国际有效最低税：对全球反税基侵蚀提案(支柱二)的分析

【德】约阿希姆·恩利施 著 刘奇超 沈 涛 肖 畅 译 任雪丽 校

一、全球反税基侵蚀提案的背景及其演变

随着2015年关于税基侵蚀和利润转移(以下简称“BEPS”)行动计划的15项报告发布，(1)OECD，Explanatory Statement，Base Erosion and Profit Shifting Project，2015 Final Reports，pp.13等.在经济合作与发展组织(以下简称“OECD”)和二十国集团(以下简称“G20”)的共同努力下，国际税法的全面改革似乎已经取得了成功。当时，人们普遍预期，国际税收事务的合作从此将聚焦于实施众多的BEPS建议和标准，BEPS包容性框架也随之建立起来，未加入OECD/G20的新兴国家和发展中国家也被邀请参与这一进程。然而，BEPS的谈判只促成了一个关于遏制“激进的”国际税收筹划和避税措施的协议。为了应对经济数字化而对传统征税权分配进行调整所引起的冲突因美国的否决而没有得到解决。彼时，OECD仅仅提出有望在2020年推出关于这个问题的新报告。

然而，2015年以来兴起的单边税收措施，尤其是2017年美国颁布的税改法案，为改革的深化起到了意料之外的推动作用。因此，包容性框架决定力争到2020年达成基于国际共识的解决方案。起初，该工作流程中的唯一事项是讨论有利于市场国和用户所在国的征税权的重新分配方案。而2018年，德国和法国的一项倡议提出了针对低税境外利润实施国际有效最低税制的想法。(2)参见Franco-German joint declaration on the taxation of digital companies and minimum taxation，https：//www.consilium.europa.eu/media/37276/fr-de-joint-declaration-on-the-taxation-of-digital-companies-final.pdf ，最后访问日期：2021年3月22日；OECD，Report on the GLOBE BEPS 2.0 Initiative，2018，未发表 (on file with the other).虽然早些时候这些倡议在欧盟或OECD内部未能得到多少支持，但美国采用的一种国际最低税制形式——全球无形低课税所得(以下简称“GILTI”)(3)Global Intangible Low Taxed Income regime，参见 Section 951A IRC.税制——打开了其支持者所认为的机会之窗。包容性框架很快决定研析这项制度。然而，国际有效最低税制并没有成为可选的替代性方案，而是被添加到了有利于市场管辖区的新联结度标准和利润分配规则的方案之上，由此确立了由“支柱一”和“支柱二”组成的“双支柱”方案。

与真正改变国际税收制度的支柱一不同，关于最低税制的支柱二最初被构想为反BEPS的补充工具。(4)参见OECD/G20，Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy - Policy Note，23 January 2019，p.2.这体现在新的最低税概念的名称中：“全球反税基侵蚀”提案，简称“GloBE”提案。(5)OECD，Programme of Work to Develop a Consensus Solution to the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy，2019，p.25.尽管如此，关于国际最低税制的一个影响更深远的目标很快被提及，即它不仅可以降低BEPS的吸引力，还可以为吸引外国直接投资的国际税收竞争设立一条底线。(6)参见OECD(注释5)，pp.25 等.；OECD，Public consultation document，Global Anti-Base Erosion Proposal (GloBE) - Pillar 2，8 November 2019，p.6.

随后，有关GloBE概念的设计工作进展迅速。2020年10月，支柱二的详细设计蓝图证明，(7)Tax Challenges Arising from Digitalisation - Report on Pillar Two Blueprint，14 October 2020.针对GLoBE关键设计要素的共识达成得相对较快。虽然某些技术问题以及最低税率这一关键问题目前仍待解决，但那时已基本达成了政治协议。然而，这并没有转化为对GloBE的正式认可，因为据报道，一些国家拒绝在没有就更具争议性的支柱一达成协议之前单独就支柱二达成协议。

在撰写本文时，由于美国政府进行了换届，包容性框架的一揽子折中方案仍然尚未达成。“与可能的支柱一解决方案不同，GloBE不会成为包容性框架成员遵循的最低标准，而只会是一个由每个成员国自行决定是否实施的国际公认最低税模式”，此种共识进一步推动了当前局面的形成。欧盟委员会已经宣布，即使国际谈判陷入僵局，其也打算在欧盟层面提议一项最低税指令；(8)参见EU-Commission，Action plan for a fair and simple taxation supporting the recovery strategy of 15.7.2020，COM(2020) 312 final，p.2.在这种情况下，欧盟所提议的指令很可能受到GloBE概念的启发。与此同时，在已有文献中已经提及了一种替代性的最低税方法，(9)参见 Cobham 等，For a better Globe - METR：a minimum effective tax rate for multinationals，2021.但是由于政治动态和征管的复杂性，这种方法取代GloBE的可能性很小。

二、一般分析

(一)概念

GloBE的概念要求对那些有效税率(以下简称“ETR”)低于政治上商定的最低税率的大型跨国公司的境外来源利润征收“补充税”(top-up tax)。为了计算ETR，在特定税收管辖区设立或注册的所有集团内实体的利润将根据财务会计准则以总金额形式确定。然后，用针对这些利润课征的所得税以及其它类似所得税的“受GLoBE约束的税(covered taxes)”的总税收除以这些利润以计算ETR。由此产生的ETR可能会被调整，以减轻不同时期ETR波动的影响。如果确定的ETR低于最低税率，仍需审查部分或全部低税利润是否符合某些人力资源和有形资产投资的常规回报的资格；在这种情况下，不适用最低税率(所谓基于实质性经营活动的“排除”)。在经过这些最终调整和排除之后，最低税率和低于其ETR之间的差额将决定对低税利润征收的补充税金额。

