坚持和完善党的领导制度的多维审视

2021-09-14刘卫常

党政论坛 2021年5期

刘卫常

[摘要]党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》系统阐述了我国国家制度和国家治理体系的13个显著优势，部署了13个方面的制度体系，党的领导制度发挥了总揽全局、协调各方的根本优势，在整个国家制度和国家治理体系当中居于统领地位，坚持和完善党的领导制度是国家治理的关键和根本。

[关键词]党的领导制度;国家治理;关键;根本;审视

习近平在就党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）起草情况作说明时指出，“决定稿准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向和规律，突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本。” ①“关键”和“根本”，明确了党的领导制度在国家治理中至关重要的地位。《决定》把党的领导制度排在13个显著优势和13个制度体系中的首位，说明党的领导制度决定了其他显著优势的存在，决定了其他制度运行和完善的方向，突出了党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领地位。

一、理论维度：领导权问题是马克思主义政党的首要问题

确立和维护无产阶级政党的领导，是科学社会主义的一条基本原则，也是马克思主义建党学说和国家学说的一个基本观点。马克思主义经典作家都高度重视无产阶级政党的领导权问题，主要从三个方面解释了无产阶级必须在革命联盟中抓住领导权：第一，只有无产阶级才是彻底的革命的阶级，而其他阶级只不过是革命的同路人;第二，资产阶级具有软弱性，很难把反封建斗争进行到底，这个任务只能靠无产阶级政党的领导来完成;第三，只有独立的无产阶级政党和建立党对革命事业的领导权，才能使无产阶级真正成为一个阶级团结起来行动。 ②所以说，无产阶级要取得革命的胜利，必须成立无产阶级政党来领导革命。

马克思、恩格斯对无产阶级政党的领导地位非常重视。1848年，马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出“全世界无产者联合起来”的口号，无产者的联合必须依靠无产阶级政党。无产阶级政党是“工人联合会的中心和核心” ③。在《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》中，马克思第一次明确提出了“工人阶级专政”的口号，工人阶级必须执掌公共权力，掌握国家政权。通过亲身革命斗争的实践，马克思恩格斯指出：“为了保证革命的成功，必须有思想和行动的统一。” ④要实现思想和行动的统一，需要无产阶级政党强有力的领导。

列宁在领导俄国革命和苏联社会主义实践中，发展了马克思、恩格斯的思想，提出党是“无产者的阶级联合的最高形式” ⑤。列宁坚持把无产階级领导作为“社会主义胜利的唯一保证”，认为“无产阶级作为现代社会唯一彻底革命的阶级，应当成为全体人民在争取彻底的民主主义变革的斗争中、全体被剥削劳动者在反对压迫者和剥削者的斗争中的领导者” ⑥。俄国十月革命胜利后，无产阶级政党面临的首要问题是政党制度的选择。马克思主义者对这一问题的回答是，社会主义国家无论实行一党制，还是多党合作制，都必须坚持共产党的领导，而不能像资本主义国家那样实行轮流执政。 ⑦但是，在历经几届领导人的更替后，苏共垮台，苏联解体，其中一个很重要的原因就是：苏共在改革发展中不但放弃了马列主义的指导地位，主张指导思想多元化，而且还修改宪法，取消了苏共的领导地位，放弃了党的领导。所以说，无产阶级政党不仅在领导革命中要掌握党的领导权，执政以后仍然必须牢牢掌握领导权。国家建立和国家治理都离不开无产阶级政党的领导。

二、历史维度：党的领导制度具有深厚的历史底蕴

马克思主义是中国共产党的指导思想。中国共产党结合本国具体实际，继承和发展了马克思主义建党学说和国家学说，党的领导及其制度在革命、建设、改革和新时代各个历史阶段得以形成、丰富和发展。从新中国成立，到新民主主义经济、政治、文化制度的建立，再到中国特色社会主义制度的建立和完善，国家治理的不断加强，这些都源于中国共产党的领导及其制度的建立和完善。

