制度螺旋与制度扩容：幕末改革到明治维新前期改革的升维走向

郑澎

摘 要：1854年至1867年14年间，德川幕府接连发动三次改革，针对日本开国所面临的诸多困境，展开了整体性改革回应，然则越改革却越被动，最终落得改革失败政权更迭的下场。而明治新政府主导的1868年至1881年明治维新前期改革，同样是14年时间，同样是救亡图存的老问题，却带领旧日本改革自强，实现了近代国家转型。究其原因，着实反映了明治维新前期改革对于幕末改革，存在着制度安排与扩容、改革思路与模式、国家与社会同步进化上的升维走向。

关键词：制度螺旋;制度扩容;幕末改革;明治维新前期改革

中图分类号：K313;D521    文献标识码：A    文章编号：1004-2458-（2021）03-0048-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.03.005

19世纪中叶，完成了工业革命的欧美列强，暴力开启了命令与征服的全球殖民时期。在西力东侵的旋涡里，“要么开国，要么开战”也成了日本必须面对的生死抉择。无论是德川幕府主导的1854年到1867年幕末改革（安政改革、文久改革、庆应改革统称为幕末改革），还是明治政府主导的1868年到1881年明治维新前期改革，都是应对这一考题所给出的不同答案。从时间上看，幕末改革与明治维新确实存在衔接关系。那么，幕末改革可否作为明治维新前期的基础遗产和先行探索？两者之间又是否存在明确的接续和递进关系？国内学术界对此鲜有研究，仅有宋成有先生两篇文章《从幕末改革到明治维新：连续性与变异性互动》和《明治维新若干问题的再思考》专门讨论两次改革的关系。宋成有先生的研究认为，幕末改革与明治维新具有明显的影响与继承关系。

有鉴于此，本文不揣浅陋，应用历史制度主义理论研究和分析工具，从“关键节点”与“路径依赖”入手，重点考察两次改革的制度安排、扩容、变迁的过程，通过对改革措施、方向、路径、模式的辨析，尝试厘清幕末改革与明治维新前期改革之间的关系。

历史制度主义认为，制度的构建与变迁归因于关键节点与路径依赖的把握，制度主导着政治与经济关系。把握关键节点的关隘在于，政治主体能否主动开启重要历史节点并主导之后事件的因果秩序，而把握路径依赖的关键则在于政治主体能否收获正向反馈并实现自我强化。所谓“制度螺旋”即政治主体在建构“观念、制度、法律”的制度交互中，应主动控制关键节点和路径依赖，促使制度安排呈现创建、复制与变迁的上升增益。同时，还应全力避免主导权的失控与路径依赖的失序，以防制度安排整体落入“制度螺旋”下降通道，造成制度困境，动摇合法性权威。所谓“制度扩容”即制度增长模式。政治主体应遵循以下四种渐进制度变迁模式：“取代”即移除旧规则，引入新规则;“层叠”即把新规则置于旧规则之上或与旧规则并行不悖;“漂移”即规则随环境变革而变革;“转换”即因改革策略变更，规则执行方式亦变更，渐进地推动制度增长，确保全国政治和地方政治变革性的结果出现[1]。

因此，从历史制度主义的视角看：幕末改革确为明治维新的基础遗产，但似乎并不构成明治维新前期改革成功的基础动因。换言之，明治维新的成功并不能推导出幕末改革的先行探索也是成功的。更或许答案恰恰相反：正是因为幕府改革全面失灵，才让明治政府彻底明晰改革思路，主动控制了历史关键节点，获得了正向路径依赖、重新树立了绝对权威，实现了渐进制度变迁，引领日本完成近代国家转型，成为世界新兴资本主义国家。所以，明治维新前期改革对于幕末改革，存在着制度安排与扩容、改革思路与模式、国家与社会同步进化上的升维走向。

一、制度竞争：幕府开国面临的危机

1853年7月8日，美国海军准将马修·佩里（Matthew Calbraith Perry，1794—1858）率领四艘铁甲舰闯入江户湾浦贺港，要求订立贸易条约。“黑船来航”宛如晴天霹雳，让封建日本骤然陷入恐慌，也让统治者德川幕府狼狈不堪，只得虚与委蛇。1854年2月13日，佩里再次率领九艘军舰驶抵江户湾，向幕府正式递交《日美通商条约草案》。经日美三次谈判，最终迫使幕府签订了《日美亲善条约》（又称《神奈川条约》）。1858年7月-9月，幕府又先后与美国、荷兰、俄国、英国、法国签订了《修好通商条约》，史称“安政五国条约”。1866年，再次与美国、英国、法国、荷兰签订了改税专条《江户协约》。

1854—1866年，幕府代表日本与西方列强所签订一系列丧权辱国的不平等条约，让幕府统治合法性遭受到国内前所未有的质疑。“黑船袭入内海，百姓方知西夷横霸海外，皇国命脉危在旦夕。不退蛮夷，皇国不得安，王室不得贵，德川家不得保。士农工商往昔仰赖其藩主、依附德川家之念逐日消退。”[2]《日美亲善条约》一次性洞穿了德川幕府自1633年以来逐次颁发实施的五道“锁国令”，锁国体制不复存在。“安政五国条约”和《江户协约》不仅深刻影响到幕府处心经营的“大君外交”对外管控策略，还使幕府直接丧失了治外法权和关贸自主权，封建政治经济基础遭到侵蚀。最关键的是，随着锁国体制的崩坏，幕府实行了250多年的“天皇至尊-将军至强”的二元政治结构和“幕府-强藩”的二元治理体系惨遭挑战。