总体上，有两种基本机制被用于征收这种补充税：赋予母公司缴纳补充税义务的所得纳入规则(以下简称“IIR”)和对产生集团内部支付的公司征收税款的征税不足支付规则(以下简称“UTPR”)。与早期阶段的讨论(10)例如，参见OECD，Public consultation document，Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy，13 February 2019，第92段等；OECD(注释5)pp.26等.不同，2020年蓝图不再将IIR和UTPR视为在征税范围和ETR计算上采取不同方法的独立运行的最低税工具。相反，它们仅仅代表了征收补充税的不同形式，而在计算上，如上段所述，采用的是统一方法。为了避免双重(最低)征税，同时促进税收征管和遵从，在母公司分为若干层级的情况下，优先考虑采用自上而下方法实施IIR。如果母公司税收管辖区没有实施GloBE，或者其本身就是低税管辖区，UTPR可以作为IIR的后盾。

这对由GloBE产生的全球税收收入分配也有一定影响。GloBE提案所选择的规则适用顺序有利于发达工业化国家和典型的控股公司所在地，而发展中国家几乎不可能从优先适用的IIR中获得税收收入。诚然，这种对GLoBE税收收入分配的预测采取了一种静态的观点，对税收收入的影响将取决于GloBE在各国为应对国际税收竞争的限制而采取的国内公司税税收政策，特别是在如今的低税管辖区。尽管如此，包容性框架认为有必要在GloBE中增加另一项规则，以便实现地域性平衡：对特别可能出现BEPS问题的、向关联公司支付的某些类别付款征收最低预提税。

如果从某项付款中获得的收入在收款人所在税收管辖区以低于最低税率的税率被征税，则根据“应予课税规则”(以下简称“STTR”)将对该收入以预提税形式征收补充税。随之产生的税负将包括在出于IIR和UTPR的目的而进行的ETR计算中，这就是为什么最低预提税实际上是优先于GloBE最低税实施的。然而，与GloBE核心概念不同的是，这种最低税的实施是通过收款人所在税收管辖区内的低名义税率判定的，只须根据专门适用于相关收入类别的最终受益制度(eventual beneficial regimes)进行调整。此外，预提税将在总收入而非净收入的基础上征收。这些简化措施导致最低预提税并不是那么精确，但提案的确考虑到了许多将适用STTR的发展中国家有限的税收征管能力。

(二)政策原理

如上所述，最初德国和法国的GloBE倡议主要是为了降低BEPS对跨国公司的吸引力，从而作为2015年BEPS行动计划报告中建议的那些更为具体措施的补充事项。与后者不同的是，它没有被设想为直接解决滥用的或“激进的”税收安排，而是减少对这些安排的经济激励。(11)详见transfer pricing Elliffe，BIT 2020，532 (547).不管跨国公司为从低有效税率中获益而使用的架构或交易如何，利用低税制度或低税地点将税负降低至最低税率以下的安排，将不再为跨国公司带来任何经济收益。

GloBE的第二个可能的目标是为国际税收竞争设立一条底线，这是在包容性框架审议过程中以及在2019年的公众咨询中出现的。根据其设计，GloBE最低税总体上可以限制国际税收套利，从而限制各国不同的ETR对投资决策的影响，其考虑范围超出了BEPS项目。虽然在各国吸引外国直接投资的工具箱中仍将保留较低公司税税率这一选项，但这一工具的使用将因最低税率门槛而有所缓和。因此，“过度的”国际税收竞争带来的不利财政影响以及相关税负向劳动者或消费者转移的情况将会减少。(12)参见OECD(注释10)，para.90.同时，预计非税因素对于投资地点的决定将变得相对更为重要，这将提高国际资源配置的效率。(13)参见Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，483 (488)；Eden，Tax Management International Journal 2020，Vol.49 No.01，p.8.

这一更为深远的目标将意味着G20和OECD在评估国际税收竞争方面的根本性模式的转变。(14)参见Devereux 等，The OECD Global Anti-Base Erosion Proposal，Oxford University Centre for Business Taxation，January 2020，Executive Summary，pp.1-2.；Cipollini，World Tax Journal 2020，217 (222)；Eden，Tax Management International Journal 2020，Vol.49 No.01，p.7.在BEPS项目推出之前和实施期间，人们的共识是，只有“有害的”国际税收竞争才应予以消除，因为这种竞争鼓励在不转移“实体存在”的情况下转移利润，从而使某些跨国界的交易或投资享有不透明的安排或圈篱型税收优惠。(15)参见OECD/G20，BEPS Action Item 5，Final Report 2015，paras.155 et seq.；OECD，Explanatory Statement，Base Erosion and Profit Shifting Project，2015 Final Reports，para.2；OECD，Designing Effective Controlled Foreign Company Rules，Action 3，2015 Final Report，paras.6 等.这种方法在BEPS第五项行动计划下针对所谓的知识产权(以下简称“IP”)盒制度提出的修订的联结度方法协议中尤为明显。(16)参见OECD/G20，BEPS Action Item 5，Final Report 2015，pp.24 等.