1. 党的领导制度在新民主主义革命和社会主义建设过程中得以形成和巩固

中国共产党自1921年成立以后，在革命实践中不断加深对革命领导权问题的认识。1925年，中国共产党在中共“四大”上率先提出党要获得领导地位。但是，大革命时期，党对领导权问题的认识是摇摆的。大革命的失败使党认识到无产阶级必须在革命联盟中牢牢掌握领导权的问题。长征途中我党痛定思痛，在1935年12月召开的瓦窑堡会议上，党再次提出革命领导权问题，“应该以自己彻底的正确的反日反汉奸卖国贼的言论与行动去取得自己在反日战线中的领导权。” ⑧1938年，在扩大的六届六中全会上，党的根本指导原则——民主集中制原则得到进一步具体化和细化，从1927年第三次党章修正案确立的“两个服从”发展成为了“四个服从”。通过民主集中制这个根本指导原则，中国共产党形成了强有力的领导集体。抗日战争开始以后，针对王明提出的“一切经过统一战线”的右倾错误思想，毛泽东反复告诫全党：“我们一定不要破裂统一战线，但又决不可自己束缚自己的手脚，因此不应提出‘一切经过统一战线的口号。” ⑨这在本质上就是要坚持统一战线中无产阶级领导权的问题。1942年9月，中央针对党内分散主义、山头主义的出现发出了“九一通知”，提出在各抗日根据地建立一元化领导体制，这一体制的建立大大推进了共产党在抗日根据地时期的领导。在新民主主义革命即将取得胜利之际，毛泽东在总结革命成功的经验时深刻指出：“在帝国主义时代，小资产阶级和民族资产阶级不可能领导任何真正的革命到胜利”“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。” ⑩坚持党的领导是新民主主义革命取得胜利的重要法宝之一。

新中国成立后，中国共产党的领导核心作用在社会主义建设中更加凸显，党的领导制度不断建立和完善。1954年9月，毛泽东在一届全国人大一次会议的开幕词中明确指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”1956 年9月，中共八大通过了《中国共产党章程》，强调在党的工作中要发扬群众路线的传统，以巩固党的执政地位。1957年6月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中强调，“有利于巩固共产党的领导，而不是摆脱削弱这种领导” ！1是作为判断是非的重要标准之一。之后，毛泽东提出要坚持党的全面领导。1962 年1月，毛泽东在“七千人大会”上指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的” ！2;1973年12月，毛泽东在主持召开政治局会议时又提出：“政治局是管全部的，党政军民学、东西南北中” ！3，进一步明确了要坚持党的全面领导。

在革命和建设年代，党的领导的组织体系、制度体系和工作机制逐步建立和完善。比如说，1927年党的五大初步建立了从中央到基层的组织体系，形成了党的组织建设的新举措;确立了民主集中制原则作为党的根本组织原则，细化了民主集中制的各项具体制度;建立了“党对军队的绝对领导”基本制度;建立并实施党的各级组织领导的党规党法;建立了维护党中央权威和集中统一领导的基本制度;确立了德才兼备的干部路线，建立党管干部的基本制度;建立了党领导一切工作的基本制度，等等。

2. 党的领导制度在改革开放的伟大实践中得以改善

在十一届三中全会后实行改革开放的伟大实践中，党的领导制度得到坚持和改善。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》这一重要讲话，指出党和国家领导制度方面存在权力过分集中、特权现象等弊端，解决这些问题，最首要的是必须解决制度问题。邓小平深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否会改变颜色，必须引起全党的高度重视。” ！4他提出要完善民主集中制，废除领导干部职务终身制，健全干部的选举、任免、弹劾、轮换制度等来改革并完善党和国家领导制度，从制度上保证党和国家各方面的民主化，更好地改善和加强党的领导。1980年12月，邓小平在中共中央工作会议上的讲话中强调：“坚持四项基本原则的核心，是坚持党的领导。我们多次讲过，在中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成。”“要坚持党的领导，必须改善党的领导，改进党的作风。” ！5在历届中央领导集体的领导下，中国共产党不断完善党的领导体制、领导方式，大力整顿不正之风，旗帜鲜明反对特权思想特权现象，严厉惩治腐败问题，党的领导得到改善，党的领导制度也在不断建立和完善。比如说，党的十三大第一次确立了“加强党的制度建设”的任务，十六大提出建立“从严治党”的制度体系，十七届四中全会对坚持和完善党的领导制度做出了战略部署，首次将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”概括为党的建设的一项基本经验。

3. 党的领导制度在新时代的伟大革命中得以加强和完善

坚持和加强党的全面领导，是新时代对党的领导地位的进一步明晰，也是新时代党的建设的出发点和落脚点。只有坚持和加强党的全面领导，才能更好地发挥党的领导制度的优越性。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党的制度建设作为“党的建设新的伟大工程”的核心要素。十九大报告鲜明提出了“坚持和加强党的全面领导”“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中” ！6。十九大党章修正案将“坚持党要管党、从严治党”修改为“坚持党要管党、全面从严治党”，并将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这一重大政治原则写入进去。党的十九届三中全会则明确提出要坚持和完善党的全面领导的制度，建立健全党对重大工作的领导体制机制。党的十九届五中全会提出实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标必须坚持党的全面领导。习近平关于“制度治党”重要论述的基本内容，包括构建完善的制度体系、提升制度的可执行性、提高党员的制度意识等。制度建党、制度管党、制度治党成了新时代党的建设的主旋律。