对内，幕府面临统治信任危机;对外，幕府面临资本主义对封建主义制度竞争危机。在双重压力下，日本必须改革自强以应对变局，救亡图存的幕末改革就此发生。

二、制度螺旋：幕末改革的困境

1854—1867年，幕府連续发动“安政改革”（1854—1860年）、“文久改革”（1861—1864年）和“庆应改革”（1865—1867年），即所谓的“幕末改革”。

对于已经统治日本250多年的德川幕府而言，应对变局推行改革是有章可循的，如同之前实施的“享保改革”“宽政改革”和“天保改革”那样，改革的路径和效果是可以参照并预期的。然而，与以往幕政改革根本不同的是，“锁国体制”这个前提已荡然无存，幕府面对的不再是一场内部性政策调整优化的单目标改革，而变成了一场必须同时面对“革新统治”和“抵御外辱”内部性与外部性并存的双目标改革。

如果从制度构建与安排的角度，重新审视持续14年的幕末改革，就会发现：这场不可谓不用心的幕政改革却逐步滑向了“开局迟疑、中盘自毁、尾声落寞”的唏嘘结局。

（一）幕府“革新祖制”的政治制度安排却错失“关键节点”，政权竟遭遇合法性危机，絕对权威发生严重动摇

自1603年德川家康担任征夷大将军以来，幕府逐步在政治上以《禁中并公家诸法度》为核心构建起了“天皇至尊-将军至强”的二元政治结构，以《武家诸法度》为核心铸造起了“幕府-强藩”的二元治理体系。在经济上以《石高制》为基础，推行“兵农分离”“商农分离”“御恩关系”以及“改易转封”，建立起了封建领主土地所有制。在思想文化上奉“朱子学”为“官学”，组织起了“将军-大名-武士-百姓”尊卑有序、各守其位的意识形态伦理观念;在社会关系上明确“士农工商”四个等级，一贯强化身份秩序;在对外关系上实行“锁国体制”，严禁藩国与海外发生任何交往，树立幕府独尊的大君外交，并直辖长崎港垄断海外贸易。

幕府凭借其在政治、经济、社会、文化、外交上缜密的制度设计和安排，得以稳定统治日本两个半世纪，但由于1853年“黑船来航”这个外部性剧变，迫使幕府不得不应对变局。事实上，幕府的响应相当迅捷，1854年初就发起“安政改革”，在大老井伊直弼（1815—1860）的力主下，不待孝明天皇裁准就直接签订了“安政五国条约”，并拥立“御三家”的纪伊藩藩主德川家茂为将军德川家定后嗣，还制造“安政大狱”强力弹压以水户藩一桥家为首的朝野反对派。此三项强手政治，不仅在内政上一举将之前首席老中阿部正弘（1819—1857）与老中堀田正睦（1810—1864）打破的《禁中及公家诸法度》和《武家诸法度》缺口重新弥补，还坚决锁死了“公家干政”与“诸侯公议”的举动和舆论，铁腕修复了幕府绝对权威。同时，在对外关系上态度鲜明地支持开国。井伊直弼的改革思路清晰明了，即放置外部安全性，先着手重塑内部权威。然而，1860年3月，随着井伊直弼在樱田门外被水户藩脱籍藩士刺杀，“安政改革”戛然而止。

“樱田门之变”让幕府在改革思路和制度安排上发生严重变形。为快速缓解政治压力和内心恐慌，幕府竟然决定顺应孝明天皇“公武合体”的期待，主动请求下嫁皇妹，并默认了“公武合体”的内含条件——“奉旨攘夷”。此时“公家干政”已既成事实。随后，还主动打开了“诸侯公议”的闸门，任命外样大名萨摩、长州、土佐、仙台、加贺各藩藩主为幕府五大老，任命德川庆喜为“将军后见职”，任命松平庆永为政事总裁，平反“安政大狱”，尝试“朝议参预制”。自此，“江户法度”的专权政治彻底走向了“幕府-朝廷-大名”的分权政治。

退一步讲，如果站在幕府当时的立场，“公武合体”也算是应对“内心恐慌”的一种解法。实现“幕府-朝廷”一体同构，或许能在最大限度上压制住“尊王攘夷”的势头。1863年，幕府奉旨颁布“攘夷令”，6月、7月连续爆发“下关之战”和“萨英战争”，让攘夷派的长州、萨摩二藩自吞苦果。8月，幕府顺势发动“八·一八政变”，武力控制朝廷并处分尊攘派公卿大臣，驱逐了草莽志士。1864年6月，幕府策动新选组“池田屋事件”，7月发动“禁门之变”以及“第一次征长”，使尽浑身解数剪除尊攘派势力。尽管“公武合体”压制住了“尊王攘夷”，但是政治逻辑的起点已经由“万事应江户之法度”变更为“公武合体”联合执政，强权独享也变成了权力共享。在一场自上而下的改革中，强权推动改革与改革增益强权其实互为表里，这就要求强权来源必须单一而绝非多元，否则制度安排无法归因。改革一旦遭遇此类制度变种，改革的步调必然要朝着“夺权”方向演化。在“公武合体”的制度安排中，幕府、朝廷、强藩都敏锐地认识到“挟天子”争夺主导权才是根本要义，其余皆是掩人耳目的幌子。幕府争取天皇为了“集权主导”，强藩争取天皇则为了“公议主导”，而“公议”对抗“集权”最好的办法就是证明“集权者”自我破坏“集权”规矩。

