国家特殊公职人员：高校教师法律地位的时代界定与法治意蕴

摘要： 关于高校教师法律地位，公务员说、公务雇员说、专业人员说、事业单位工作人员说、劳动者说及特殊劳动者说等等，都无法从整体上让高校教师的法律地位获得符合法理的规范阐释。高校教师自身的公务要素使其同《监察法》中的“国家公职人员”身份相契合;同时，高校教师聘用合同中的劳动要素，以及高校教师的专业性特质，决定了高校教师的法律地位可以被界定为“国家特殊公职人员”。这一身份定位，一方面要求明确高校教师聘用合同的性质，推动高校教师聘用合同的规范化，并实现高校教师人事争议的有限行政可诉性;另一方面，要求确保高校教师的教学自由与研究自由，并下放高校教师职称评审权，形成完善的高校教师职称评审机制。

关键词：高校教师;国家特殊公职人员;公务要素;劳动要素;专业性

中图分类号：G647    文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2021）04-0078-08

教师的法律地位是教师立法乃至教育立法的核心领域，其法律地位的明确将直接决定教师的权利和义务范畴，决定教师与学校、学生等教育主体的法律关系及权利救济形式，更决定着国家及学校针对教师的管理范式[1]。当前，《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）的修订工作正在进行中，诸多教育法学者认为，明确教师的法律地位是本次修订工作的重点任务[2]。2018年发布的《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《教师改革意见》）率先明确了公办中小学教师“国家特殊公职人员”的法律地位。因之，明确界定公办高等院校（以下简称“高校”）教师的法律地位就显得愈加迫切。我国开展事业单位人事聘用制改革以来，高校教师的法律地位始终存有争议，相关立法至今也未给出明确答案。这一争议实际上内嵌着高校教师地位属性的“公私混同”或“公私不明”的深层法理问题，实践中也进一步影响到了高校教师合法权益的保障与救济工作。

本文认为，“国家特殊公职人员”的法律定位同样可以适用于高校教师。这一定位能够彰显高校教师自身公私兼备属性的法理事实，既能够规范相关教师的管理行为，也可以确保高校教师的专业素养被充分认可与尊重，从而促使高校教师与政府、高校间的法律关系趋向规范，张弛有度，实现学术自由与依法治教的有效平衡。

一、高校教师法律地位学术争鸣的理论研判

本文所研究的高校教师是指高校聘任的、在专业技术岗位上的在编教师，即从事教学、科研任务的高校在编教师，高校自主聘用的从事教学或其他任务的编外人员则属于《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）的保障主体，其法律地位明确，不列入本文的研究对象。

随着20世纪80年代中央人事制度改革政策的推行，尤其是2002年原人事部颁布《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称《聘用意见》）后，教师聘用制在我国高校中得以普遍实施，这促使高校教师与高校间的关系逐步由行政任用关系向平等協商的聘用关系转变。由此，学术界对于高校教师法律地位之认定发生了显著分歧。对这些分歧展开回应并凝练共识，是在中小学教师法律地位已然明朗的时代背景下进一步明确高校教师法律地位的法理前提。

（一）高校教师法律地位学术争鸣的历史回溯

公务员说。自2002年事业单位人事聘用制改革开启之后，主张这一学说的学者认为，高校属于法律法规授权组织并具备法人资格，承担着法律授予的教育管理职权，身份等同于“准教育行政管理部门”。故而，作为高校的工作成员，高校教师自然应为公务员[3]。甚至在当下，亦有论者仍主张高校教师就是纯粹的公务员[4]。

公务雇员说。该主张指出，高校教师实施学生管理、学分判定的行为属于教育行政权力的行使，这给予了其一定公权属性;同时，高校教师还应具备强大的学术自由权，因而其不能像传统国家雇员一样完全受行政机关的支配。所以，其法律地位应为公务员与雇员的结合，即“公务雇员”：一方面，公务员的属性有助于提升高校教师的地位，确保其顺利行使教育管理职权;另一方面，雇员的属性则有助于保障高校教师在学术、薪酬等方面的权利[5]。亦有论者指出，同义务教育阶段的教师相比，高校教师具有较大的自主性和较弱的公共性，因而义务教育阶段的教师是纯粹的公务员，而高校教师则属于公务雇员[6]。

