫切需要解决的问题来设计法律制度，做到“针对问题立法、立法解决问题”，努力凸显法规的湛江特色，切实满足湛江经济社会发展的新需要和人民群众的新期待，为湛江全面深化改革提供了有力的法治保障。

立法守护文化遗产——为了守护好“中国雷琼世界地质公园（湛江园区）”暨我国唯一一个玛珥湖（湖光岩）和遍布雷州半岛的历史文化古迹，先后制定了《湛江市湖光岩景区保护管理条例》《湛江市历史建筑保护条例》，有效解决湖光岩水位下降、水量减少、水质变差、火山遗迹遭受破坏和部分历史建筑年久失修等问题。

立法保护生态资源——结合湛江依海而建、岸线绵长，但陆地河流较少，主要饮用水水源得不到有效保护的实际，制定了《湛江市鹤地水库饮用水水源保护条例》，建立协作保护机制、设立生态补偿资金、增加禁止行为及罚则、规范非规模畜禽养殖行为、统筹生活垃圾处理等，有效解决鹤地水库库区及周边排污、采砂、畜禽及水产养殖、围库造塘、种植桉树、滥用农药等污染水体危害饮用水水源水质的问题。正在制定《湛江湾保护条例》《湛江市港口岸线保护条例》，推动解决湛江湾及港口岸线开发不够规范等问题。

立法促进城市文明——为了巩固“创卫”成果，推进“创文”工作，有效提升湛江城市精细化管理水平，先后出台了《湛江市城区市容和环境卫生管理条例》《湛江市公园条例》《湛江市电动自行车管理条例》，有效解决市容和环境卫生管理粗放、部分公园用地被周边单位或村民侵占和管理不规范、电动自行车管理“执法无据”的问题。《湛江市优化营商环境条例》《湛江市文明行为促进条例》《湛江市城市停车管理条例》正在“加速度”制定，推动解决企业和群众“办事难”、城市不文明现象、市区“停车难”等问题。

“法者，治之端也。”立法，是法治的前提和基础。新征程上的湛江，经济社会健康发展的背后，无不彰显出法治的力量。

搭建立法“社情直通车” 打通民意“最后一公里”

基层立法联系点虽“小”，却承载着推进民主政治建设的“大”担当。建立基层立法联系点，实际上就是为基层群众参与法律法规制定、现代国家治理提供了便捷、常设的直通渠道，使基层原汁原味的意见建议，直接进入立法机关开展立法决策论证的范围。

“2018年底，我们确定14个单位为市人大常委会基层立法联系点，着力打通‘立法最后一公里’。在日常与基层立法联系点的交流过程中，我们能充分体会到联系点的民意反馈更精彩、问题把握更精确、建议提出更精细，基层立法联系点已成为全过程民主的一个生动体现和实践载体。”法工委负责人对基层立法联系点的发展充满了信心。在基层立法联系点里，“高大上”的立法工作并不“神秘”，普通老百姓的意见也能推动法条的确立。

2019年9月，一场特殊且别开生面的征求意见座谈会在安铺镇人大代表中心联络站举行，人大代表、行业代表、群众代表汇聚一室，就《湛江市电动自行车管理条例（草案修改二稿征求意见稿）》展开“唇枪舌剑”，没有太多的“法言法语”，问题“一针见血”，意见建议结合实际，让每个参与座谈会的人都深有感触。这是廉江市安铺镇人大自2018年12月21日被市人大常委会授牌市人大常委会基层立法联系点以来，致力让群众广泛参与立法工作的一个缩影。

湛江湖光岩（资料图片）

“我们普通居民很有参与感，也感到国家的法治体系是在不断成熟、与时俱进的。”廉江市安铺镇立法联系点负责人梁承澜深有感触地说。在他印象中，意见征求会上大家各抒己见，从普通群众到各行专业人士，来自各个岗位的人围坐在一起讨论、交流意见建议，汇聚起“民声”“民智”。近年来，廉江市安铺镇基层立法联系点不断健全组织结构，完善工作制度，广泛通过微信、QQ等发布立法征求意见内容，在线上与群众保持按时互动，在全镇设置38个“立法联系点民意收集箱”，收集群众建议意见。同时，聘请48名具有一定法律知识、有实践经验、热心立法工作的人员为立法联络员，形成横到边、竖到底的基层立法联系点工作网络。

今年5月，市人大常委会第六十六次主任会议审议通过《湛江市人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作办法》，这标志着湛江市人大常委会在拓宽社会有序参与立法、创新立法方式、推进立法精细化上迈出了更坚实的一步。“公众在想什么，是我们需要思考的问题。听多数人的声音，也听少数人的声音；听专家学者、代表委员的声音，也听社会群体、基层百姓的声音；我们希望听到更多来自基层的声音，多途径、多方式征求社会各界意见建议，扩大公民参与度，最大限度地凝聚智慧、形成共识。”一位市人大常委会领导这样说。