因此，OECD举行的公众咨询显示，最低税的第二个潜在目标比第一个目标更具争议性，而包容性框架的众多成员也持此观点，这并不令人惊讶。最突出的反对意见是，对国际税收竞争的限制将损害国家税收主权。为了回应这种批评，且为了在最低税倡议的支持者和反对者之间达成妥协，GLoBE概念中加入了上述提到的针对根据有形固定资产投资和工资成本计算出的假定常规回报的“基于实质性经营活动的排除”规则。此外，2020年蓝图中的措辞也有所缓和；它只是提到了使用GloBE来解决遗留的BEPS挑战的目标。

从表面上看，GloBE已缩减为一项广泛的反BEPS措施。(17)参见Hey，GloBE：Do We Need a Super-CFC?，available at：http：//kluwertaxblog.com/2020/11/04/globe-do-we-need-a-super-cfc-forthcoming-intertax-vol-49-2021-issue-1/ ，最后访问日期：2021年3月22日；Devereux et al.等(注释14)p.4.然而，更仔细地观察一下，根据蓝图报告，某些关于投资的国际税收竞争的限制因素仍将存在。设想的“排除”只会使根据固定资产投资和工资成本计算出的假定常规回报不受最低税的影响。(18)详见下文第三部分第三节。相比之下，投资和开发IP等无形资产所产生的“超额”利润，即使在《OECD转让定价指南》(19)OECD，Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations 2017，Chapterl VI on intangible assets，esp.at B.提出的“开发、价值提升、维护、保护和利用(DEMPE)”方法的含义下，该利润在相关的各低税地点都有足够的“实体存在”支持，也将继续受到最低税的规制。尤其是，IP盒形式的低税制度即使符合BEPS第五项行动计划下修订的联结度方法的要求，也将属于GloBE的规制范围。包容性框架最终也拒绝了这方面的“排除”，因为这会破坏GloBE的“监管目标和有效性”。(20)亦可参见Draft Report to Pillar Two (CTPA/CFA/WP11/NOE(2020)21)，Summer 2020，para.285.但是，如果GloBE被设计成一个纯粹的反BEPS工具，这种说辞就毫无意义，因为对修订的联结度方法的遵从应该已经确保了BEPS现象的不存在。(21)参见Cipollini，WTJ 2020，217 (235)；da Silva，Frontiers of Law in China 2020，111 (124).事实上，2020年蓝图报告的GloBE规则仍然追求为国际税收竞争设定底线的目标，但仅限于为IP持有公司的所在地和研发投资而进行的竞争。(22)在确定研发投资的地点时，BEPS第五项行动计划确实大大增加了税收方面的相关性，参见Englisch，Steuer und Wirtschaft 2017，331 (334).

由于IP和其他无形资产是当今数字化和全球化经济中最重要的价值驱动因素，比用于常规活动的有形资产和劳动力更为重要，因此，GloBE倡议在很大程度上保留了其作为反对“过度”税收竞争措施的性质。(23)不同观点请参见Hey(注释17)。事实也证明了这一点，根据OECD的估算，采用“基于实质性经营活动的排除”规则将仅从最低税范围内除去GloBE可能覆盖的所有低税集团利润的5%。(24)参见OECD，Tax Challenges Arising from Digitalisation - Economic Impact Assessment，2020，pp.88 等 (尤其是表3.6).上面提到的大约5%对应的是“最低税率为12.5%，排除比例为10%”这一最有可能出现的情况。因此，GloBE最低税概念仍然基于双重目标。

(三)全球反税基侵蚀方案的支持与反对意见

关于GLoBE的优缺点，笔者已在早先的出版物中广泛讨论过了。(25)参见Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，484 (488 等.)；约阿希姆·恩利施，约翰内斯·贝克尔，刘奇超，任雪丽，等译.国际有效最低税：全球反税基侵蚀提案(一)[J].海关与经贸研究，2020，41(04)：62-94；约阿希姆·恩利施，约翰内斯·贝克尔，刘奇超，任雪丽，等译.国际有效最低税：全球反税基侵蚀提案(二)[J].海关与经贸研究，2020，41(05)：79-92.因此，本部分仅限于GLoBE的重要事项以及后来在讨论中提出的一些新观点。

1.对税基侵蚀与利润转移项目的影响

GloBE最低税的双重政策目标具有一些优点，特别是从经济角度来看。

首先，关于其反BEPS的动力，将账面利润转移到低税管辖区从经济角度来看是徒劳的，因为其没有在创造价值时进行更有效的资源利用。因此，相关的税收筹划成本是浪费且减损福利的。其次，税收流失国(尤其是发展中国家和新兴国家)相应的财政收入损失会导致公共产品和服务的供应不足。虽然收入受到BEPS不利影响的发达国家往往可以寻求其他税收来源，(26)参见Devereux等(注释14)pp.8等.但这可能在社会政策方面产生不良的分配效应。再次，与规模较小、尤其是那些没有相同国际税收筹划选择的当地供应商相比，BEPS可以给跨国公司带来竞争优势。最后，由此导致的征税权向提供避税机会的低税国家的集中，将越来越被视为违反国际分配正义原则。

诚然，解决上述问题正是最初的BEPS倡议的目标。因此，经常有人批评说，G20/OECD本应等待2015年BEPS建议的充分实施，而充分实施可能使最低税等额外的反BEPS措施变得多余。(27)例如，参见da Silva，Frontiers of Law in China 2020，111 (119)；进一步情况参见Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，483 (491).然而，对2015年BEPS一揽子措施的抽象分析已经强烈表明，利润转移虽然变得有些昂贵，但不会有效地停止，特别是对于依赖公司集团内无形资产和风险分配的税收筹划方案来说。(28)例如，参见IMF Policy Paper No.19/007 of 10.3.2019，Corporate Taxation in the Global Economy，pp.54 等；Chand/Lembo，6 ITAXS 2020，p.35.初步的实证研究证实了这种看法。(29)参见Clausing，TNI 2020，759 等.在这种背景下，GloBE将有助于强化和补充2015年所构想的税收措施。