专业人员说。这一学说认为，《教师法》第3条明确了“专业人员”是教师的基本属性之一。作为专业人员，高校教师既要从事人才培养、文明传承等工作，也要承担科学研究、发明创造等科研任务，这决定了高校教师相比于其他职业需要更为专业的技术与素养，这亦是为何高校聘用合同尤为注重对教师专业能力的考核（如合同中的“非升即走”条款）。

事业单位工作人员说。自《聘用意见》以及2014年的《事业单位人事管理条例》（以下简称《人事条例》）颁布以来，事业单位已经成为了与国家机关、企业等市场主体相并列的具有中国特色的人事管理制度实体。该观点认为，既然高校属于事业单位，那么高校教师自然就属于《人事条例》规定的专门的事业单位工作人员[7]。

劳动者说。这一观点认为，在高校教师聘用制背景下，高校聘用合同的签订双方较为平等，合同内容亦与普通劳动合同相似，故而在本质上属于劳动合同[8]，教师在法理上就是劳动者[9]。如在“陈**诉南京**大学案”中，法院即认为：“原告陈**与被告南京**大学的劳动关系，受我国劳动法律法规调整。”[10]当然，部分论者由于注意到了高校教师地位属性公私交融的特质，因而在“劳动者说”的基础上形成了“特殊劳动者说”。该学说融合了公法与私法的法律关系要素，使高校教师的法律地位既接近于劳动者，又能够有效结合社会公益等因素，成为公私法益交融下的特殊劳动者[11];亦有学者认为，在当前国家放权、高校分权以及教师增权的转型期，高校教师的法律地位既要凸显其劳动者的身份，也要充分重视高等教育的公务、公益特质，因此高校教师应被界定为特殊劳动者[12]。

（二）高校教师法律地位学术争鸣的法理回应

不难看出，上述关于高校教师法律地位的种种学术主张始终无法从整体上让高校教师的法律地位获得符合法理的规范阐释。

“公务员说”既与我国事业单位人事聘用制改革走向不相符合，也与立法产生了明显冲突。一方面，尽管在《教师法》实施之前，高校教师是作为国家干部的身份而存在的[13]，但随着《教师法》《聘用意见》《人事条例》的颁布，高校教师聘用制在我国得以广泛推行，这一改革的走向表明教师不再是国家干部，其与政府间的隶属性任命关系也开始向趋于平权性的聘用关系转变（尽管不彻底）;另一方面，《中华人民共和国公务员法》第2条规定，公务员是纳入国家行政编制的工作人员，而当前高校教师属于事业单位编制，因此高校教师自然就被排除在了公务员的队伍之外。

尽管“公务雇员说”已经近乎可以规范地描述高校教师的法律地位，但其依然存有两个难以克服的逻辑与事实缺陷：第一，“公务雇员说”源自美国，美国高校教师内含公务员与雇员双重身份，基于公务员的身份可以适用美国公务员法律的各项规定[14]。因而，“公务雇员说”虽然认可高校教师地位属性公私兼备的特质，但其将高校教师“公”的属性定位于公务员，这显然有悖于我国现有改革趋势和立法制度。第二，对高校教师法律地位的定性需要立足于中国法律体系的现有框架，即尽可能地在现有法律制度中寻求条文依托，避免引入我国立法中尚不存在的法律概念，尤其是在中国特色社会主义法律体系日趋成熟的当下，更应避免外来概念的直接引用，从而确保理论主张的可行性及我国法律体系的稳定性和权威性。

“专业人员”与“事业单位工作人员”不是规范的权利、义务主体概念，无法有效调整高校教师与学校、政府间的关系。“专业人员”仅仅是立法对教师职业的简单描述或象征性宣示，缺乏规范的法律价值[15]，不属于严肃的法律身份界定[16]。这一定位既不能排除高校教师具备其他资格的可能，也无法为权益受到侵害的高校教师确定权利救济方式。同样，“事业单位工作人员”的定位亦不能排除高校教师具备其他身份的可能，也无法明确高校教师在现有教育法律体系中的权利与义务。

