论国际上最具竞争力海关监管体制机制的构建

郭永泉

《海关全面深化改革总体方案》和《“十三五”时期海关发展纲要》提出海关改革发展的主要目标：打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制(以下称竞争力体制机制)。竞争力体制机制既是“十三五”时期海关工作目标，也是“十四五”时期海关工作重点。无论是总结过往经验还是展望发展前景，无论是立足理论还是付诸实践，竞争力体制机制都是海关领域值得深入研究的课题。本文对海关体制机制竞争力的内涵和指标进行分析，从纵横两个维度对我国海关和国际海关开展全面比较，剖析我国海关体制机制在竞争力上的优势和不足，并提出对策建议。

一、竞争力体制机制的内涵和指标体系

可以用四个关键词来概括竞争力体制机制的内涵。

一是“海关体制机制”。海关范畴的体制机制是一国海关职能得以实现的组织方式和制度保证，是海关外在结构和内在性质的统一。其中，体制是海关在机构设置、隶属关系等方面的制度形式，机制是海关内部运作、对外权利义务的制度形式。两者有机联系，共同组成广义海关制度。海关以监管作为基本职能和执法要义，所以海关体制机制通常表述为海关监管体制机制。(1)后文为表述简便，如非特指，不再对海关体制机制冠以“监管”二字；根据具体表意和语境需要，或统称海关体制机制，或分别称制度、体制、机制。由于海关职能具有固定性和专业性，各国海关体制机制有总体相似之处，可相互比较、彼此借鉴。又由于国情、地缘以及经济体制等条件不同，各国海关体制机制又有明显差异。这些差异，集中体现为竞争力差别。

二是“国际上”。海关体制机制置于国际视野，意味着外向性和包容性。衡量一国海关体制机制是否先进，需要同时考察国内制度效果和国际制度性话语权。不仅要眼光向内，看作用于国内经贸的监管服务效能如何，也要置于国际视野，看能否顺应甚至引领世界海关制度发展潮流，不仅能成为国际规则的遵循者，也能成为海关制度模板的塑造者。

三是“最具”。在与其他国家海关的比较中，我国海关体制机制被赋予最高级形态的目标定位，意味着“争第一、站前列”的进取姿态，力图在世界海关中树立起与现代化大国相匹配的强关形象。“最具竞争力”直取高线，定义了一种最高标准，要求将自身海关制度打造为最先进样板，在各方面体现出综合优势，形成制度层面的示范和引领效应。

四是“竞争力”。这是竞争力体制机制的核心内涵，指的是各国海关体制机制在相互比较中体现出的能力高低和功用大小。按照马克思主义政治经济学，海关制度是一种上层建筑，取决于一国经济基础，同时也反作用于经济基础。(2)马克思《政治经济学批判》、恩格斯《反杜林论》创立了经济基础和上层建筑理论，经济基础是由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和，是构成一定社会的基础；上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与其相适应的制度、组织和设施。如果海关制度能够适应一国经济社会环境，并产生促进经济社会发展的正向作用力，就可以说它是有竞争力的。

基于上述分析，在此提出竞争力体制机制的指标体系。鉴于各国海关从机构设置、事权配置到业务模式有着明显差异，指标体系的颗粒度不能太细，否则无法同维比较。考虑到海关制度在性质上属于行政管理制度，可以用马克斯·韦伯的“双功能”理论(3)马克斯·韦伯提出行政管理制度都有两种功能：一为价值理性，二为工具理性。来定义制度竞争力：一为宏观竞争力，也即“价值理性”，决定海关制度“有什么用”；二为微观竞争力，也即“工具理性”，决定海关制度“能怎么用”。宏观竞争力体现了海关体制机制在国家大局中的利益维护者定位，包含执法、安全、服务、经济四个层面，分别衡量一国海关执行国家法律政策、维护国家进出境安全、保障本国经贸发展、提供经济(财税)收益的能力。微观竞争力则体现了海关体制机制的技术含量，包含规模、公平、严密、效率四个层面，分别衡量一国海关完成饱和业务量的适配能力、执法管理的统一性、制度设计的协调性、制度运行的便利度，从数量质量上体现了一国海关的作为和贡献。详情见表1。