就传统封建社会而言，先例即习惯，习惯即法度，奉行先例是维系各派政治力量平衡的砝码，没有绝对权威保护就变更先例，不仅会打破平衡还会招惹非议。因此，幕府“革新祖制”的政治制度改革——变幕府独裁为公武合体，顺理成章地被强藩解读为幕府自己破坏幕府规矩，是幕府自愿改弦更张“不尊祖制”“变更先例”才引发了“公家干政”和“诸侯公议”，所以“政刑归于一君，权柄归于列侯”的“公议体制”自然具备现行规则性。那么，幕府要挟天子加强集权则必遭“勤王倒幕”，“倒幕”就是守护现行规则的合法性，“倒幕”即“正义”。

（二）幕府“革新经济”的经济制度安排却让路径依赖失序，政权竟遭遇百姓离心、士族反目，彻底丧失正向反馈和自我强化的机会

经济改革中，无论是幕府下达的《五品江户回送令》、专设“国益主法挂”裁判经济、准许藩国间互贸，还是推行“金币大判”、恢复“十组问屋”制、发布《生丝蚕种改印令》，这些全都是幕府应对开国后的经济形势，分别对货物、资本和技术采取的经济策略，然而恰恰没有对“人”做出改革响应，仅仅在改革末尾才允许“兵农合一”，已为时过晚。事实上，在构建经济循环四要素（货物、资本、技术、人口）中，改革者理应优先考虑人口制度设计半径能否覆盖其他三要素，将“人”作为社会能量来支持货物、资本、技术在资源利用中高效流动，这样才能真正激发经济活力。否则，如果溢出人口不能优先得到引导安排，则必成流民，反噬改革。

在德川幕府统治期间，日本人口基本保持在3 000万-3 200万人，耕地总面积也基本稳定。幕藩体制的经济基础就是收取地租，地租率从幕初的“四公六民”上升到幕末的“五公五民”“六公四民”“七公三民”。实物地租的上涨一方面说明土地增值而劳动力贬值，另一方面也说明在土地总量维持不变的条件下，已经诱发人口溢出效应。横井小楠（1809—1869）在《沼山对话》中指出：“百口之民，七十人以农为业，余三十人，或老幼贫民，难操农业，徒空余力，皆为游民，今全国十之有三乃为游民。”[3]此外，由于日本开国后生丝出口呈现量价齐飞，这就驱使藩国豪商大量涌入生丝产地直接收购和囤积生丝，使得幕府特许商户“京都和丝批发商”陷入无丝可收的窘境，直接冲击了以“西阵织”“桐生织”为代表的传统丝织业中心，幕府直辖领地失业人口暴增，流民愈甚。

然而，幕府并没有着手解决流民，只是发布《劝农令》敷衍了事，而把关注的焦点放在了如何打压藩国豪商、与藩国争夺外贸利润上。无独有偶的是居留地的外商通过雇佣或委托日本商人采购生丝的办法，绕过幕府经济管制直接商贸，一时间龟屋、吉村屋、近江屋、丁子屋等一批买办豪商应运而生。这又倒逼幕府不得不允许藩国间互贸、允许藩国在开港地开设商贸来对冲买办经济，藩国豪商再度兴起。最后，进退维谷的幕府干脆下达《生丝蚕种改印令》对江户的生丝商人强行二次课税，力求平抑丝价，增加税收，但此种粗野的经济管制策略反而加剧了传统手工业的破产和失业人口的无序流动。

更雪上加霜的是，外国商人根据“安政五国条约”中“外国货币可在日本自由流通，准与日本货币等量交换”之条款，用墨西哥银圆换取日本“一分银”，再用一分银换取“金小判”，并利用国际金融市场高汇率差再套取墨西哥银圆，周而复始，攫取暴利，致使日本黄金大量外流，仅1858—1859年金币流失海外达10万两[4]。为抑制黄金等贵金属硬通货大面积外流，幕府紧急改铸货币，强制推行“金币大判”，降低其含金量与墨西哥银圆等值，并在墨西哥银圆上刻印“改三分定”促进其流通，竭尽全力挽救行将崩塌的货币流通体制和国内商品价格体系。但是，幕府推行的降低货币品位和主动贬值策略，导致国内通胀高擎不下，米价恶涨，民不聊生，暴乱频发。据统计，1858—1867年，国内物价总水平上涨700%，稻米价格由1859年的每石121两，上涨到1868年的每石564两，涨幅达466%[4]。整个日本已经跌入失业与通胀交织的痛苦里。

幕府这种不优先对“人”发力，只求加赋来维护私利的经济改革，注定难有作为。幕府为增加地租变更“四公六民”为“五公五民”“六公四民”“七公三民”致使人口溢出，流民浮动。此时，幕府本该借机推出土地或税制改革，扶植新兴产业，拓宽社会阶梯，将剩余劳动力有序导入商品经济体系。或者把适龄人口吸纳入军事体系扩充兵源。但是，由于幕府提防强藩尾大不掉，不愿放手藩国发展商品经济，也无阔绰财力支撑大规模养兵练兵。据统计，仅1863年幕府军事总开支为金986 491两，而全年总收入为金600 630两、银38 372贯，财力捉襟见肘[5]。再加上幕府对金融系统管控不利，造成通货膨胀和米价飞涨，农民生活窘迫。迫使寄居于农民的武士阶层也出现流离，尤其是中下级武士因生计所逼，只能“脱籍”另谋生路，各藩国也由于自身财政状况惨淡，只得无视《武家之法度》默许武士“脱籍谋生”或“渐入町人”。幕藩体制中，发挥栋梁作用的利益特殊群体——士族，被推入了“恨主如仇敌”的无奈境地。