2.对税收竞争和税收主权的影响

关于GloBE的第二个目标，应当指出，限制研发投资和IP持有地点的国际税收竞争(30)亦可参见Elliffe，BIT 2020，532 (548).可以减少税收优惠或低税制度造成的投资决策的扭曲。因此，能更好地反映经济生产能力的其他因素将对各投资决策产生影响，从而确保了全球资源更有效的分配及由此获得的福利收益。(31)参见Devereux 等(注释14) p.37.此外，那些没有受国际税收竞争驱动的国家将在一定程度上获得回旋余地，以便就公共产品和服务的理想水平以及就其税收制度的分配平衡方面作出税收政策选择。

显然，作为单纯的最低税，特别是在选择较低的最低税率的情况下，GloBE只会减轻而不是消除上述BEPS和国际税收竞争的不利影响。(32)对于批评意见，参见Arnold，BIT 2019，631 (645).但是，考虑到国际税收竞争的某些积极方面，这种有限的影响也可以被视为一种适当的妥协，以回应“不当干涉国家税收主权”的反对意见：

人们常常认为，国际税收竞争可以作为一种必要的纠正国家追求扩大支出和国家援助政策倾向的方法。(33)参见the overview provided by Edwards/Keen，European Economic Review 1996，113 (115).此外，它还可以是小型和外围经济体吸引外国直接投资(34)例如，参见Andersson，Bulletin for International Taxation 2018，684 (688).从而对其经济产生积极溢出效应的少数工具之一。从这个角度看，任何使国际税收竞争中立化的尝试都会遭到怀疑。一个相关的担忧是，最低税在税收问题上与国家主权背道而驰。如果足够多的国家征收最低税，一个国家奉行投资友好型税收政策的主权权利就会部分失效。(35)参见Arnold，BIT 2019，631 (647)；Devereux等(注释14)pp.5，16 and 19；da Silva，Frontiers of Law in China 2020，111 (121等).

然而，最低税既不是被构想为用于消除国际税收竞争，也没有可能消除国际税收竞争，而只是为其设定一条底线——而且很可能是一条适度的底线。国家将不再迫于压力而放弃税收至不再满足公共选择理论(36)基于Buchanan，Public Finance in Democratic Process，1967.进一步情况亦可参见Edwards/Keen，European Economic Review 1996，113 等。或受益原则标准的程度。同样，虽然GloBE间接限制了低税国家通过其财政政策吸引外国直接投资的财政和经济主权，但它也部分恢复了那些倾向于提高公司税税率的国家的税收主权，而这种提高在不受约束的税收竞争情况下是不可持续的。因此，适度的GloBE最低税往往在这方面达到了一个可接受的平衡。

值得注意的是，GloBE可能会加强另一种不受欢迎的税收竞争形式，即关于公司总部地点的竞争。由于最低税主要是按照自上而下的办法在母公司一级征收的，这可能会激励当前或潜在的控股公司所在管辖区拒绝实施GloBE，以吸引各公司总部的落户。这种形式的竞争在多大程度上能够出现，主要取决于GloBE能否在各支持国中扩大实施；如果有足够多的相关经济体采用UTPR，则保持“无IIR”的国家策略将遭到遏制。相比之下，如果该策略没有被成功遏制，这样的发展可能会严重破坏GloBE的有效性。最后，应当指出，GloBE当前设想的“基于实质性经营活动的排除”规则将使关于固定资产投资的国际税收竞争格局基本上保持不变。

3.其他方面

在GloBE的公众咨询期间，各种提交的材料都批评GloBE可能会破坏资本输入中性，从而扭曲当地市场的竞争。在ETR低于最低税率的管辖区销售产品或提供服务的跨国公司，如果它们必须就在该管辖区产生的利润缴纳补充税，就会比当地企业承担更高的税负。在“纯粹的”最低税概念下，这个问题的潜在规模关键取决于所选择的最低税率。但是，无论如何，这个问题已经不再重要，因为2020年蓝图报告构设了一项“基于实质性经营活动的排除”规则。(37)有关更详细的讨论，请参见下面的第三部分第三节。在特定市场管辖区内，跨国公司的大多数当地销售和分销活动往往涉及常规职能而不是创业职能(entrepreneurial functions)，而且很少或根本不涉及无形资产，因此随之产生的利润不会受到最低税制度的约束。(38)关于通过不同的推理得出类似的结论，参见Hey，Intertax 2021，7 (9).在目前跨国公司相对于无法进入避税天堂和适用低税制度的当地公司享有竞争优势的税收管辖区内，公平竞争所带来的效率收益可以说超过了任何最终仍存在的扭曲。

此外，有人声称，主要在(最终)母公司税收管辖区征收补充税，不符合2015年BEPS行动计划报告(39)参见Devereux 等(注释14) p.3 and p.5；Cipollini，World Tax Journal 2020，217 (247).所倡导的在价值创造地征税的原则。但这并不是一个特别相关的反对意见。首先，它不一定是正确的，因为在低税IP持有管辖区产生的利润，其根源在于新生的IP被转移之前发生在总部所在管辖区的研发和创新行为。(40)参见Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，484 (494).其次，更重要的是，GloBE最低税是一种子公司附加税(a subsidiary surtax)。因此，它不需要遵守公平分配征税权的国际标准，但征税地点的选择应基于对可行性和效率的考虑。