表1 海关竞争力体制机制指标体系

二、中国与国际海关体制机制的发展历程“纵向”比较

海关体制机制顺应不同的时代要求，总是处在不断变化之中。要全面比较中外海关体制机制的竞争力，应当置于历史发展的“纵线”中，把握海关体制机制的发展历程、特点和趋势，根据前述指标，分析我国海关在其间的参与和影响。

(一)海关体制机制发展历程

纵观世界海关发展史，海关始终与国际经贸保持着紧密的关联。无论是在贸易水平低下、需要维护经济封闭性的阶段，还是在贸易高速增长、需要增进经济开放性的阶段，各国海关都发挥着把关服务的重要作用，并逐步形成了相应的海关体制机制。在海关肇始之初，所有国家都试图保持自身经济体系独立自主，主要由海关通过高关税、严格监管和贸易管制等职能手段来实现，我国早期海关也不例外。后来，随着社会形态和经济水平不断发展，出现了比较优势下的国际分工，产生了各类资源产品的跨境流动性需要，各国海关也转变角色为贸易的促进者和维护者，在实现本国利益的同时也增进全球利益。随着全球经济一体化程度加深，国际间海关合作交流趋于频繁，相互之间产生深刻影响，使各国海关制度总体上有相似之处，各国海关制度在多边框架内表现出更多的兼容性和互惠性。这些情况推动国际海关体制机制不断发展，中国海关也有着相应的发展进度。

各国海关从彼此孤立走向深度合作和相互学习，共同推动海关制度发展潮流，形成GATT-WTO/CCC-WCO这两大合作组织平台。《京都公约》、SAFE标准框架、TFA、TBT、SPS等各类多边协议既是各国海关制度创新和交流的成果，也成为协调指导各国海关体制机制的通行规则和倡议方案，在一定程度上代表了国际海关制度的发展趋势。我国参与了这些协议的制定、修订过程，并签署缔约(接受协议)文本，履行相应的制度转换或对接义务。可以说，如果一国海关制度能顺应国际海关制度的发展潮流，并能积极创造和引领新的制度趋势，它在当时就是有竞争力的海关制度。

(二)海关体制机制在各发展阶段的主要特点

历史发展至今，海关体制机制有整体上的前进性，同时也有发展层次的差异性、发展阶段的断代性。不同时代的海关体制机制有明显区别，按其对贸易作用的差异，大体可以分为三个阶段：贸易保护主义的1.0时代、贸易便利化的2.0时代、贸易安全和便利的3.0时代。这三个阶段在时间上互有交织，总体上可以二战结束和21世纪初为界，也正好契合新中国海关成立和中国入世两个关键时间点。详情见表2。

表2 海关体制机制各阶段的主要特点

由表2可见，在海关机构产生后漫长的1.0时代里，海关制度基本围绕着税收征管进行严密设计，以细琐程序构筑制度性贸易壁垒。其后是2.0时代，各国经济开放度和相互依赖度提升，海关制度呈现程序简化和执法标准化的趋势，关税壁垒和海关干预率降低，通关便利度提升，直接造就了国际贸易的黄金时代与国际组织的威信时代。再其后是3.0时代，随着全球价值链、产业链、供应链“三链”重组，各国贸易利益分配和合作竞争关系发生结构性变化，加之911事件之后全球安全和地缘政治形势趋于紧张，海关对于贸易安全和便利的关系更加重视，在促进贸易便利化的同时，关税壁垒和贸易合规措施也再度兴起。由此可见，海关制度的竞争力呈现多元发展导向：一方面，宏观竞争力由偏重服务、经济，趋向于与执法、安全并重；另一方面，微观竞争力由追求规模、严密，趋向于与公平、效率并重。各国海关制度出现了明显的分化方向，制度的复杂程度不断加深。

(三)国际海关体制机制发展趋势

总结国际海关体制机制发展历程，可以得出几个趋势：

1.海关制度加快创新。适应经贸格局变化和新业态发展，各国海关制度更新频率高、迭代速度快。以国际多边协议制度框架为指引，各国海关相互启发和彼此借鉴，管理标准不断优化，业务模式更为多样。针对不同业务类型和通关需求，很多海关可以开展区域、企业、单证等要素分类管理，自身也出现“物企双及” “单货税分离”等不同流程组合，意味着海关制度的灵活度大为增强。