纵观幕末三次改革，不难看出：首先，幕府在“关键节点”上失控。幕府作为政治主体在内部稳定性与外部安全性不可兼得的条件下，是“先攘夷”还是“先开国”，应明确抉择，不该迟疑。在改革进程中，一旦绝对权威受到挑战，幕府应坚决维护权威的排他性，确保政令归一。但是，在现实操作中，幕府在“攘夷”与“开国”之间暧昧迟疑，当“公家”与“强藩”两股政治势力逐渐合流伺机而动、幕府绝对权威受到挑战之时，却选择分权弥合来代替武力弹压，这不仅动摇了强权威望，还将幕藩体制的弊端暴露无遗，让改革显得疲弱无力。最终演化成各派政治势力争夺“攘夷由谁来主导”和“开国由谁来主导”的夺权乱斗，始终在“开国”与“攘夷”、“集权”与“公议”上徘徊不前，严重贻误关键历史节点。所以，自幕府打破《禁中及公家诸法度》和《武家诸法度》的那一刻起，集权遭遇冒犯，权威遭遇挑战，已是命中注定。

其次，幕府在“路径依赖”上失序。在幕末改革中，对于劳动力人口问题，幕府仅是沿用天保年间颁布的《归农令》来劝返农民，而没有通过改革《石高制》和“兵农分离”制度来发动、利用、疏导、安排人力资本，在路径依赖上失去了正向反馈的良机。正是由于农业、农民矛盾始终没有妥善解决，才深刻影响到了以寄居于农民获取禄米为生的广大中下级武士集团，导致作为国本的武士阶级直接与幕府反目，在路径依赖上失去了自我强化的基础。

至此，幕末改革的制度困境全面暴露，政治经济制度安排全面跌入制度螺旋的下降通道，呈现出制度锁定状态。改革的整体性失败，让“天皇至尊-将军至强”的二元政治结构失守，让“幕府-強藩”的二元治理体系失范，“倒幕”也就从想法逐渐变成了现实选择。

三、制度扩容：明治维新前期改革的升维走向

1865年，高杉晋作（1839—1867）与伊藤博文（1841—1909）率领草莽志士发动长州内战，夺取长州藩领导权，首倡“尊王倒幕”。1866年，土佐藩参政后藤象二郎（1838—1897）在征得藩主山内容堂（1827—1872）准许后，秘密与萨摩藩签订《萨土两藩盟约书》。同年，长州藩和萨摩藩建立“萨长联盟”，签订《讨幕密约》，并在1866年6月幕府发动的“第二次征长”中，击溃幕府军。1867年，土佐、安艺等强藩也纷纷加入倒幕大军。1867年10月14日，继任将军德川庆喜（1837—1913）接受山内容堂《大政奉还论建白书》的建议，向新继位的明治天皇（1852—1912）上书《大政奉还上奏文》，主动辞去将军职位，以退为进希望通过“公议政体”代替“公武合体”来换取幕府在新政体中的主导地位。

可惜，事态发展并非如幕府所料。在德川庆喜提出“大政奉还”的同一天，明治天皇向萨摩、长州二藩发出了讨幕密旨。1867年12月9日，天皇颁布《王政复古大号令》，宣布废除幕府，组建由总裁、议定、参与构成的三职政府，要求幕府“辞官纳地”。消息传至江户，德川庆喜随即发布《讨萨表》，命令佐幕军突进京都。1868年1月，两军在伏见、鸟羽开战，戊辰战争爆发。伏见鸟羽之战以佐幕军失利告终，德川庆喜放弃大阪，东归江户。1月7日，新政府发布《庆喜追讨令》，组建东征军。3月14日，明治天皇向神明宣誓《五条誓文》。同日，东征军参谋西乡隆盛（1828—1877）与幕府陆军总裁胜海舟（1823—1899）达成协议，以赦免德川庆喜死罪、保全德川一系为条件换取佐幕军缴械投降。4月11日，东征军入主江户城，江户“无血开城”。至此，统治日本265年的德川幕府终结。

推翻德川幕府标志着以明治天皇为中心的新政权登上历史舞台，也意味着明治政府要代替幕府应对愈演愈烈的内外困局。新政府必须完全超越幕府思维，在国家构想、治理结构、制度安排上全面扩容、升维才有可能破局解困而“大振皇基”。

（一）把握关键节点，明治政府在国家统治内部稳定性和外部安全性选择上的制度扩容与升维走向

面对内部性与外部性问题，明治政府没有像幕府那样犹豫不决，而是毫不动摇地选择了“放置外部性，着手内部性”的策略，一举稳住了外交基本盘，把握住了“关键节点”，并通过制度扩容的方式逐步建构起了日本近代外交体系，为日后“修正条约”全面收回主权奠定了基石，更为内政治理创造了时间条件。