有效的国际最低税将减少国际税收套利的可能性，从而增加投资的有效边际税负和资本成本。这可能会对全球投资量和储蓄产生抑制作用。(41)参见Devereux 等(注释14) pp.4-5 and p.10.然而，根据OECD的说法，预期的不利影响会很小(42)参见OECD经济影响评估 (注释24) pp.153 等.；如果所谓的全球储蓄过剩理论是正确的，不利影响将会更小。(43)例如，参见Bernake，lecture given on 10 March 2005，available at https：//www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2005/200503102/ ，最后访问日期：2021年3月22日；亦可参见Gruber/Kamin，International Finance Discussion Papers，Board of Governors of the Federal Reserve System，International Finance Discussion Papers No.1150，November 2015，pp.23等.无论如何，没有证据表明，更有效的全球资本配置预期带来的福利收益会因此完全消失。此外，如果绝大多数相关经济体采用最低税制度，就不能简单地假定，受影响的跨国公司将把补充税的税负转嫁给流动性较小的纳税人(即消费者和劳动者)，而不是由公司的所有者承担。(44)不同观点，参见Devereux 等(注释14) pp.8 等.关于开放经济中公司税影响的现有实证研究结果并未涉及国际协调和全面引入额外税负的情况。

任何国际最低税(当然也包括GloBE)，即使只针对数量有限的大型跨国集团，也都会给国际税收增加复杂性。这会给企业带来额外的遵从成本和风险，也会给税务部门带来额外的征管成本。特别是，按管辖区确定各自ETR(“管辖区混合”方法)(45)有关更详细的讨论，请参见下面的第三部分第一节。增加了GloBE规则的征管复杂性和遵从负担。管辖区混合方法已经被接受，因为“全球混合”方法的替代方案将大大降低最低税的效果。(46)亦可参见Shay/Fleming/Peroni，17 Florida Tax Review 9，669 (706)；Chand/Lembo，6 ITAXS 2020，p.36；Dourado，Intertax 2020，152 (156).然而，这种选择将更需要简化的措施与机制，以便根据GloBE税基和本地税基之间的时间性差异进行调整。

三、关键设计要素

2020年10月GloBE蓝图报告载有200多页关于技术细节的内容，OECD相关工作组和包容性框架仍在审议更多更加复杂的要素。本部分将只分析体现重要的权衡和政治判断的最关键设计要素。

(一)管辖区混合

2020年蓝图报告中最关键的政策选择之一是对“管辖区混合”方法的支持，即计算每个税收管辖区的ETR以及可能的补充税。就此而言，主要的替代方案是，按照美国现行的GILTI税制，对跨国集团的全部海外利润只计算一次(“全球混合”方法)。“管辖区混合”方法分为四个步骤。(47)参见OECD支柱二蓝图 (注释7) 第248段等。首先，必须计算包括常设机构(以下简称“PE”)在内的每个组成实体(Constituent Entity)的GloBE税基。正如下面所讨论的，这项工作的起点将是用于编制集团合并财务账目的本地会计信息。其次，相关实体的收入必须被分配到一个特定的税收管辖区。这基本上是基于国别报告规则根据税收居所或PE的地点进行的，同时也考虑到了关于税收透明实体、反向混合实体的特别规则。再次，必须确定哪些“受GLoBE约束的税”是就相应实体的收入应缴纳的或已支付的税款。这一步骤遵循“税收跟随利润”(“taxes follow profits”)的设计原则。就分配给某个税收管辖区的利润而言，其在哪个税收管辖区被征税并不重要，重要的是其被征收了哪些税，例如，境外预提税或受控外国公司(以下简称“CFC”)税等。最后，税收管辖区的ETR通过“受GLoBE约束的税”的总额除以分配给特定管辖区的GloBE收入总额计算得出。

尽管“管辖区混合”方法增加了复杂性和实施成本，但其比“全球混合”方法更可取，因为就GloBE的双重目标而言，其效率要高得多。根据“全球混合”方法，只要集团全部境外利润的ETR不低于最低税率，利润转移到低税管辖区或其他利润隐藏安排将继续具有吸引力。(48)参见Grubert/Altshuler，66 National Tax Journal (2013)，671 (697等).因此，“全球混合”方法也不会有效地对国际税收竞争设立任何底线。某些税收管辖区为吸引应税账面利润或IP而提供较低的ETR或优惠的低税制度的动机将基本上保持不变，因为跨国公司预计仍将利用这些机会进行国际税收套利。由于跨国公司不能完全避免在中高税管辖区保有应税存在，它们通常会就一些利润以高于最低有效税率的税率纳税，从而在平衡其低税收入后使其全部境外利润的ETR不低于最低税率。

(二)基于合并财务账目的ETR计算

GloBE税基和ETR的计算将不依赖于有权征收最终补充税的国家(即在默认情况下为最终母公司税收管辖区)的税收会计准则。在这方面，GloBE概念部分采用了单边CFC规则背景下的通常方法。不同的是，GloBE税基将与编制跨国公司集团合并财务账目所适用的会计准则捆绑在一起。这意味着，GloBE税基原则上将根据适用于最终母公司实体的会计准则来确定。(49)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第154段等。值得注意的是，相关的准则必须是国际财务报告准则(以下简称“IFRS”)或普遍公认的等效准则；适用其他准则将受到审查，而与IFRS相比存在的重大差异必须进行调整。(50)参见OECD支柱二蓝图(注释7) 第174段。

适用该方法基于以下多种原因。第一，该方法将允许所有协议参与国相对统一地计算ETR，这对于补充税征收的国际协调也很重要。(51)S.Dourado，Intertax 2020，152 (155).各国只有在能够确定在一个优先管辖区已经征收了足够的最低税时，才有不再适用本国最低税制的意愿。第二，该方法可以建立在通常用于非税收目的的信息基础上，从而减少遵从成本。第三，适用类似的方法可以避免跨国公司在不止一个国家需要征收补充税的情况下必须对相同的利润进行多次计算，而这在适用UTPR的情况下尤其可能发生。第四，该方法将与在支柱一背景下为向市场国分配(“金额A”)征税权而构想的类似方法产生协同增效的作用。(52)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第417段等。

