守护城市最美底色—— 惠州扬尘污染防治立法侧记

文 马学青 张艺子

条例出台后，执法部门依法对泥头车开展执法

2020年9月29日，省十三届人大常委会第二十五次会议表决批准了《惠州市扬尘污染防治条例》，这是惠州加强重点领域立法取得的又一重要成果，为惠州打赢蓝天保卫战提供了强有力的法制保障。

回应绿色发展诉求 立法治理扬尘污染

绿水青山就是金山银山，“惠州蓝”既是最美的城市底色，也是惠州经济生态和谐发展的“金字招牌”。近年来，随着惠州经济社会快速发展，工业化和城镇化步伐不断加快，扬尘污染问题日益凸显，尤其是工地和道路扬尘已成为PM10的首要排放源，给空气质量带来了严重影响。立法调研发现，惠州扬尘污染防治主要存在部门职责不明晰、监管联动机制不健全、防治措施落实不到位等突出问题，相关法律法规的贯彻实施有待进一步强化，亟需制定符合地方实际需求的地方性法规。惠州自2015年取得地方立法权以来，坚持以推动绿色发展为立法工作重心，在先后为保护“一条江（西枝江）、一座城（历史文化名城）、一座山（罗浮山）、一个湖（西湖）”立法后，积极回应现实需求，紧扣扬尘污染防治的“小切口”专项立法，发出守护“一片蓝”的法治最强音。

适应疫情防控要求 全力保障立法质量

2019年，市人大常委会将《惠州市扬尘污染防治条例》正式列为立法审议项目。去年，为适应新冠肺炎疫情的防控要求，市人大常委会积极调整立法工作思路，前期主要通过发函、电话沟通、网络等“云”方式开展意见征求和调研工作，并主动提请省人大常委会法工委组织召开视频专家论证会，听取立法专家对条例的意见建议。随着疫情趋于稳定，为了更加全面准确地了解情况，常委会召开多场市直部门和专业机构座谈会、深入全市各县区开展专题调研，条例草案提交表决前，还专门委托惠州市地方立法研究中心开展表决前评估，为常委会审议提供重要参考。立法过程中，积极与常委会组成人员沟通，确保条例在常委会上得到充分、高效的审议。条例草案经过三次审议，历时8个月，于2020年8月27日在市十二届人大常委会第三十四次会议上正式表决通过。本次立法，通过网络、报纸等形式公开向全社会征求意见4次，共收到意见100余条；开展省外调研两次、省内调研1次，市内调研多次；条例内容反复修改30余轮，是惠州在疫情防控特殊背景下坚持科学立法、民主立法的一次生动实践。

突出立法亮点 确保条例实用管用

条例结合惠州实际对扬尘污染防治的部门职责、防治措施、监管机制、法律责任进行了明确和细化，进一步完善了惠州扬尘污染防治的制度体系，为落实全面防治提供了制度指引。

亮点一：凝聚合力，促进防治格局从单一向多维转变。条例制定突出地方立法的统筹功能，通过促进各部门、各监督管理机制之间的有效衔接，努力形成多方参与的防治格局，最大限度地增强防治合力。在规范主体责任时，明确了村（居）民委员会的劝阻、报告和协助责任，将扬尘污染监管从市、县（区）、镇（街）延伸至基层治理的最后一公里；将部分环保监管手段上升为立法的同时，注重结合其他行之有效的社会治理手段形成多方位监管。条例依托市民信任度较高的12345平台设立举报奖励制度，鼓励公众参与，推进社会共治，同时引导群众就有关职能部门不依法履职影响公共利益的行为进行举报，发挥检察机关公益诉讼监督职能。

亮点二：补齐短板，推动防治领域从局部向全面发展。扬尘污染源头复杂、监管部门众多，因职责不清、分工不科学、缺乏法律法规依据等原因，一定程度上存在防治不到位的情况。条例对上位法没有明确监管主体的重点领域，根据惠州实际，从方便管理的角度对其监管主体和防治要求一并进行了补充细化，确保防治的全面性。条例为解决市区大量砂石堆场缺乏监管造成环境污染的问题，明确由城管部门兜底负责物料堆场扬尘污染防治的监督管理，填补立法空白；为解决易产生扬尘污染企业监管不够到位的问题，条例将这类企业统一纳入管理，规定了统一的防治要求，并参照行业主管部门分工，指定生态环境、城管、自然资源等部门负责相关企业的扬尘污染防治监管、落实责任。

亮点三：精细立法，实现防治要求从整体向细节深化。条例中关于重点领域扬尘污染防治措施规定力求详细、具体。这些规定有的是对上位法的细化，有的是将上级或本级规范性文件上升为地方性法规，还有的是将惠州在扬尘污染防治实践中可复制推广的经验通过立法予以总结、提升，确保防控措施的针对性和可操作性。条例在关于工程施工的规定中，区分城镇地区和非城镇地区的扬尘污染防治措施要求，避免“一刀切”脱离实际；在关于散装、流体物料密闭运输的规定中，在明确车辆责任的基础上创新规定工地、物料堆场和易产生扬尘污染企业的源头管理义务，有针对性地解决车辆遗撒管理难的问题。

亮点四：有机整合，引导防治标准从分散向统一转变。扬尘污染防治涉及较多的法律、地方性法规、部门规章及各类规范性文件，内容繁杂且个别存在不一致甚至矛盾的情况，条例在不与上位法相抵触的前提下，做到因地制宜、去繁从简、前后对应，发挥了统一标准、明晰边界的立法功能。条例严格区分“扬尘”与“工业粉尘”，对于各类场地的扬尘防治规定限于从“地面、车辆、出入口”的角度进行规范，避免与上位法关于“工业粉尘”的规定交叉、混淆，确保立法主题与内容的完全统一。关于湿法作业的表述均从“喷淋、喷雾、洒水”三个词语中选择使用，避免原有相关规范用词复杂、容易产生歧义的问题。

推动贯彻实施 凸显地方立法权威

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。条例出台后，惠州市专门成立了扬尘污染防治攻坚指挥部，出台了扬尘污染专项整治工作方案，大力推动条例的贯彻实施，取得突出成效，全市PM10浓度下降明显。市人大常委会一方面积极做好法规宣传解读工作，通过报纸、电视、广播、网络向社会群众宣传条例，主动走进行政机关、基层立法联系点开展条例宣传，确保对条例的正确理解；另一方面迅速启动监督工作，及时开展了条例贯彻实施情况和道路施工扬尘污染防治情况调研，督促政府部门正确实施条例。今年1-5月，全市共开展扬尘污染专项检查16516个次，发现扬尘污染问题3485个，已完成整改3244个，行政机关立案1387宗，处罚1216宗，检察机关发出诉前检察建议38件。

惠州西湖（资料图片）