第一圈层制度安排：新政府认可旧幕府与列强签订的“从前条约”，否定“外交革命”，夺取外交主体资格。

1868年2月4日，新政府军与外国驻军在神户发生军事冲突，外国军队立即武力封锁港口。明治政府派遣天皇敕使外国事务挂东久世通禧（1834—1912）亲赴神户，全权处置“神户事件”。东久世通禧向英国、法国、荷兰、美国、意大利、普鲁士驻日公使转呈了明治天皇敕书：“日本国天皇告诸各国帝王及其臣民：此前将军德川庆喜呈归政权，朕允之。嗣后内外政事朕将亲裁之。关于从前条约，虽用大君名称，自今而后，当改以天皇称。各国交际之职，专命有司，请各国公使谅知斯旨。”[6]236敕书一方面明告列强，明治天皇已取代幕府将军，日本政权发生更迭;另一方面也暗示列强，新政权认可“从前条约”，由“大君”变更为“天皇”即可，不会进行“外交革命”。西方各国公使旋即同意把旧幕府与新政府视为同等交战方，实行局外中立。新政府作为国家外交主体性资格获得了西方列强承认。1868年2月8日，新政府发布《外交布告》，宣布：“外国之事为先帝多年宸忧之，因幕府以往之失措，因循至今。然今世态大变，诚不得已。此次朝议之上，断然同意缔结和亲条约。对此，当上下一心，不生疑惑，大力充实兵备，扬国威光耀海外万国，以报答祖宗先帝之神灵。以往幕府缔结之条约中有弊害者，当经公议其利害得失之后加以改革。但与外国交际之事，当以宇内公法对处。”[6]227新政府态度明确，承认旧幕府与列强签订的所有条约，也表示“条约中有弊害者，之后加以改革”，对内对外都有了确定性交代。1868年5月，英国公使哈里·巴夏礼（Sir Harry Smith Parkes，1828-1885）率先向天皇正式递交国书。随后，美国、法国、意大利、荷兰、普鲁士等各国公使也递交了国书，正式宣告明治政府为日本唯一合法政府。

第二圈层制度安排：通过“新官制”改革，不断巩固以“专命有司”为核心的近代国家外交体制。

1868年2月2日，政府任命嘉彰宫亲王（1846—1903）为外国事务总裁，三条实美、东久世通禧、岩下方平、后藤象二郎为外国事务挂，负责对外事务，并在大阪、兵库、长崎设置外国事务总督。3月，又专设外国事务局，任命伊达宗城（1818—1892）为专职外交事务副总督。6月，颁布《外国官规则》《外国官职制》和《外国官职掌分课》，从制度上对外交事务进行了规定和规范。1869年8月，外务省制定了《外务省规则》和《外务省规范》，确定了外务省官职任务和权限。1871年，政府任命副岛种臣（1828—1905）出任外务卿。副岛种臣在任期间，修订和完善了《外务省事务章程》和《外务省规则》，并设置了“局课制”，确定了日本外务省机构框架。“专命有司”制度一直沿用至今。

第三圈层制度安排：以“圣裁”压制“征韩论”，牢牢把握主导权，坚决树立绝对权威。

1873年初，政府颁布《地税改革法令》和《征兵令》之后，因直接触及武士集团地位和利益，反对声潮骤起。政府参与西乡隆盛认为，此时疏通矛盾平息不满最好的方式，就是假借朝鲜拒收日本国书，羞辱日本“无法之国受制于人而不耻”为罪名发难，遣使赴朝，“使节一到，彼必欲杀害使节，如是则可兴问罪之师。察方今国内形势，发生内乱征候已显，故宜谋划远略，将其郁勃气锋移外，扬国威于海外”[7]118。明治天皇的态度却是：“差遣西乡为使节赴朝鲜国之事，宜待岩仓归朝熟议再奏”[7]119。1873年9月，岩仓具视奉召回国。10月，召开专门会议商讨遣使赴朝问题。会上，西乡隆盛、副岛种臣、后藤象二郎、板垣退助（1837—1919）等人主张遣使，而岩仓具视（1825—1883）、木户孝允（1833—1877）、大久保利通（1830—1878）、大隈重信（1838—1922）等人坚决反对，双方各执一词，互不相让。岩仓具视认为，“整顿国政，富国文明进步乃燃眉课題”[8]。木户孝允认为，“内地本也，外属末也。后本先末决非策之得者。仰愿明确内外本末之差，勿误先后、缓急之别，首先宜抚我民，养我力，不怠义务，不失方略，名正而言顺，然后徐图两国，虽事在数年之后，谁人嫌迟乎？”[9]10月24日，明治天皇果断下诏：“朕自继统始，欲体誓先帝遗旨，尽报国安民之责，赖众庶同心协力，渐至全国一致之治体，故当整国政，养民力，以期成功于永远。今嘉纳具视之奏状，汝宜奉承朕之意。”[7]150天皇冒着开罪整个武士集团的风险，用“圣裁”压制住了“征韩论”，在对内治理和对外关系上，坚定了内政为先的立场。

从1868年到1871年，仅仅4年时间，明治政府就建立起了符合国际外交惯例和国际法通则的近代外交体制，为日后与西方列强“改正条约”全面收回国家主权，奠定了牢不可破的基础，并以“圣裁”的方式成功压制住了“征韩论”。确如小野梓（1852—1886）所评：“宁可忍辱谋求内治改良，欲提其利器，加速大大改良之途。要之，如要使其撤销治外法权，若不尽力改良我内治，便不得完成充分之希望。然而，当局者何故留恋难行之体面上之事，而不及易行而又有实际利益之事耶？”[10]