为了紧跟简化工作的基本目标，确定在实体一级分配给特定管辖区的收入，原则上将从在单个组成实体层面为编制集团合并资产负债表而准备的资料开始。(53)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第164段等。因此，无需将合并账目分解为各个特定国家的数据。出于类似的原因，强制性的税会差异调整应只有一小部分。根据蓝图报告，调整将限于国际上常见的偏离IFRS的情况，这种偏离会产生永久性差异，而不仅仅是暂时性差异(例如，因重大持股获得的股息红利的免税；贿赂和罚金的不可扣除)。(54)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第175段等。即使未出现永久性差异，蓝图也建议将递延所得税事项从GloBE税基中排除，因为递延所得税事项通常不被算进国内税基。(55)关于在计算ETR的分式的分子中考虑递延所得税事项以解决ETR计算中时间性差异的可能性，以及对报告账户结转机制的优先考虑，参见OECD支柱二蓝图(注释7)第292-294段。

但是，也有一些灵活的调整将GloBE税基与本地税基联系起来，例如，关于摊销和折旧的规则。在最终版本中，GloBE税基应该进一步适应本地规则。虽然这违反了统一计算ETR的原则，但这样做在两种情况下是合理的：其一，是在无论如何都没有统一性的情况下。因为被视为等同于IFRS，因此有资格作为计算GloBE税基的核心框架的不同国内财务会计准则，对某些项目的处理也是不同的，例如在对自创无形资产的确认方面。其二，在国内税收会计偏离标准的GloBE税基并不会引起对GloBE政策目标担忧的情况下。因为它们既不是针对研发或IP的国际税收竞争工具，也不容易受BEPS影响而被利用，这方面的一个示例就是养老金计划估值使用的不同利率。

财务会计优先的原则在税式支出制度对ETR计算的影响方面可能会导致一些明显的不一致。具体而言，作为国内所得税法中常见的研发激励措施的投资税收抵免，既可以被视为《国际会计准则第20号》下的(免税)政府补贴，也可以被视为《国际会计准则第12号》下的所得税减免，这主要取决于在超限额抵免的情况下它们是否可以以及在多大程度上可以予以退还。(56)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第66页等。抵免设计中的微小变化可能会对ETR的计算产生重大影响，因为税收减少会使计算ETR分式的分子变小，与将作为分母的GloBE税基扩大相同的金额(保持分子不变)相比，这种变化对ETR的影响要大得多。然而，这种不一致性是最低税概念所固有的，因为它只针对通过税收制度提供的投资激励，而不针对直接或准直接补贴。(57)参见Arnold，BIT 2019，631 (644，in footnote 100)；Pinkernell/Ditz，Internationale Steuer-Rundschau 2020，1 (9).在现实中，这可能没有理论上那么令人担忧，因为考虑到较大的预算效果和直接补贴的透明度，这两种补贴形式不容易相互替代。

然而，还有一些更严重的问题，即使用财务会计账目作为GloBE税基的起点会天然滋生某些税收筹划机会。这将允许跨国公司减小计算ETR分式的分母，从而“人为地”提高ETR，以避免缴纳或少缴纳补充税。OECD目前已提出且正在评估的一项可能策略(58)参见de Wilde，Is There a Leak in the OECD’s Global Minimum Tax Proposals (GLOBE，Pillar Two)?，Kluwer International Tax Blog，1 March 2021，accessible at http：//kluwertaxblog.com/2021/03/01/is-there-a-leak-in-the-oecds-global-minimum-tax-proposals-globe-pillar-two/ ，最后访问日期：2021年3月22日。是，在所付款项根据IFRS被视为利息但出于本地税收目的被视为股利的情况下，利用集团内部融资的混合金融工具。其他可能的税收筹划方案包括使用会计自由裁量权来减少GloBE税基。虽然这同时也会减少报告的收益，从而对跨国公司的投资者和债权人产生不良影响，但节税的好处很可能超过这些负面效应。因此，随着时间的推移，强制性税会差异调整的数量将会增加，以减少这种税收筹划的机会。

(三)“基于实质”利润的排除

如上所述，2020年蓝图报告建议，对于被视为“实质性活动”常规回报的利润，不应征收补充税。(59)参见OECD支柱二蓝图(注释7) 第332段等。为此，蓝图提出了一种公式化的排除方法。它将考虑到价值创造的两个因素，作为不易受BEPS风险影响且因此可以不在GloBE最低税规制范围内的本地实质性活动的指标：符合条件的雇员和某些有形固定资产。将对工资和合格资产的折旧适用一个固定的百分比计算出一个金额，在分配给各自管辖区的利润中，此部分金额可以不用缴纳任何补充税。这种排除的方法显然是受到了美国GILTI规则(60)对QBAI的详细分析，参见Pérez Gautrin，BIT 2019，36 (45).下所谓的“合格商业资产投资”(QBAI)豁免的启发，并增加了工资部分的排除。这有点讽刺，因为在美国，拜登政府现在正在寻求取消这项豁免措施。然而，很明显，如果没有这项排除，GloBE显然就不可能在国际上获得广泛的支持。此外，本文建议排除规则应暂时延展到遵从BEPS第五项行动计划的IP制度。如果没有这样的“祖父条款”，GloBE可能会不成比例地干涉合法预期保护原则。