“劳动者说”及“特殊劳动者说”都无法充分彰显高校教师从事公务的实践内容。一方面，人事聘用制改革不等于彻底剥离高校教师所具备的行政管理特质，高校教师从事高等教育、行使国家教育权的事实决定了高校教师不可能与普通劳动者相等同，实践中高校教师也仍然在接受着教育行政部门和高校的管理与监督。另一方面，高校教师的聘用合同也不能完全等同于劳动合同。《人事条例》所规定的人事聘用合同与劳动合同在概念、期限、解除事由等方面都存在诸多不同，二者分属行政法和劳动法的领域。在人事争议解决方面，只有当《人事条例》没有规定时，才能适用《劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）。所以，“劳动者说”显然窄化了高校教师的属性范畴。至于“特殊劳动者说”，其属性界定的落脚点终究在于劳动者，无法充分照顾到高校教師在职业性质、工资定级、管理制度方面与普通劳动者的差异，未能充分体现高校教师的公务要素，例如无法解释高校教师为何可能接受行政处分这一事实。因而，“特殊劳动者说”亦不是高校教师的合理定位。

二、高校教师“国家特殊公职人员”属性定位的法治逻辑

《教师改革意见》率先将公办中小学教师的法律地位明确界定为“国家特殊公职人员”，因此我们“似乎”也可以将高校教师的法律地位界定为“国家特殊公职人员”。本文认为，基于教师身份的一致性以及法律体系的统一性，可以先行假定高校教师“国家特殊公职人员”的法律定位，进而探寻这一定位是否具备坚实的立法与法理支撑。事实证明，高校教师首先与“国家公职人员”具备立法上的契合性;同时，高校教师聘用合同中的劳动要素以及高校教师的专业性特质，则肯定了高校教师国家公职人员属性“特殊”面向的存在。

（一）国家公职人员与高校教师的身份相契合

国家公职人员是与公务员相联系但互有区别的概念。公职人员的外延比公务员要大，根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第3条之规定，公职人员是“行使公权力”的人员。究竟哪些人员属于公职人员，《监察法》第15条有详细列明，其中第2款规定的“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”直接与高校教师有关。因此，问题便聚焦于高校是否属于该款所说的被授权或被委托的组织，高校教师是否属于高校中从事公务的人员？

一方面，行政法学通说已认可了我国高校法律法规授权组织的地位[17]。司法实务中，“王**诉**大学案”的判决书亦指出，《中华人民共和国教育法》第29条“赋予学校教育行政管理的职能”[18]。总之，高校的管理权在现代社会是政府逐渐下放其教育管理职权给各大高校而形成的[19]。离开了高校的管理活动，国家的教育目标将难以实现，这使得国家必须赋予高校部分教育行政权力。

另一方面，“高校教师是否属于从事公务的人员，高校教师是否是国家公职人员”的问题可从如下三方面得出肯定答案：

其一，高等教育的公共性决定了教师的教育权属于教育公务的范畴。判断教师“是否从事公务”不能仅从教师“是否担任管理职务”本身来推演，否则，不承担管理职务的教师在国家考试中滥用评价权或在科研经费问题上违规套取资金的行为就难以被规制，但这些行为显然应当受到惩处。因此，合理的判断路径应当采用“是否行使了公权力”这一综合标准[20]。从这一视角来看，高校教师身负的教育管理职责显然属于教育公共事务，因为教育的开展与普及将会令个人及广大社会同时受益，这在客观上必然决定教育具备公共性特质[21]，政府有义务为教育事业的开展提供便利。而政府对教育事业的管理促进权力就表现为国家教育权，国家教育权的实施显然需要依靠具体的教职人员。所以，无论是中小学教师还是高校教师，他们肩负的教育职责都属于教育公务的范畴，《教师改革意见》对此亦进行了确认。