（二）把握路径依赖，明治政府在人力资本变革和经济改革上的制度扩容与升维走向

幕末改革的一个重大失误就在于缺乏对“人”进行制度安排和创新，导致士族反目，百姓离心。而明治政府开局就锚定“人”这个改革关键因素，通过“藩国代理人”制、“版籍奉还”“废藩置县”“地税改革”“金禄公债”“征兵制”和“全民义务教育”等维新改革措施，逐层上升地进行制度安排与扩容，不断将劳动力人口转化为“入政、入商、入农、入兵、入学”的人力资本，合理化解了人口溢出问题。此外，还将武士集团经济特权以赎买的方式转变为产业资本，增益经济的同时始终保持与士族特殊利益群体协调效应。最后经过“西南战争”的胜利彻底收服人心，安定天下，完整确立新政府的绝对权威。用“制度”引导“人心”，用“人心”支撑“制度”，明治政府彻底稳住了国内基本盘，为近代国家转型创造了空间条件。

第一圈层制度安排：“离土又离乡”的“藩国代理人”制，让人身依附关系转换为体制官僚从属关系。

在倒幕运动中，已经跃迁为除幕府、公家、强藩之外第四级的中下级武士集团，在倒幕成功后，作为维新功臣被新政府大量吸纳，转身成为各藩国在中央政府的代理人，参与政事。木户孝允、大久保利通、西乡隆盛、大隈重言、板垣退助、后藤象二郎、副岛种臣等作为强藩士族代表更是直接进入政府决策层，替藩主行使权柄。这种让朝廷放心、藩国安心的“藩国代理人”制度安排，从表面上看，参与政事的武士们依然是本藩势力和利益的代表，而实质上，他们已经褪去了传统的“藩主-武士”的人身依附关系。明治政府还通过“版籍奉还”不断扩充“藩国代理人”，承诺授予各藩主及其家臣武士中央政府各级各类职位。同时，政府反手又通过“废藩置县”下派“中央代理人”作为县知事管理地方，将权力渗透入基层。据统计，“1876年，政府官吏总数为23 135人，其中前武士共计17 935人，占据77.5%”[11]。这些被“上调中央”的藩主、武士和“下派地方”的武士、藩士，不久就被现实权力和政治理想驯化成了甘愿为国效命的体制内政府新官僚。这些割断了人身依附“离土又离乡”且具有“国家观念”的新官僚，又进一步转变成推动社会变革的中坚力量，在日本近代国家转型中发挥着至关重要的作用。

第二圈层制度安排：用“王土王民”的国家构想颠覆传统大名分封领国制，实现政令归一。

江户“无血开城”后，新政府除控制旧幕府的直辖领地和佐幕藩的部分领地外，其余依旧藩属。名义上各藩主效忠天皇，国家实现了统一，实质上新政府在各藩国并无实际行政权和统治力，仍有“尾大不掉之弊”。1868年12月，参事伊藤博文（1841—1909）向政府正式提出“废藩建议”，言明“欲使政治归一，须铲除如今各藩各自拥兵、互相抗衡之弊端，使其权力悉归朝廷。苟非一切政令法度皆出自朝廷，无敢犯者，则不能使海内人民免于偏颇之法令，服于同一之德化也。且欲抵御外侮，伸张皇威于海外，若兵制各不相同，指挥不一，则决不能实现也”[12]。1869年1月，“倒幕四强藩”（萨摩、长州、土佐、肥前）在政府参与木户孝允、大隈重言、大久保利通的劝进下，合署《奉还版籍上奏文》。6月，政府批准上奏并颁布太政官令，任命274名藩主为藩知事，主理藩事。8月，政府修改藩制，明确规定藩厅官员设置等同中央直属府县，藩知事家禄与藩财政剥离，藩财政收入十分之一划归家禄，余者用于藩厅开销与支付藩属职员俸禄。财权的剥离，切断了各藩国“藩主-家臣”经济供养链条，原有的主从依附关系也随之淡化。1871年7月14日，以明治天皇颁布《废藩置县诏书》为标志，新政府终于实现了政令归一、“王土王民”的国家构想。至此，政府通过上调下派“藩国代理人”“版籍奉还”和“废藩置县”等政策措施，釜底抽薪全盘接收了藩国财政权、人事权和管辖权，彻底废止了延续日本几百年的大名分封领国制，中央绝对权威也借此充分伸展。

第三圈层制度安排：确立“一地一主”土地私有制和货币完税制，为金禄公债和殖产兴业提供充足资金支持。

1870年6月，政府颁布太政官令，承认土地私有，明确土地永代买卖，农民有种植、弃农自由。政府向土地所有者颁发法定地券，变更实物地租为货币地税。1873年7月，政府宣布全国推行土地赋税制度改革，陆续颁布的《地税改革条例》《地税实施规则》和《地税改革条例细则》，明确了地税的标准、税率、形态和对象。1881年，土地赋税制度改革全部完成。一方面，地税制改革从制度上否定了农民与封建领主的附庸关系，农民获得了耕种、改苗、择业的自由，为殖产兴业提供了充足劳动力。据统计，1880年日本工人总数约为20万，1894年工人总数上升至1 441 011人，1895年工人总数达到1 598 230人，整个明治时期，日本农村为新兴产业提供了700万劳动力[13]。另一方面，地税制改革在法律上保护了土地私有制产权，农民获得了土地使用、收益、处理的权力，为工商业发展提供了充足的土地资源。仅就1884—1886年两年间，农民出售土地面积由15.3万町步（一町步约为一公顷）快速增加到17.2万町步。土地所有制的确立，更是调动了农民提高单产的主动性。据统计，1878年全国水稻种植面积为226.9万町步， 1880 年为262.3万町步，1890年为275.2万町步;1878年稻米总产量为2 327.6万石，1880年为2 872.2万石，1890年增至4 303.7万石[14]。此外，货币地租取代实物地租还大大加快了农产品商业化和社会化程度。1876年农产品商品化率为24%～30%，至1900年前后，农产品商品化率已达到40%以上，粮食出口占比一直保持在80%左右。充足的粮食产量，完全稳住了民心，也保障了商品经济顺利发展。