2.海关职能总体拓展。面对口岸执法形势特别是安全管控形势，各国海关一方面坚持税收征管等传统海关职能，一方面通过机构变革等方式，拓展安全防控、贸易便利、移民管理等新职能。中、美、加、澳都完成了口岸执法机构的整合，其他国家也赋予海关更多经贸执法的职能。相比过往，各国海关普遍承担更多的义务，管理广度、强度、深度都有明显提升，执法范围、对象、方式有巨大变化。

3.海关制度由法律确立。海关作为国家重要部门，海关制度普遍被各国列为法定事项。(4)我国《立法法》第8条规定，海关的基本制度必须制定法律。各国均将海关的基本性质定为执法部门，海关和企业均在法律框架内行使权利义务。很多国家海关还实施法典，将所有业务置于法律框架内。

4.实施综合管理。(5)此处所谓海关综合管理，置于我国语境下，类似于海关治理。面对有限监管资源条件和大幅增长的监管任务，各国海关纷纷探索开展综合管理，运用源头管理、系统管理、多元管理、智能管理等方法，构建规范、高效、诚信的执法环境。比如从源头上推进合规建设，推动管理对象自律合规和守法便利；系统构建风险管理格局，将风险识别处置融于海关管理全过程；多元共建海关执法链条，推进海关与海关、与企业、与其他部门多向合作；应用智能科技手段来提升海关执法水平，并融入制度设计之中。

5.将贸易便利和边境安全作为海关制度的双重价值。各国海关不同程度降低税费、单证、程序等合规成本，打造更加多样的通关模式，在为管理对象减负方面形成共识。同时，多数国家海关加强了口岸环节的安全管控，以各种方式保证实体干预率和威胁拦截率。为处理贸易便利和安全管控的双利关系，部分国家海关通过数据、模型、情报等手段开展风险分析，锁定重点对象，实施准确打击。当然，也有的国家海关将安全执法扩大化，将安全合规责任推及贸易伙伴，或通过高标准制度性门槛，构筑新型贸易壁垒。

(四)中国海关的参与和影响

客观上，国际海关体制机制的发展趋势是由西方发达国家所引领的，其在合作平台中的首创和规制作用明显，深刻影响着其他国家海关制度建设，体现了很强的竞争力。中国海关则走过了从“站起来”到“强起来”的砥砺进程。曾经，中国海关作为模仿者和跟跑者，参与国际制度合作的起点低、起步晚、竞争力较弱。进入3.0时代以来，伴随着中国贸易大规模增长和国际制度性话语权提升，中国海关也呈现加速赶超的态势，不仅汲取和转化国际先进制度经验，而且在自身法治建设和全面改革的基础上，塑造了完整的制度体系，在一体化通关等方面形成特色机制，在国际上积极提出中国方案，国际影响力与日俱增。详情见表3。中国海关始终坚持从制度上维护贸易安全和便利，坚持改善营商环境，(6)据世界银行2019年发布的全球营商环境报告，中国在全球排名从上期的第46位跃升至第31位，海关体制机制优化是上升的主要动因。不断降低关税水平，(7)我国履行入世承诺，逐步降低关税水平，从2001年的15.3%，降低到2005年的9.8%。其后，我国继续自主降低关税，2018年降低到7.5%。同时通过自贸区协定税率和年度暂定税率等方式，进一步降低主要进口商品的综合税率。在复式税则和差别税率框架下，不同商品间产生选择效应，我国的实际关税税率更低。不懈改造通关流程，(8)自2000年通关作业改革以来，我国先后开展分类通关改革、无纸化通关改革、区域通关改革、“三互”大通关改革、全国通关一体化改革，通关时效不断提升。多次完成“开着车子换轮子”式改革，海关体制机制竞争力与日倍增。

表3 中国海关对国际海关制度的参与和影响

三、中国与国际海关体制机制的现状“横向”比较

当今世界正经历百年未有之大变局，世界海关也呈现新的面貌。我国进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，我国海关正在建设关检机构融合后的新海关，推进海关制度创新和治理能力建设。各国海关体制机制既有相似趋同，更有分化差异。海关体制机制竞争力成为各国海关制度精密性和国力影响的综合体现。对照前述指标，选择有代表性的国外(经济体)海关开展比较，能够发现我国海关体制机制的真实竞争力，找准优势，补齐不足。