其二，高校教师聘用合同的特质决定了教师与高校间的管理秩序以行政主导为主，存在科层制的从属关系[22]，因而高校教师必然掌握一定的教育公权力。高校在教师聘用合同的签订、履行过程中与教师的地位并不对等，诸如“非升即走”的标准、工资数额、职称评定等内容，高校教师都无法享有民事合同订立过程中平等协商的权利，无法充分自主选择岗位。甚至，高校还可以根据各类规划、政策而自主单方变更合同内容[23]。所以，尽管立法将平等原则作为高校教师聘任的重要原则，但在具体实践中这一原则很难获得贯彻落实[24]，而主体地位的不平等就决定了其订立合同的行政属性[25]。此外，高校聘用合同的最终目的不是为教师谋求经济利益，而是为社会提供优质的高等教育这类“准公共产品”[26]，这也促使其在法理上具备了行政合同的属性。事实上，法国就采用这一界定标准。在法国，凡是为了公共目的而缔结的合同都被视为是行政协议而非民事合同[27]。

其三，盡管立法未有明确指出高校教师是国家公职人员，但是反向来看，现行教育立法针对教师的违规行为设置了诸多行政处分，可能受到行政处分的事实也说明了教师具备公职人员的法律身份[28]。

（二）国家公职人员属性“特殊”面向分析

高校聘用合同中的劳动要素，以及高校教师本身较为浓郁的专业性特质，促使高校教师的法律地位应当是“特殊”的国家公职人员。

一方面，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》和《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》相继规定，事业单位人员与聘用单位的合同纠纷适用国务院人事方面的法律规定，人事法律规定没有明确规定时，则适用《劳动法》相关条款;《劳动合同法》第96条亦规定该类纠纷首先适用国务院有关规定，国务院未作规定的，则适用该法。因此，尽管高校教师聘用合同具备行政合同的属性底色，但现行立法为其适用劳动法律规范留下了适当空间。所以，高校教师与学校的法律关系同时具备公勤与劳动的属性[29]，这种双重属性只能被统摄到国家特殊公职人员的身份范畴中。因为高校教师所签订的聘用合同本身即包含劳动关系要素，因此“国家特殊公职人员”的身份可以涵括高校教师的部分劳动者属性。但反过来，无论是“劳动者”抑或是“特殊劳动者”的身份，都无法反向包容公职人员的属性，因为劳动合同自身并不包含公务要素。

另一方面，高校教师在入职前需要经过系统而专业的学术培养，这使得高校教师同一般的国家公职人员相比，他们还具有显著的专业性、学术性特质，体现着高度的创造力和主体性价值[30]，享有一般公职人员所不具备的从事教育教学、科学研究的权利与自由：在教学过程中，高校教师在课程设计、教材编排以及教学实验等方面都有着显著的自主性;在学术研究方面，高校教师更享有进行学术探索、参与学术活动、发表学术观点、进行学术争鸣的自由。专业性与学术性也再次烘托了高校教师“国家公职人员”的特殊面向。

最后值得指出的是，尽管本文将高校教师的法律地位界定为“国家特殊公职人员”，但高校教师同当前立法明确赋予这一身份的公办中小学教师之间仍存有一定差异。这种差异首先表现在高校教师的自由度、学术性与科研性更为明显。事实上，千年历史的博洛尼亚大学在其诞生伊始就是学生与教师针对神学、医学以及法学这三门最古老的学科展开自由学术探讨的场所，当代大学的这一特质则更为明显，这与中小学教师单向度讲授学术性较为薄弱的基础知识、须严格执行国家教育计划目标有着显著区别。同时，自德国的洪堡提出了研究型大学的理念之后，大学在传授知识的同时也肩负着科研的任务，甚至在当代出现了纯粹的研究型大学，高校教师的这种科研属性亦是中小学教师所不具备的。此外，在制度安排方面，中小学与高校分属公益一类和二类事业单位，中小学教师的薪资由财政全额保障，编制数额较为稳定;而高校的部分资源由市场配置，高校教师的薪资由国家和学校共同承担，其编制则采取备案制，定岗不定人。

三、高校教师“国家特殊公职人员”属性定位的实践意义

高校教师“国家特殊公职人员”的属性定位并不是一种单纯的理论推演，它一方面可以为国家部分教育管理行为提供合法性支撑，如《新时代高校教师职业行为十项准则》《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》都可以从这一身份定位中获得更强的合法性根基;另一方面，它对我国高校教育管理法治化、营造良好的教师学术发展环境亦具有基础性的指导与保障功用，这亦是该身份定位的实践意义所在。