地税改革的红利还直接反应在政府财政收入上。据统计，幕末到明治初年（1867—1868年），地税占政府财政总收入的6.1%;地税改革前（1871—1872年），地税占总收入的39.1%;地税改革后第一年（1873—1874年），地税占总收入的71.1%[15]。地税改革释放出的巨額财富稳稳地支撑住了殖产兴业和金禄公债，源源不断的税收还让政府有底气放开手脚推动产业革命、秩禄改革以及兵制改革。可以说，地税制改革就是日本发展资本主义，走上工业化道路的主引擎。

第四圈层制度安排：用“金禄公债”革除以有用之财养无用之人之弊，使无益之人就有益之业，最大限度地控制改革风险。

1869年6月至1872年1月，明治政府连续四次发布太政官《布告》，推行“四民平等”身份制度改革：废除公卿、诸侯之称，改称华族;废除中下大夫、士以下之称，改称士族及卒;农工商称平民;废除“秽多”“非人”贱称，皆平民;华族士族原先俸禄由政府支付[16]。据统计，在1871—1872年政府财政决算中，总支出5 733万，家禄支出1 607万，占总支出的30%[17]。这对于百废待兴的新政府而言，负担沉重，亟待解决。

明治政府采纳了右大臣岩仓具视在《昭明国体确立政体意见书》中提出的“将家禄定为家产发给禄券，并准许禄券买卖”建议，制定了“减俸-献俸-赎买-资本化”四步走的废除俸禄行动方案。

第一步“减俸”（1870—1873年）。对旧幕府和佐幕藩华族士族实施削减俸禄。第二步“献俸”（1874—1875年）。允许年俸不满100石者“献出家禄”，政府以现金和年息8%的债券向献出世袭俸禄和终身俸禄的士族一次性发放4年或6年俸禄。第三步“赎买”（1876年）。1875年底，政府宣布推行“金禄制”，即俸禄支付方式由禄米改成货币。1876年8月政府公布《金禄公债证书发行条例》，规定：家禄、赏典禄之授予，前有永世、终身、年限之分，今改其制，自明治十年起一律赐予金禄公债证书[18]。政府通过一次性发放1.73亿日元金禄公债的方式，彻底赎买了32万华族士族世袭俸禄，通行日本几百年的俸禄制度就此结束。第四步“资本化”。通过修改《国立银行条件》，放宽开设银行限制，积极吸引金禄公债投资银行业。据统计，1876—1878年全国共成立121家银行，注册资本金总额为3 508万日元，其中金禄公债投资额为2 912万日元，占总资本的83%[19]。政府还着力引导金禄公债转投铁路、钢铁、电气、纺织、保险、物流、造船、采矿、炼油、地产等新兴实业。“今日，我国的银行业也好，海运、铁路、诸制造业也好，凡理财殖产之大事业，均为士族学者流所操办。”[20]

明治政府就是通过“减俸-献俸-赎买-资本化”四步制度叠加，用金禄公债彻底取代了华族士族秩禄特权，以确定性的债券资本化方式把最大的社会不确定因素——士族阶级，牢牢绑定在国家转型的正轨上，一举将“挑起战乱士族”驯化成“治国安邦的士族”，最大限度地降低了改革风险。同时，还为殖产兴业注入了大额社会资本，也为新兴实业引入了大量精英栋梁，真可谓一石三鸟。

第五圈层制度安排：落实“国民皆兵”的征兵制改革和“国民皆学”的学制改革，展开对“人”的组织、分化、再统合。

1871年12月，山县有朋（1838—1922）、西乡从道（1843—1902）、川村纯义（1836—1904）三人上书政府，建议改革军事制度，实现举国皆兵的征兵制。1872年2月，政府宣布废除兵部省，设立陆军省和海军省，任命山县有朋为陆军大辅、西乡从道为少辅;任命胜海舟为海军大辅，川村纯义为少辅。5月，山县有朋代表陆军省向政府提交《主一赋兵论》，具体阐明了征兵制的步骤、安排、时间和操作。11月28日，明治天皇颁布《征兵诏书》，曰：“朕赖天地祖宗之灵，行吾邦两千余年未有之变，革封建之制复为郡县，海陆兵制亦不可不因时而制宜。往者太阿倒持，兵权归于将门，迨乎季世，将骄兵惰，国亦随弱，朕心痛之。今源本吾邦兵农合一之制，斟酌海外各国之式，设全国募兵法，以保护国家无疆之基。”[21]67同日，太政官发布《告谕》，宣布军制改革正式启动。1873年1月，陆军省颁布《征兵令》，实行全国范围普遍征兵。陆军方面：全国划分六大镇台区统辖地方，规定年满20周岁男性编入兵籍，分列常备兵（服役3年）、第一常备兵（服役2年）、第二常备兵（服役2年）。海军方面：规定征兵年龄为15岁～25岁之间，服役期限为5年或7年，服役期满后可自愿留队再服役3年。征兵制的推行，让士族彻底失去了身份价值，武士集团对国家军事垄断特权宣告终结，取而代之的是在“国民皆兵”倡导下的“为国服役”，这对于日本近代民族国家的形成具有奠基作用。