(一)中国与美欧日海关体制机制的比较

各国海关模式众多，但是从制度的引领性、典型性、关联性来说，美国、欧盟、日本海关对世界海关规则影响更大，而且均为关境线长、监管规模大、口岸现场和属地关区众多的综合型海关机构，与我国海关的监管条件、业务体量有相似之处，更具比较意义。在比较项目上，按照竞争力体制机制指标体系的具体表现，选取法律依据、领导体制等海关基本要素，以及风险管理、税收征管等国际海关通行业务，并转化为更为直观的项目。具体比较情况见表4。

表4 中国与美欧日海关体制机制的比较

(续表)关税水平名义税率7.5%⑤名义税率3%名义税率4%名义税率5.3%特定区域管理自贸试验区(自贸港)、海关特殊监管区域,保税便利对外贸易区,企业分区,分类监管便利自由区,严密管理保税区,严密监管企业管理AEO认证互认海关—商界反恐计划(C-TPAP)两类AEO认证对应通关待遇⑥特例通关企业认证主要业务外联系统国际贸易“单一窗口”自动化商业环境(ACE)欧盟海关信息化系统(MASP)电子口岸信息系统(NACCS)

由表4可知，各大经济体在海关制度创新方面堪称表率，共同引领世界海关先进制度水平。但在具体的体制机制方面，我国与其他国家海关有较大差异。经比较有以下结论：

1.我国海关体制机制是一种开放型、包容性的制度体系，相比其他国家海关更注重程序简化。我国海关放开了对申报地、验放地的对应性限制，允许多数企业自由选择通关模式，最大程度契合物流模式和经营需求；大幅降低税费、单证、程序等合规成本，充分给管理对象赋权让利。而其他国家海关制度更为审慎严谨，对申报、验放的时空粘合要求较高，除特定的信任对象赋予较高通关待遇，对多数企业、区域开展审慎监管，在程序上强调海关的监管覆盖。

2.我国海关在制度层面注重一体化和普惠制，享受通关优惠的企业比例较其他国家海关更高。我国海关实行全国通关一体化，保证执法统一性和模式上的多样性，同时也实现了多种通关流程的不同组合，“两步申报”等优惠措施适用于一般信用及以上企业。而其他国家海关则更注重合规性和特惠制，强调管理对象的自律合规和守法便利，简化通关措施仅适用于经认证的高信用企业。

3.我国海关实施高度聚力的风险管理机制，相比其他国家海关有更高的风险容错率。我国海关在极大作业规模的情况下，由专业中心(局)统筹风险处置，多数税收风险在放行后批量排查，实施现场较低干预率，这种模式有益于快速通关，但对人员专业和信息技术的要求极高。而其他国家海关则实施有弹性的风险管理，税收担保的覆盖率较高，以各种方式保证实体干预率，部分领域还在强化监管程序。

4.我国海关职能结构有所变化，相比其他国家海关更注重安全防控职能。我国海关通过“一次申报、分步处置”等多项改革，将税收征管作业与安全防控作业在流程上分离开来，将各类安全防控事项聚合形成新职能，与税收征管职能形成对应结构，并赋予不同的风险处置方式。而欧日海关仍将税收征管作为最重要职能，其机构设置、作业流程、单证管理都力求首先保证税收征管的严密性和便利性，同时兼顾安全防控要求；美国海关高度重视安全准入管理，实施启运港舱单申报、C-TPAP等安防制度，但在实施贸易保护时更多行使关税手段。

5.我国海关是口岸综合执法型大机构，是世界上少有的关检合一的海关机构。我国海关总署是国务院直属机构，相对行政层级高，而比较国的海关总部(局)多隶属于部(省)。目前，各国海关基本上都有机构融合的趋势：中美两国海关是关检一体的机构，基于口岸执法共性，将海关、检验检疫两种职能融为一体，为世界海关作出先行探索；欧日海关更多基于财税共性，将海关职能和财政、国内税务等职能合署管理，检验检疫仍作为“关外事权”由专门部门在口岸执法。