关于相关“常规回报”百分比的政治协议仍然悬而未决。在支柱二的经济影响评估中，样本计算大多使用10%的比例。(61)参见OECD经济影响评估(注释24)第88页等。可以说，这已经是不使用重大无形资产就能产生的纯粹常规利润的合理上限。在计算分配给税收管辖区的任何剩余(“超额”)利润的ETR时，是否应忽略可归属于被排除利润的“受GLoBE约束的税”尚无定论。包容性框架的一些成员倾向于将他们纳入计算ETR的分式，这显然是为了利用尚未确定的常规回报的百分比。(62)这在OECD支柱二蓝图(注释7)第335段中有所提及。但这个想法应该被否决，因为它削弱了排除规则的效果，而且与设计这种豁免措施的正当理由不符。诚然，可归属于“基于实质”利润的“受GLoBE约束的税”的确切数额可能并不总是能够直接确定，但在必要时，也可以根据公式进行确定。

然而，如果在计算剩余(“超额”)利润的ETR时忽略相应的税负可能会导致征收补充税，而在没有排除情况下就不会有相应的补充税纳税义务。特别是，从优惠税制中获益的IP利润的低税负再也不能与同一税收管辖区内其他“基于实质”活动产生的高税收入相混合。出于这个原因，并考虑到跨国企业有权决定承担相关的遵从成本是否是值得的，排除应该是非强制性的可选方案。

有观点认为，根据BEPS第三项行动计划报告，“基于实质”的排除将GloBE的原理同传统CFC制度的原理相结合，(63)OECD/G20，BEPS Action Item 3，Final Report 2015.因此建议GloBE应与现有的CFC制度合并，取消较高的集团收入门槛，并按适用于(最终)母公司实体的正常税率征收补充税，同时可能保留基于IFRS和管辖区混合的ETR计算方式。(64)参见Hey，Intertax 2021，7 (12-13).尽管GloBE和CFC制度所追求的目标在一定程度上趋同的结论令人信服，(65)参见De Lillo，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.3 (at p.14).但上述观点并不完全正确。所有税收管辖区适用统一的税基和补充(最低)税，使GloBE具有一些独特的优势，便利了国际协调，减少了国际总部落户地的竞争和税收倒置风险。然而，这两个要素都意味着需要以相对较高的门槛分阶段实施GloBE，以确保合比例的遵从和征管成本。(66)参见OECD支柱二蓝图(注释7) 第114段等。在此背景下，传统的CFC规则更有可能且有足够充分的理由与GloBE一起继续运行，至少在相当长的过渡期内需要如此运行。这也是美国GILTI税制的解决方案。

(四)补充税的征收机制

如前所述，补充税主要通过IIR在最终母公司管辖区征收，这与CFC制度的机制类似。如果最终母公司管辖区未实施GloBE，则将在所有权链中采用自上而下的方法，但出于对避税的担忧，某些情况下会有所例外。(67)参见OECD支柱二蓝图(注释7) 第434 段等(特别是第438段)和附录6.3.2.A。对于在税收协定法下获得免税待遇的PE利润，可以通过一项转换条款(以下简称“SOR”)来确保补充税的征收。只有在补充税不能在位于低税组成实体上游的集团实体处征收的情况下，UTPR才在来源国适用。因此，UTPR的目的是阻止将公司总部迁往不实施IIR的国家，并确保(最终)母公司管辖区内的利润也受GloBE规制。

从根本上说，根据UTPR分配征税权是针对集团内部(净)支付流实施的两步计算法。在子公司层面进行的第二步计算时，这些付款不需要满足已经直接支付给低税集团实体的条件。此步骤的基本假设是，低税非常规利润通常是BEPS的结果，因此，如果集团内部支付导致税基(净)减少，就应该征收补充税。虽然这是一个广泛的概括，但它允许弃用集团内部导管结构的复杂规则，例如在有关混合结构的BEPS第二项行动计划中所建议的规则。(68)参见有关OECD/G20，BEPS Action Item 2，Final Report 2015，pp.83 等。译者注：2020年支柱二蓝图第473段给出了关于UTPR两步计算法的具体规定。第一步，如果UTPR纳税人在相关期间向低税成员实体支付了任何可扣除款项，则适用于该成员实体收入的补充税将按照所有UTPR纳税人直接向低税成员实体支付的可扣除款项总额的比例进行分配；第二步，如果UTPR纳税人拥有集团内净支出，则剩余的补充税将按所有UTPR纳税人所产生的集团内净支出的总额比例进行分配。

对于欧盟和欧洲经济区成员国而言，IIR和UTPR在与《欧洲联盟条约》所奉行的机构设立自由保持一致方面可能存在问题。(69)详细分析参见Nogueira，World Tax Journal 2020，465；Koerver Schmidt，Intertax 2020，983；de Broe/Massant，EC Tax Review 3/2021，forthcoming；Nogueira/Turina，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.283.但是，欧盟委员会极有可能试图通过欧盟立法来协调欧盟内GloBE的实施。在这种情况下，可以根据欧盟内部的情况修改补充税的征税机制，以便促进与自由流动权利之间的协调。例如，因对母公司或其他分支实体施加额外的补充税负担会使其超过其在各自居住国常规课税水平的税负，可能会被视为歧视性措施，故要改由“征税不足”的实体承担缴纳补充税的义务。然后，IIR和UTPR规则将缩减为仅关于征税权分配的规则(甚至可以在这方面进行修改)。(70)有关此内容及以下内容的详细讨论，参见Englisch，EC Tax Review 3/2021，forthcoming.例如，可以通过欧盟税法的标准程序工具(即所谓的一站式服务和联合审计)进一步促进跨国公司对此类征收机制及其征管措施的遵从。

