检察官办案与检委会议案的冲突与调适

彭光明

内容摘要：以我国检察权的监督、行政、司法三大属性为逻辑起点，浅析了三大制度的包容性及其优势，同时检讨现行检察委员会运行机制的一些不足提出了相关策论，包括修法建议。尾注的实务交流有一定的实用价值。

关键词：多元属性 制度的包容性和优势 议案范围 专业性 司法责任

《人民检察院组织法》第3条规定：“检察长统一领导检察院的工作”，“各级人民检察院设立检察委员会，讨论决定重大案件和其他重大问题”。最高人民检察院2015年9月出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，决定“推行检察官办案责任制”。至此，检察委员会、检察长负责、检察官办案责任等三个制度已经并行于我国检察权的配置和运行之中。这种在案件处理的主体、权力、责任上貌似矛盾的格局，应该是分别构建于我国检察机关的监督、行政和司法属性之上的三大制度性安排。认识和把握检察权的这些属性和制度，对司法公正势必产生正面或者负面的叠加效应。

一、我国检察权的多元属性及其制度特征

要厘清我国检察官独立办理案件与检察委员会依法审议决定有关案件之关系，应以我国检察权的法律属性为逻辑起点。一度时期，学界和一些实际工作者出自多唯考量，在不同层面上大力强调检察的司法属性，爱“司”恐“执”，努力把“检察执法”变成“检察司法”，在理论和操作层面上都时显苍白、矛盾和本末倒置。曹建明检察长2015年7月在全国大检察官论坛上明确指出：“我国的检察权既有司法属性，又有行政属性，还有监督属性”。深入考量，在我国检察权的多元属性中，监督才是根本属性。首先，加强法律监督是当前全面依法治国的重点。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，“要形成严密的法治监督体系，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。在当前全面推进依法治国的历史进程中，加强法律监督是法治领域十分重要和紧迫的要务。其次，法律监督原本就是中国特色社会主义检察制度的本质属性。世上历来就没有什么普世的检察制度，一个国家的检察机关实行什么样的管理体制，是由这个国家的政权性质和国情决定的，如法国和德国的检审合署，英国和日本的检审分置但从属行政，俄罗斯则自成只从属于最高权力机关的独立体系，而且不同国家在不同时期的检察管理体制还在不断改良之中。1951年9月，中央人民政府通过了《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》，改变了新民主主义革命时期的“审检合署”体制。1954年《宪法》把检察制度作为国家的重要法律制度确定下来。1979年6月修订后的《中华人民共和国人民检察院组织法》取消了检察院“一般监督”的职权规定，在国家体制中成为了专司法律监督的国家机关，尔后的几部《宪法》都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，其他的基本法都贯彻这一宪法定位，赋予了检察机关相应的侦查、审判、行政执法等法律监督的专权，各种检察职能具有了内在的统一性，排除了任意性。再次，从法律监督的总概念出发，由检察制度的价值取向所决定，世界上无论是单一制国家还是联邦制国家，在法制统一实施的范围内，检察权都必须保持高度的集中统一，呈现出等级有序、层次分明的管理关系，构成了检察制度的行政属性和司法属性。我国历朝都设置御史，作为“天子之耳目，纠察官吏不法”。立足于专司法律监督的理论和实践，国家的根本大法和基本法均赋予了检察机关相应的司法权、监督权和行政权，诸如刑事诉讼程序设定的审查逮捕权和公诉权自始就具司法属性；诸如民事和行政诉讼程序设定的抗诉、检察建议、执行监督等是当事人向人民检察院申请的监督；诸如《刑事诉讼法》设定的职务犯罪侦查权、根本大法规定的上级院对下级院的领导权、组织法规定的检察长负责等制度安排则具有明显的行政属性。在中国特色社会主义检察制度中，监督犹如本体，司法和行政犹如两翼，兼具监督、司法和行政属性，这正是中国特色社会主义在司法领域的一大特色和优势，也是中国特色社会主义检察制度人民性的精髄所在。