6.我国海关体制机制是“政法结合”体系，不同于其他国家海关的法规体系。我国海关法律依据多为单行法，没有形成法典体系，众多业务操作规程实际上是由政策性质的改革方案所规制的；其他国家海关大多实施法典，所有业务程序均由法律详细规定，欧盟成员国甚至实施双重法典，立法程序繁琐但执行相对严谨。

(二)中国海关体制机制竞争力优势和劣势

总结起来，各大经济体的海关体制机制竞争力都比较强，各有特色。相对而言，我国海关体制机制竞争力优势比较明显，但劣势也不能忽视，分述如下：

1.竞争力优势，主要体现在宏观竞争力各方面和微观竞争力的规模、公平方面。一是宏观方面。我国海关体制机制充分融于国家宏观管理体制中，与其他部门运行机制有效兼容；国家行政的组织力保证了海关改革能够顺利推行，并形成托底效应；海关业务绩效主要通过外贸发展、国家安全、财税收入的绩效来体现，海关工作能够得到各界各方的支持和配合。二是规模方面。中国海关拥有世界上最为庞大的海关职员队伍之一，经办世界第一的进出口货物监管量、数据处理量，具有巨大的作业面和试验空间；检验检疫职能纳入新海关体制内，使得海关执法更富于技术含量和标准依据，实现了边境合规、口岸执法的“合二为一”；行业内的垂直管理体系和三级事权配置方式，保证了各级海关纵向上的信息互达和指令畅通，也保证了现场海关横向上的相互衔接和彼此合作。三是公平方面。我国海关业务机制以大通关格局为导向，“全国海关如一关”，实施隶属海关功能化分工、口岸一站式执法，在复杂条件下实现了业务标准和作业流程的基本统一，作出了全关境执法一致性的国际表率。优势乃胜势之前提，这些体制机制竞争力，奠定了我国海关继续引领世界海关制度潮流的基础。

2.竞争力劣势，主要体现在微观竞争力的严密、效率方面。一是严密方面。我国海关各领域制度变化频繁，存在一定的部门职能交叉和制度冲突；海关改革对顶层设计的要求很高，基层海关受约束较多，缺乏自主创新活力；有些制度单向突进，缺乏环境配套和落实基础，容易异变软化；有些改革项目与管理对象需求不呼应，存在叫好不叫座问题；海关机制法定性不足，很多法条宽泛而抽象，需要依靠低层级制度、规范性文件进行转化，使得海关事务碎片化。二是效率方面。我国海关设点很多，很多属地海关的通关业务量下降，忙闲不均的情况比较突出；部分业务领域手续繁琐、相互验证，带来较大的执法成本；总体上企业诚信环境还不好，违规成本比较低，需要海关开展大量的信用验核式作业；信息化系统的实用性、整合度以及对风险管理的实体支持还不足，布控和查验的对应性、精准度还需要提高；海关人才资源的数量质量以及使用率都还不够高；我国海关在国际上的示范性制度输出点多，但面不够广，其他国家海关对我国海关制度的学习模仿还不够多。这些劣势，反映了当前我国海关体制机制距离最高标准还有一定差距，需要在制度统筹规划、高效运行等方面持续用力。

四、打造竞争力体制机制的思路和途径

我国海关打造竞争力体制机制，应当与国际海关职能变化和贸易安全便利形势相一致，巩固自身优势，补足自身短板，创造更多的先进制度样板，引领世界海关制度最高标准、最好水平；应当与国家阶段性发展安排保持同步，全面推进海关制度创新和治理能力建设，为“十四五”时期持续深入推进“五关”建设并在2035年基本建成社会主义现代化海关夯实体制机制基础。根据竞争力体制机制指标体系以及纵横两方面分析，我国海关当前应着重在三个方面开展建设。

(一)转化外力，汲取国际海关先进经验

履行国际海关共同倡议和通行规则，推动SAFE标准框架、TFA、TBT、SPS等一揽子协议在我国逐步落地，在公平互利的基础上实现中外海关制度的总体契合，转化国际海关先进经验，推动我国海关制度升级。

1.完善两步申报制度。借鉴美国等国海关舱单预先申报、关税后置清算的制度经验，在下一步改革中细化调整“两步”流程：改进进口货物舱单传输规则，增加货物原产地和六位税号项目；优化舱单分析，对各类舱单提前介入，批量筛查安全风险；概要申报与舱单内容对应，满足形式放行之需要，完整申报以纳税要素验核为主，满足应纳税额确认之需要。