四、与税收协定法的兼容

2020年蓝图报告认为，实施GloBE只需对税收协定进行少量修改。这涉及针对PE利润的SOR这一相当边缘化的工具以及仅具有补充性质的STTR。(71)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第677段。为了确保迅速有效地修订税收协定网络，有人建议为此目的补充现有的多边工具，或创设一项新的、独立的多边公约。相比之下，IIR和UTPR被认为与受《OECD税收协定范本》(特别是其第7条、第9条和第24条)影响的标准税收协定条款相兼容。(72)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第679段等。这种看法可以说是正确的，(73)参见Englisch/Becker，World Tax Journal 2019，483 (517 等)，同时提及进一步的反对意见；进一步情况亦可参见da Silva，Frontiers of Law in China 2020，111 (128等)。尤其是因为当前提出的“基于实质”的排除使得GloBE朝着反避税措施的方向迈进。然而，这一点并不完全清楚，至少对于没有像2017年版《OECD税收协定范本》第1条第3款这样的保留条款的税收协定而言，是这样的。(74)参见Arnold，BIT 2019，631 (645)；da Silva，Frontiers of Law in China 2020，111 (132)；Andrade Rodrígez/Nouel，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.235 (at p.242).因此，建议在可能的多边公约中对此进行澄清。

五、实施和简化措施

征收GloBE最低税的所有形式都需要实施这一最低税的每个国家修订其国内税法。各项文书的技术设计工作可以留给每个国家，只要确保预期的补充税最终可以被征收到。(75)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第678段。译者注：2017版《OECD税收协定范本》第1条第3款规定，本协定不应影响缔约国一方对其居民征税，但根据第7条第3款、第9条第2款、第19条、第20条、第23条[A][B]、第24条、第25条和第28条的规定所给予的优惠待遇除外。例如，UTPR可以通过独立的补充税或限制付款的税收可抵扣性等机制来实施。尽管如此，包容性框架应该制定一些立法范本来推动这一进程。相比之下，通过多边协议(76)参见OECD支柱二蓝图(注释7)第705 段等，不同观点参见Pistone/Turina，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.415 (at p.432).作出具有法律约束力的国家政治承诺可能并没有多大的附加价值，因为多边协议随后可能被单边终止。尽管如此，保证国际协调一致的实施仍需要加强国际征管协助，而目前的税收情报交换和争端解决机制尚不具备这方面的条件。因此，应该考虑扩大国别报告范围以包括更多的GloBE相关信息，并加强国际税收遵从保障计划(77)参见OECD，International Compliance Assurance Programme，Pilot Handbook 2.0，2019.和联合审计。

为了尽可能减少跨国公司的GloBE遵从成本，同时又不损害GloBE的效力，最终的一揽子计划应包括不要求某些“低风险”税收管辖区计算ETR(除非出于审计目的要求)的简化措施。根据2020年蓝图报告，目前仍在探讨各种选项，其中包括基于国别报告数据的“安全港”规则，以及针对那些只被分配跨国公司集团利润的一小部分、几乎没有BEPS潜在风险的国家的“低利润管辖区排除规则”。(78)有关详细说明，参见OECD支柱二蓝图(注释7)第105页等。然而，公众咨询显示，企业倾向于出台“税收征管指南”这一简化措施，该措施通过公布风险较低国家的清单，使跨国公司只需核对一份非常有限的“红旗(red flags)”清单就可以决定是否需要进行完整的GloBE纳税申报。(79)也被Pistone/Turina，in：Perdelwitz/Turina (eds.)，Global Minimum Taxation?，2021，p.415 (at pp.423-425)，认为是最有前途的方法。OECD秘书处现已授权撰写蓝图简化措施章节的作者与其一位同事一起开发和测试这种方法。

六、最终评估和展望

考虑到有效的国际最低税概念得到了G20和OECD主要成员的大力支持，特别是得到了拜登政府的认可，目前在G20/OECD包容性框架内审议的GloBE提案有可能在2021年夏天在政治上达成共识。引入这种类型的最低税将给有关的跨国公司和国家税收征管部门带来相当大的技术挑战。2020年10月出版的GloBE蓝图报告的起草者们已经花费了大量精力，使得新制度在征管上具有可行性，并降低了遵从成本。尽管如此，为了达到足够的有效性和国际协调性，该方案还是会给国际税法增加相当程度的复杂性。如果各方不是出于根本原因反对全球最低税，那么另一个问题将产生，即预期结果是否会超过相关成本。

根据OECD基于新冠疫情爆发前的数据进行的计算，全球预计将产生数百亿的额外税收收入。(80)参见OECD经济影响评估(注释24)第15页。此外，尽管最低税最终会对企业投资产生抑制作用，但其有可能对全球福利产生某些积极影响。它可以为各国提供更多的自由来设计符合其经济和分配特点的税制组合与税率。值得注意的是，这些潜在好处的前提条件是，必须有足够数量的税收管辖区(特别是大型工业化国家和具有工业税基的典型控股地区)愿意实施该最低税。(81)在这方面，参见Devereux u.a.(注释14)，pp.11 等。美国和大型欧盟成员国必须带头实现这一目标，但只有它们设法说服大型新兴经济体共同实现这一目标，GLoBE才有望取得成功。从更长远的角度来看，国际最低税制度的效用与分配(超额)企业利润征税权的联结度标准的发展有着内在的联系：相关联系因素的流动性越小，就越不需要通过最低税来遏制税收竞争和BEPS现象。