（一）促进高校教师管理制度的法治化

长期以来，高校教师法律地位的模糊性导致行政层面高校教师的管理制度存在不规范的现象，侵害了高校教师的特定利益。国家特殊公职人员的公务属性底色意味着教师管理制度须践行行政法的基本原则;同时，该身份定位内含的特殊面向即劳动要素，则有助于提升教师管理制度的灵活性。

首先，明确高校教师聘用合同的“新型行政劳动合同”性质。高校教师聘用合同性质的明确有助于完善高校教师聘用法律体系，保障教师权益。但正如高校教师法律地位存有上述争议一样，高校教师聘用合同的性质自上世纪90年代起也引发了学术界的广泛讨论[31]，并出现了行政合同说、公法合同说、劳动合同说、部分汲取行政合同说合理成分的“特殊劳动合同说”以及兼具行政与民事双重特点的“特殊合同说”[32-36]。笔者认为，鉴于高校教师国家特殊公职人员“以公务关系为底色兼备劳动关系”的特质，高校教师聘用合同的属性应界定为“新型行政劳动合同”。除《教师法》简要规定外，国家可以制定专门的法规或规章，对高校教师聘用合同的订立、履行、变更、解除以及法律责任等内容进行规定，并确保这一新型行政劳动合同得以同《教师法》《劳动法》《劳动合同法》《人事条例》等规范性法律文件相衔接。

其次，推动高校教师聘用合同的规范化。当前，我国高校教师聘用合同普遍存在如下问题：一是关涉教师的重要权益内容被变相隐藏。诸多高校将应聘人员了解聘用合同的重要载体即招聘公告的重要事项设置为内部公开，相关重要内容仅可通过校内网络查询，校外人员无从得知，如实践中很少有高校会将目前较为普遍的“非升即走”条款主动明确地列入招聘公告中。二是违背信赖保护原则。信赖保护原则要求公权力部门须言而有信，不得随意变更已做出的承诺[37]。高校作为被授权组织，应尽量保证合同内容的稳定性以及变更内容的非溯及既往，但实践中部分高校聘用合同内容的变化（如关于职称评审标准的变化）则溯及到了合同变更前已入职的教师身上，这显然违背了基本的行政法理。三是聘用合同签订过程中缺乏必要的协商。实践中，我国高校教师聘用合同的签订经常缺乏切实的谈判机制与有效的制约[38]，往往是核心条款由校方单方事先拟定，体现为一种人事部门主导、学校职能部门的利益或意志持续注入的单方合同体系[39]。

对此，高校应采取措施进一步促进高校教师聘用合同的规范性。一方面，借助行政法治原则促进聘用合同的规范性。一是要提升聘用合同制定修改中教职员工的参与度。注重教师群体的治理参与是英美法系国家高校的通行做法[40]，我国应借鉴这一理念，在聘用合同制定修改的进程中广泛吸纳本校教职员工的意见与建议，提升聘用合同的合理性与权威性。二是要进行信息公开。信息公开是行政法的基本原则，高校应按照《高等学校信息公开办法》的有关规定将聘用合同的重要事项通过学校官网、公众号等大众媒体渠道予以公开，提升信息的透明度。三是要确保聘用合同的制定与修改须遵循信赖保护原则。任意变更决策，无视先前的承诺，都会导致相对人合理的正当信赖遭受严重损害[41]，故而高校须确保聘用合同内容的稳定性，同时更要防止合同内容变更后的溯及既往，需维护合同的规范性以及高校作为被授权组织的权威性。另一方面，借助劳动法理念实现教师与高校的平等协商。教师与高校在地位上的不对等可以通过尽可能的平等协商程序予以缓和，从而实现双方在權利、义务方面的尽量对等。更重要的是，新型行政劳动合同本身就含有劳动要素，因此作为被授权组织的高校亦应尊重《劳动法》第17条关于平等协商的规定。例如高校聘用合同中普遍存在的考核期条款就带有显著的单方性和强制性色彩，教师并没有进行选择的权利。这一条款类似于劳动合同中的试用期，而现行立法指出，试用期应当由合同双方协商约定，用人单位不得单方强制规定[42]。借鉴《劳动法》的规定，高校在考核期等方面应当与教师进行充分协商，允许教师发表意见，至少应给予其考虑的时间。实践中，高校教师的入职日期往往即为合同签订日期，新入职教师当天才知晓考核期条款的内容，难以有效提出意见，这显然不利于对高校教师权益的平等保护。