二、检察官负责办理案件与检委会审议决定案件的制度衔接

在检察办案的主体、权力、义务、责任等问题上，制度之间的包容性或排他性值得考量。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确规定：“独任检察官承办并作出决定的案件，由独任检察官承担责任。检察官办案组承办的案件，由其负责人和其他检察官共同承担责任。属于检察长（副检察长）或检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长（副检察长）或检察委员会对决定事项负责”，要求健全检察委员会运行机制。人民检察院司法责任制的如此设定，使得三大制度相联互通，不仅包容，而且可以扬长避短、相得益彰，完全符合检察属性和基层的司法实践。我国检察机关行使的法律监督权作为一项专门国家权力，自始就具有权威性、强制性和规范性，在权力行使上要求体现民主集中制的宪法原则，《组织法》确立了相应的检察委员会制度予以规范和保障。1954年通过的《人民检察院组织法》把检察委员会会议改名为检察委员会，“处理检察工作的重大问题”。同时，检察机关维护共和国法制统一的价值取向及其行政属性决定了检察院向来实行的是高度集中的检察长负责制，其司法属性则需要推行检察官办案责任制并不断完善。《关于进一步完善人民检察院司法责任制的若干意见》设定了推行检察官办案责任制、健全检察委员会运行机制、检察长统一领导检察院的工作等“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的检察司法责任制格局。深入考量，这三大制度并行但并不平行，而是形成了一个以检察长负责制为核心，以检察委员会制度为保证，以检察官办案责任制为基础的制度格局。借用几何学的术语来描述，基于司法属性的检察官办案责任制度的横“线”与基于行政属性的检察长负责制度的纵“线”之交叉而形成了一个叠加的“面”，这个少而精的“面”就是有关案件应当、可以由检察委员会制度调整的范围，即两个制度的冲突由另一个制度来调适，由此实现检察官负责办理全部案件与检察委员会依法审议决定有关案件的有机衔接，由此既尊重了检察官办案的亲历性原则，又保证了检察长对检察官办案的领导权。正在推行的检察官办案责任制规定：“检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报检察长决定”，“检察长（分管副检察长）有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核，不同意检察官处理意见的，可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定，也可以直接做出决定”，检察官和检察委员会分别承担相应的司法责任。实际上，以“谁办案谁负责、谁决定谁负责”为核心内容的检察司法责任制与人民法院合议庭的“审理者裁判、裁判者负责”在制度层面上就有重大区别。人民检察院司法责任制在赋予检察官一定的案件决定权的基础上还赋予了其上会审议有关案件的提请权，检察长则有依照程序上会的决定权，这样的制度设定完全体现了中国特色社会主义检察制度的优势、活力和潜能。

三、在完善司法责任制中健全检察委员会运行机制

伴随着近几年司法改革的展开和深化，对检察委员会制度的检讨和质疑时涨时消，“取消说”不绝于耳。我认为，我国人民检察院的属性与人民法院的属性是有差别的，检察长负责制与法庭合议制的制度差异决定了检察委员会的运行机制本来有别于审判委员会，上下级院之间领导关系的人民检察院也区别与上下级之间监督关系的人民法院。对我国检察委员会制度的质疑，有些是基于检审混同的遐想，有些是简单的类比和推演，并未深究我国“两院”法律属性之异同。[1]同时也毋庸讳言，有的质疑也客观地描述了一些现实，直击了有的基层检察院检察委员会运行中的一些弊端。面对改革大潮，需要认真反思，不断改革完善。

一是要进一步规范检察委员会的议案范围。检察委员会审议有关案件具有合法性和正当性，应当遵守三大诉讼法和《人民检察院组织法》的立法精神及有关规定，落实《检察委员会工作条例》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院民事监督规则》、《人民检察院行政监督规则》、《检察机关执法办案工作基本规范》、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等有关检察委员会讨论决定重大、疑难案件的原则，执行拟上会案件的刚性要求，重大、疑难、复杂，危害国家和公共安全，重大意见分歧，独任和主任检察官提请的其他案件等四种情形的案件是应当由检察长依程序提交检察委员会审议决定的[2]。从司法实践层面看，要在法制框架下，兼顾检察官办案主体地位和检察委员会的既定职能，检察委员会审议决定案件应当落实“少而精”的工作原则，在诸如轻微刑案件不捕、不诉等基数较大的类案处理上，运用审议决定的典型案例通报等形式实施指导，实现公平和效率的统一。“健全检察委员会运行机制”是完善检察司法责任制中的重要内容，检察官负责办案与检察委员会依法审议决定有关案件是应当而且可以统一的，虽然不同层级和规模的检察院因其职能、任务不同而在议案的具体类型和数量上存在差异，但其检委会审议有关案件的制度安排是相同的和刚性的。[3]

二是要不断增强检察委员会的专业性。从历史的角度考察，我国的检察委员会制度的司法属性处于不断被强化的状态中；从现实情况看，发展完善中的检察委员会制度仍显得司法属性不足。检察委员会审议案件是一项严肃的司法活动，决定具有法律效力，理当遵循司法规律，展现司法属性，尽量增强亲历性。首先是防止和克服检察委员会组织建设中的行政化倾向。为了扩大覆盖面，增强专业性，修订后的《人民检察院检察委员会组织条例》增加了各级人民检察院检察委员会的委员员额。在深化检察改革中，应当按员额上限配齐配强检察委员会委员，尽可能地选配一些适格的专家型检察员担任委员，提高检察委员会的专业化水平。其次是完善检察委员会的决策咨询机制。智库因其提供满意或优化方案而成为现代领导管理体制中一个不可或缺的重要部分。检察司法责任制对检察委员会的决策咨询有明确的机制性规定，要求建立健全以专业组和专家委员会为组织形式的检察委员会决策辅助机构，发挥“外脑”功能，对拟上会审议的重大疑难复杂案件进行论证和咨询，为检委会的科学决策提供意见和建议[3]。再次是充分发挥专职检委会委员的职能作用。按同级党政职能部门副职的规格和条件配备专职检察委员会委员是党中央为检察机关决定的一项制度性安排，有利于提高检察委员会的专业化水平，应按照最高人民检察院的有关规定，配齐配强专委并专职专用，发挥其在拟上会审议案件审查中的专业作用，建立健全必要的审查过滤机制，防止办案检察官上推责任和擅作决定两种情形，提高检委会审议案件的规范化水平。最后是建立健全检察委员会的办事机构。检察委员会的监督职能主要是事后监督，其经常性和时效性需要有办事机构，落实专兼职工作人员，对拟上会审议案件进行程序审查，做好检委会以及专业组、专家委的会议服务等工作，以专业化的工作人员来保证检委会业务规范化水平的不断提高。[4]