三、体系维度：党的领导制度在中国特色社会主义制度和国家治理体系中居于统领地位

中国特色社会主义制度是包括根本制度、基本制度、重要制度的科学制度体系，涵盖了党的领导和经济、政治、文化、社会、军事、外事等各方面制度。制度体系内各个部分彼此之间不是孤立的，而是紧密相连、高度协同的。在形成国家制度体系的子系统中，党的领导制度是关键和根本，它是我国的根本领导制度，在整个国家制度和国家治理体系当中居于统摄性地位。

1. 党的领导是中国特色社会主义最本质的特征

习近平反复强调，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。中国特色社会主义有许多特征，但最本质的特征是中国共产党的领导。这其中蘊含的理论与实践逻辑是：

（1）理论逻辑：这是由马克思主义政党的先进性决定的

无产阶级代表着先进生产力的发展要求，是资本主义旧世界的掘墓人，更是共产主义新世界的创造者。马克思主义的奠基性著作《共产党宣言》鲜明提出共产党人的初心使命是实现共产主义;共产主义的科学含义则是实现“两个彻底决裂”：“共产主义革命就是同传统的所有制实行最彻底的决裂;毫不奇怪，它在自己的发展进程中要同传统的观念实行最彻底的决裂。” ！7这两个“彻底决裂”高度概括了共产主义的本质含义，也指出了共产党人的历史任务：消灭私有制，消灭私有观念，实现生产资料所有制的社会占有。成立无产阶级政党，就是要建立社会主义国家，最终实现共产主义。中国共产党是马克思主义与中国工人运动相结合的产物，是工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队。这个先进政党从成立到现在，始终代表最广大人民的根本利益，始终为了实现无产阶级政党的初心使命而努力奋斗。所以说，马克思主义政党所具有的先进性特征，决定了只有坚持党的领导，才能确保社会主义发展的正确方向和社会主义事业的顺利发展。

（2）实践逻辑：中国共产党的领导与中国特色社会主义不可分割

中国共产党是中国特色社会主义事业的开创者和引领者。中国共产党自成立后，就旗帜鲜明地把实现社会主义、共产主义作为自己的奋斗目标。从“百年沧桑”到“百年复兴”，中国人民在革命、建设、改革年代和新时代能够取得诸多伟大成就，根本原因就在于中国共产党的坚强领导。正是在党的正确领导下，我们党带领中国人民“开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度，使中国赶上了时代，实现了中国人民从站起来到富起来、强起来的伟大飞跃” ！8。没有共产党就没有新中国，就没有中国特色社会主义。习近平指出：“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。” ！9坚持党的领导，实现全体人民的美好生活，是社会主义制度的本质特征。坚持和完善党的领导制度体系，就是要把党的领导这一最本质特征坚持和发展好，为走好中国特色社会主义道路提供最根本的政治保障。

2. 党的领导制度是社会主义制度体系中的根本领导制度

习近平指出：“我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。” @0党的领导制度是我国的根本领导制度，在整个制度体系中居于统领地位。

（1）党的领导制度为社会主义制度体系的构建提供价值引领

制度的制定都遵循一定的价值取向，也就是维护谁的利益问题，是维护某一个特定阶级的利益，还是要维护最广大人民群众的根本的利益。中国共产党存在的价值就是要为人民谋利益，为实现中华民族复兴而奋斗，这也是党执政的方向和目标。我们党将这种价值取向不断外化为各种国家制度，党的领导制度为社会主义制度的制定和建设提供价值引领和根本遵循。在党的领导下，所有的制度将形成方向一致的合力，朝着“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的目标努力前进。因此，我们在各个领域的制度建设都遵循这样的价值取向。比如说，中国特色社会主义文化制度建设的价值取向就是“坚持为人民服务、为社会主义服务”。从毛泽东时代开始强调要实现民族的、科学的、大众的文化;新时代中央提出建设社会主义文化强国，统筹城乡文化建设发展，在农村投入大量的人力物力财力建设农村综合文化服务中心，建立农家书屋等，以提升基层公共文化服务效能，使文化建设在满足城市居民需求的同时，也要惠及农村居民，满足广大群众多层次多样化的文化需求，提高群众整体的文化素质，最终实现“不断满足人民日益增长的美好生活需要”这一党的使命。