最后，实现高校教师人事争议的有限行政可诉性。高校教师同学校之间的人事争议与高校教师的发展权、就业权、财产权密切相关。但长期以来由于事业单位聘用合同缺乏立法的明确规制，导致高校教师人事争议案件始终存有法律适用的争议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第3条第2项将“行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议”排除在人民法院行政诉讼受案范围之外，这一规定间接阻碍了高校教师人事争议接受行政司法审查的可能性。而根据《劳动法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《人事条例》的规定，当前高校教师人事争议主要通过调解、仲裁或民事诉讼的方式予以解决，但这类方式无法像行政诉讼那样可以较为有力地平衡高校与教师的利益。而如若彻底排除高校教师人事争议的行政诉讼救济路径，则显然难以全面维护高校教师权益，也无法对高校的权力形成有效监督。

既然高校教师在理论上可以被界定为“国家特殊公职人员”，笔者认为，这种“特殊”面向不仅在内容上指代高校教师的劳动要素及专业性、学术性特质，也在价值导向方面蕴含着教师权利本位观。故此，立法完全可以根据这种“特殊性”——如劳动要素、新型行政劳动合同的属性定位——而突破行政类人事争议不可诉的限制，赋予高校教师人事争议的行政可诉性。当然，鉴于大学自治的核心在于学术自由，为了不与大学自治产生实质性冲突，行政审查应坚守“学术遵从”（Academic Deference）的原则，即法院针对高校教师人事争议中非学术性内容可以采取合法性与合理性审查，但对学术性内容仅可采取合法性审查。譬如，针对涉及学术性内容的争议问题，法院仅应审查高校是否遵守了法定程序，如相关内容是否公开、是否同教师展开了平等协商、是否充分说明了理由，等等。同时，根据行政诉讼附带审查机制，法院亦可对人事争议背后涉及的校内文件展开司法审查，但该种审查同样应遵循“学术遵从”原则。

（二）实现高校教师学术发展机制的规范化

学术性是高校教师国家特殊公职人员属性的重要面向之一，也是高校教师区别于中小学教师的重要特质。高校教师国家特殊公职人员的属性地位必然在逻辑上要求立法尊重高校教师的这一特质，为其打造适合于学术自由发展的规范机制与学术场域。

一方面，诚如上文所述，现代大学的教师肩负教学与科研的双重任务，从释义学角度来看，《中华人民共和国宪法》第47条亦确认了教师的教学与科研自由的权利。立法机关应通过细化既有法律，或通过出台专门的规范性法律文件等方式来对高校教师的教学、科研权利进行细致划分列举，确保教师行使相关权利有章可循，处理相关矛盾有法可依。教学自由应包括：课程设置自由，教师在遵守教育行政机关及高校的基础规定之基础上可以自主设置课程;教材选择自由，《中华人民共和国高等教育法》第34条赋予高校“自主选编教材”的权利，这一权利最终需要落实在教师身上。不过，高校是否使用指定或推荐的教材可能影响到一些评估，这就需要立法在教育管理与教学自由之间做出有效平衡;教学内容自由，教师在法律法规许可范围内有权自主制定教学计划与大纲、安排教学内容、决定教学方式;考试自由，在服从高校规定的前提下，教师有权根据课程内容自主决定考试的内容与方式;参与教学研讨的自由。这一自由主要呈现为一种积极权利，即高校有义务为教师参与各类教学研讨提供机会与平台，促进教师教学技巧的提升。研究自由应包括：科学研究自由，教师在法律许可范围内有权就其感兴趣的内容或受委托的项目展开自主研究，包括同国外机构展开协作研究;项目申请自由，教师有权根据兴趣专长在符合要求的情况下自由申请项目或基金;成果发表自由，教师有权将其非涉密的研究成果通过期刊、著作等各种方式公之于众;信息传播自由，作为知识分子，教师有权利也有义务通过各种方式传播其正当的学术研究内容，服务社会发展;提升技能自由，该项自由亦体现为一种积极权利，高校有义务为教师的访学、培训、出国交流提供各类渠道，不断提升教师的知识储备与科研素养。