通过全国征兵，政府把20岁以上的青年整体纳入国家兵役体系，而对于20岁以下的青少年，政府也为他们预设了出路，“原本身为男子者，出生后六岁入小学，十三岁转中学，十九岁卒其业，至二十岁编入兵籍，如此数年，则举国无一男子不为兵，无一民不为文事，是时海内可看做文武之一大学校”[21]50。1873年，文部省出台教育改革文件《学制》，实行强制小学入学教育。全国划分8大学区，各区设大学1所;每个大学区分32个中学区，各中学区设中学1所;每个中学区分210个小学区，各小学区设小学1所。全国共设立8所大学、256所中学和53 760所小学。据统计，1873年日本小学入学率为28.13%，1875年为35.43%，1877年为39.86%，1879年为41.16%，入学率逐年攀升[22]。政府还投入巨资支持教育事业发展，1869—1877年，文部省经费总额仅次于陆军省、海军省、工部省。1879年9月，政府颁布《教育令》大力推动中学、大学非强制入学教育，并允许民间私人办学。教育事业的蓬勃发展，不仅提高了日本全民族文化水平，更是为工商业和军队发展储备了充足的人才资本。

然而，明治维新对封建制度的彻底否定，是武士集团事前根本想象不到的。随着改革进一步深入，顽固派旧士族的不满情绪和反抗行动也逐步激化升级。从刺杀横井小楠、大村益次郎等政府高官制造恐怖事件开始，演化到佐贺县的“佐贺之乱”、山口县的“萩之乱”等小规模骚乱，最后在鹿儿岛直接爆发了大规模武装反叛。1877年2月，旧士族领袖西乡隆盛率领4万叛军，打出“敬天爱民”的口号，猛攻熊本县，与熊本镇台兵发生激战。明治政府迅速派遣福冈第一、第二旅团南下镇压。“西南战争”共历时8个月，以西乡隆盛自杀，政府军完胜告终。“西南战争”彻底清除了旧士族中的最顽固守旧势力和封建残余，从根本上树立了明治政府的绝对权威，有力地保证了明治维新政令在全日本畅行无阻，上行下效。

纵观明治维新前期的14年改革，不难看出：首先，明治政府把握住了“关键节点”，并完全主导着之后事件的因果秩序。通过忍辱承认“从前条约”，通过“圣裁”否定“征韩论”，明确划定对外关系边界，通過效仿西方外交体例设计近代日本外交制度，为日后收回主权埋下重要伏笔。其次，明治政府逐次递升地利用“取代-层叠-漂移-转换”策略推动制度交互增长，把握住了制度螺旋上升增益，确保了明治维新的升维走向。通过“离土又离乡”的“藩国代理人”制度取代封建人身依附关系、通过“王土王民”版籍奉还、废藩置县取代大名分封领国制，实现了政令归一，建立了中央集权体制。推行“四民平等”废除等级身份，推行“金禄公债”取消武士经济特权，逐步层叠地把“一君万民”“一地一主”构建成新国家的新构想，实现了制度安排与扩容的递增回报和适用性预期。最后，通过观念革新、制度确立、法律保护的方式，展开对“人”的组织、分化、再统合，完成了对土地所有制、地税制度、全民征兵制度和义务教育制度的根本性塑造，彻底盘活了存量、激活增量，让改革释放出惊人的红利，从而彻底解决了国家与社会同步进化升维的问题，彻底推动了殖产兴业、富国强兵和文明开化三大国策的整体性落实。

總之，明治维新前期改革对于幕末改革具有明显的制度扩容和升维走向，以此实现了国家制度整体性跃迁，为日本成为世界新兴资本主义国家，奠定了坚实的制度基础。

[参 考 文 献]

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[责任编辑 孙 丽]

Institutional Spiral and Institutional Expansion：

The Trend of the Reform from the End of the Shogunate to the Early Stage of Meiji Restoration

ZHENG Peng

（Division for Development of Liberal Arts，Southwest Jiaotong University，Chengdu， Sichuan，611756，China）

Abstract：  During the 14 years from 1854 to 1867， the Tokugawa Shogunate launched three reforms in succession. In response to the many difficulties faced by Japan's founding， it launched a comprehensive reform. However， the more reform it accomplished， the more passive it became. Finally， it fell into the institutional spiral and ended up with the failure of reform and the change of regime. However， the early Meiji reform led by the Meiji new government in 1868—1881， which also addressed the old problem of saving the nation from subjugation， led the reform and self-improvement of old Japan， realized the modern national transformation， and embarked on the road of emerging capitalist countries. The reason for this reflects that the reforms of the early Meiji Restoration， compared with the end of the shogunate reforms， have an upward trend in institutional arrangements and expansion， reform ideas and models， and the simultaneous evolution of the country and society.

Key words： institutional spiral; institutional expansion;late Shogunate reform;reform in the early stage of Meiji Restoration