（2）党的领导制度统领我国国家制度和国家治理体系

中国共产党是最高政治领导力量，在政治体制的各领域各方面各环节都处于核心领导地位。中国共产党的领导地位决定了党的领导制度统领我国国家制度和国家治理体系，党的领导制度贯穿于推进国家治理现代化全过程，是创造“中国之治”“中国奇迹”的“制度密钥”。党的十九届四中全会《决定》部署了13个方面的制度，党的领导制度居于首位，统领和贯穿其他 12 个方面的制度。比如，在坚持和完善人民当家作主制度体系中，提出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”;在“坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度”中，提出“党对人民军队的绝对领导是人民军队的建军之本、强军之魂”“坚持人民军队最高领导权和指挥权属于党中央”;在“坚持和完善党和国家监督体系”中，提出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，等等。 @1党的十九届五中全会指出“十四五”时期经济社会发展必须遵循的首要原则是要坚持党的全面领导，要坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制。只有确保党始终统领全局、协调各方，切实把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，才能解决发展中的各种难题，战胜内部外部面临的各种风险挑战，确保国家治理現代化的推进始终保持正确的发展方向。

（3）党的领导制度在我国国家制度和国家治理体系中发挥最根本优势

党的十九届四中全会《决定》总结了我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，第一位就是“坚持党的集中统一领导的显著优势”。这说明在本质上起统领地位和根本作用的优势就是党的领导制度，其他显著优势的发挥都是建立在党的领导制度优势基础之上的。

中国共产党具有巨大的思想优势、政治优势、组织优势等等，在推进我国经济社会发展、应对各种风险挑战中都展现了党的领导制度的巨大优势。比如说，在应对新冠肺炎疫情的过程中，我们充分发挥了党的集中统一领导这一最大的政治优势，发挥了“集中力量办大事”“密切联系群众”等显著的制度优势，“把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大政治优势” @2。以习近平同志为核心的党中央坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，党政军民齐行动，各方力量速集结，打响了疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。正是依靠强大的制度优势，尤其是党的领导制度优势，我们在最短时间内有效控制住了疫情，并且有序推动复工复产复学，使得经济社会生活逐步回归正常。党的十九届五中全会在总结“十三五”期间所取得的巨大成就时，也明确指出中国共产党领导和我国社会主义制度优势进一步彰显。无数实践证明，党的领导制度在整个制度体系和国家治理体系中发挥着最根本优势，是推进国家治理现代化的根本保障。

四、现实维度：党的领导制度仍需不断加强和完善

中国稳居世界第二大经济体之位已经多年，但与发达国家比起来，我们在很多方面还是有差距的。中国共产党作为执政党，必须充分发挥党的领导制度优势，构建完善的制度体系，推进整个国家良性快速发展，以实力证明自己“能”。因此，党的领导及其制度体系仍需不断加强和完善。一是党的领导有待改善。当前，党面临的四大考验是长期和复杂的，面临的四大危险仍然尖锐和严峻，一些领域党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党不力等状况依然存在。新时代，必须毫不动摇加强党的建设，把党建设得更加有力更加强大。二是制度需要量质齐升。现在，党的领导制度的“量”已经比较多了，但是，世上没有完美的制度，只有不断完善的制度，制度还需有质的飞跃。比如说，我们一直在讲“反腐永远在路上”，这说明全面从严治党制度仍有提升空间，虽然目前从权力的授予到权力的运行，再到权力的监督，很多方面已经比较完善，也在不断创新突破，但还存在盲区和断层，所以需要继续“扫盲”和修补断层，扎牢制度笼子，堵塞各种漏洞。三是制度与制度之间亟须形成完美合力。若合力没有形成，各制度之间处于各自为政状态，就像1+1不一定等于2，有可能等于1甚至0，制度的战斗力就不会很强，但一旦形成了方向一致的合力，制度体系趋于完善，就会产生1+1﹥2的效果。四是必须提升制度执行力。好的制度重在执行。制度执行能力的强弱以及制度执行效果的高低，会直接影响制度优势能否更好地转化为治理效能。要切实提高制度执行力，增强制度执行的政治自觉、行动自觉，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，与党中央保持高度一致，坚决贯彻落实好党中央的决策部署，党的领导制度优势才能更好地转化为治理效能，最终推进国家治理现代化的实现。

基金项目：娄底市社会科学界联合会2021年研究课题“娄底乡村治理中推广运用积分制研究”，项目编号：202106B

注释：

①习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大問题的决定〉的说明》，2019年11月6日，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1106/c1024-31439535.html.

②⑦王沪宁、林尚立、孙关宏：《政治的逻辑：马克思主义政治学原理》，上海人民出版社，1994年版，第377-379、387页。

③《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年版，第386页。

④《马克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社，1964年版，第385页。

⑤《列宁选集》第4卷，人民出版社，1974年版，第206页。

⑥《列宁全集》第20卷，人民出版社，1989年版，第309—310页。

⑧《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（中），档案出版社，1985年版，第52页。

⑨《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年版，第540页。

⑩《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年版，第1480页。

！1毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，《人民日报》1957年6月19日，第5版。