另一方面，应进一步推进政府简政放权与“放管服”的结合，下放高校教师职称评审权，形成完善的高校教师职称评审机制。职称不仅与高校教师的薪资待遇密切相关，它更是对高校教师专业学术素养的认可。因之，公平的职称评审机会对于高校教师的学术活动有着显著的积极推动功用，是确保高校教师国家特殊公职人员学术特质的重要保障。国家特殊公职人员的法律地位对于高校教师学术素养的强调必然要求通过立法来实现公平公正的职称评审机制。长期以来，我国高校的教师职称评审权主要集中在省级教育行政部门，过于集中的评审权一定程度上对高校教师的职称晋升提出了严苛的要求[43]。对此，在中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化职称制度改革的意见》和《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》先后出台之基础上，2021年1月，人社部与教育部联合印发《关于深化高等学校教师职称制度改革的指导意见》，提出要将高校教师的职称评审权下放给高校，由高校自主决定本校的职称评审事宜。教师职称评审权下放给高校的工作应首先打破职称评审的指标分配机制，实行高校自主决定、政府审核备案制度。同时，高校自身应利用这一机会确保评审标准贴近本校教师的实际学术素养，破除审计文化背景下的“数字崇拜”，避免“五唯”的实践误区[44]，并在此基础上，逐步形成以校外同行评议为核心、综合采用结构化的专业同行评议得分与科学计量分析结果作为依据的学术代表作评价机制[45]，从而给予高校教师合理而不严苛、公正而不失竞争的职称评审标准，激励教师学术水平的自我提升。

四、结语

高校教师“国家特殊公职人员”的身份定位不是事业单位人事聘用制改革的倒退，这一定位并不意味着恢复高校教师“国家干部”的身份，也不是同公办中小学教师法律地位的强行统一。这一界定是在高校教师身份属性公私混合、法律地位缺乏明确立法规定的背景下，在发挥国家教育管理职能与贯彻事业单位人事聘用制改革相结合的基础上形成的，以维护高校教师公益本位、尊重聘用合同的劳动要素及教师的专业性为核心的身份定位。这一身份界定的法治意蕴在于，通过对高校教师公职人员的身份属性及该身份“特殊”面向的强调来促使高校乃至政府的教师管理行为的法治化与灵活化，并为高校教师学术活动的开展提供自由的实践场域，从而实现政府、高校、教师之间权利和义务关系的动态平衡。当前，《教师法》的修订工作应当对高校教师的法律地位予以明确界定，并有效区分同为国家特殊公职人员的高校教师与中小学教师的差异所在，以进一步促进我国新时期教育法律体系的翔实完备。

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National Special Public Officials： The Current Definition and Legal Implications of the University Teachers Legal Status

LIU Xu-dong

Abstract： The view that university teachers are civil servants， public employees， professionals， public institutions staff， labors， and special labors cannot describe the legal status of university teachers practically. The official elements of university teachers make it compatible with the national public officials in the Supervision Law. At the same time， the labor elements in the employment contract of university teachers and the professional characteristics of university teachers determine the legal status of university teachers， which can be defined as national special public officials. This identity positioning requires on the one hand to clarify the nature of the employment contract of university teachers， promote the standardization of the employment contract， and realize the limited administrative litigability of the personnel disputes of university teachers. However， on the other hand， it requires ensuring the freedom of teaching and research of university teachers， decentralize the evaluation power of university teachers' professional titles， and form a complete evaluation mechanism for university teachers' professional titles.

Key words： university teachers; national special public officials; official elements; labor elements; professionalism

（责任编辑  陈剑光）

收稿日期：2021-02-11

基金项目：2020年教育部人文社会科学研究青年基金项目“教师教育惩戒权的立法规制研究”（20YJC880058）。

作者简介：刘旭东（1990-），男，江苏徐州人，法学博士，南京财经大学法学院讲师，中国法治现代化研究院特邀研究员，主要从事教育法学研究;南京，210023。