三是要进一步落实司法责任。检察委员会审议案件的公平性和合理性应当建立在不同的司法责任基础上。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。人民检察院司法责任制规定：检察官在职权范围内对办案事项作出决定并承担司法责任；属于检察长或检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长或检察委员会对决定事项负责。这一原则规定应当在检察官权力清单和检察委员会审议案件规则中明确各自的司法责任，尤其是检察委员会委员的相应司法责任[5]。事实上存在的检察委员会委员的终身制、检察委员会容易成为不敢担当者的“避难所”、集体决定难追责等问题早已饱受诟病。《人民检察院组织法》第25条规定：“各级人民检察院检察长的任期，与本级人民代表大会每届任期相同”。联系前面第21条至第24条的选举和任免规定，共和国四级检察院的副检察长和检察委员会委员没有任期，形成了法条上的终身制，最高人民检察院也没有相应的退出依据及机制，在司法实践中产生了负面效应。建议将第25条修改为“各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会专职委员、检察委员会委员的任期，与本级人民代表大会每届任期相同”，理由有三：一是人民代表大会制度与人民检察制度应当衔接，检察委员会委员与人民代表大会常务委员会委员均应有任期；二是符合人民代表大会及其常务委员会监督“一府两院”的宪法定位，检察委员会委员应同政府组成人员一样予以换届；三是检察委员会委员的终身制应当在法律制度的层面开始废除，为建立健全检察委员会委员的司法责任构建必要的法律基础。

曹建明检察长在今年召开的全国第十四次检察工作会议上指出：“发端于战火纷飞的革命年代，形成、发展于社会主义建设和改革开放伟大实践的中国特色社会主义检察制度，是我们党探索符合中国国情的社会主义民主政治和权力监督制度的伟大创举。”在推行检察官办案责任制与检察委员会依法审议有关案件的问题上，我们应当对“中国方案”充满理论、道路、制度和文化自信。

注释：

[1]2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。这是同一条文中的两款要求，一款讲分权和监督制约，二款专门讲审判委员会。检察制度的价值取向决定了其监督制约的本来属性，对审判委员会的要求不一定适用于检察委员会。

[2]2016年6月经检察委员会审议通过的《云南省人民检察院检察委员会议事和工作规则（试行）》按照“少而精”的原则，明确了15种应当上会审议决定的案件。

[3]在组织专家咨询委员会的基础上，2016年6月《关于选任云南省人民检察院检察委员会专业研究小组成员的决定》选任了32名全国、全省检察业务专家和骨干组成了刑事、民事、文件三个专业研究组并已开展了个案的咨询、论证工作。

[4]贯彻落实最高人民检察院《检察机关执法办案工作基本规范》，云南省人民检察院于2013年制发了《检察委员会议题范围》和《检察委员会议题流程》，在检委办程序审查和专检委实体审查的基础上，省院检委会曾经审议过原州长×××涉嫌滥用职权的立案，市直××副局长涉嫌玩忽职守案的决定逮捕，昭通×××刑事申诉案的再审检察建议等。

[5]贯彻落实最高人民检察院《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》，云南省人民检察院党组于2013年12月印发了《关于进一步加强检察委员会建设的意见》：“检察长是检察委员会错案责任的第一责任人。对于经检察委员会集体讨论决定出现的错案，检察委员会应当承担集体责任，主持会议的检察长应当承担主要责任，对错误决定投赞成票的委员承担相应责任；对于检察委员会会议主持人违反有关法律或者议事规则作出错误决定的，由会议主持人承担相应责任；对于因为案件事实或者证据认定错误导致检察委员会讨论决定错误的，承办人、承办部门负责人、承担案件实体审查的检察委员会专职委员和分管检察长应当承担相应责任”。2016年6月出台的《云南省人民检察院检察委员会议事和工作规则（试行）》明确规定：检察委员会委员应当履行委员职责和义务，认真审议议题，独立发表意见，并按照有关规定承担相应的司法责任。