2.引入普遍担保制度。进口纳税企业按其前期预计纳税额，每年办理一定额度税收担保，保证每次通关都能授信放行、快速提货。担保载体多元化，不止于保证金和银行保函，在保证保险、第三方增信、财务公司的基础上，进一步拓展企业可兑换有价证券、不动产资本等担保载体。

3.改进税收征管制度。顺应国际“强税强关”趋势，强化税收征管职能，探索以“海关债”或“关税清算”申报方式，将税收征纳环节整体后置于通关放行后。全面实施自报自缴、先放后税和汇总缴税，落实申报人据实纳税的责任，提高其税收遵循意识与合规申报能力。

4.调整风险管理制度。在各作业环节“双随机”基础上提升精准布控力度，增强两级风险防控局的协调统筹功能，集合各类风险研判处置的需求和途径，深化大数据应用，建立风险镜像和自动识别比对规则，适当加大现场干预，降低风险容错率。

5．优化企业管理制度。加快企业守法诚信体系建设，以法人为管理单元，提升违规成本和注册资质要求。实施多部门信用协同管理，落实联合激励和联合惩戒。优化AEO认证管理和施惠待遇，降低高信用企业的干预率，探索以第三方检验认证方式辅助执法。赋予企业在安全合规方面的诚信责任，对主动披露情事减轻处罚，重点打击故意伪瞒报、逃避安全准入监管行为。

(二)重塑动力，补足制度设计执行短板

针对我国海关制度中的若干不足，进一步全面深化改革，加大法治海关、智慧海关的建设力度，提升制度设计的严密性和制度执行的效率，大力实施“竞争力工程”。

1.推进海关法治化建设。以《海关法》为主体完善分类分级的海关制度体系，为中国海关法典进程夯实基础，从根本上解决现行《海关法》与“检验检疫四法”的衔接问题。参与《关税法》等重大立法项目，推进行政规章和规范性文件修订，固化海关新的职责任务、管理模式和业务流程，确保海关全面履职于法有据。在改革之后将成熟经验和试点模式提炼为制度，上升为法条。注重各领域制度的前瞻性，为现场海关和管理对象提供对等的规范化依循和稳定性预期。制度设计注重权责规定和操作细节，减少交互验证等繁琐作业程序。

2.增强改革的系统性、整体性、协同性。加强改革的通盘设计和项目集成，落实部门职能边界控制和权责规定，形成协同监管、前后呼应的联动格局。突出需求导向，创新项目充分考虑管理对象的意愿能力，使海关改革成果转化为外贸发展竞争力。鼓励和允许基层海关进行差别化探索，建立改革激励容错机制、经验复制推广机制，提升基层自主性和积极性。优化隶属海关资源配置和功能化分工，匹配海关通关业务的流程划段，对应口岸、属地、特殊区域三种基本类型，搭建人、物、事、职、权相宜的海关组织体系。继续做好机构改革的“后半篇文章”，将检验检疫合规要求融入海关的经典管理制度，全面构建支撑新海关运行的组织架构、实体平台和保障体系。

3.加强高端人才培养。将人才作为海关的宝贵资源，改进海关专家和人才制度，培养好、使用好、激励好专家人才队伍。建立海关专业认证和职称管理机制，将海关专业技术纳入国家体系，围绕海关法规理论建成开放性海关学科体系。在体制框架内培养行业领军人才和梯度人才，推进海关内外人才资源交流。建设全国专家性决策辅助和技术应用机构，在制度设计、技术标准制定方面以海关专家为主导。

4.推进先进科技应用。建设海关规模化信息集成中心，提升大数据应用水平和云计算响应能力，实现各类信息数据的高度兼容和同维对比。加快区块链和移动端技术应用，实现海关业务多场景联通，取代各类制证验证环节。开发识别类、决策类海关人工智能，应用于风险研判、通关作业等环节，推动从机器学习到自动化运行。充分应用物联网装备，覆盖式配置集装箱扫描设备、自动采样机器人、便携化验机、无线射频设备、GPS定位等仪器，优化泛在式监管手段，降低对卡口、围网、施封等限制类条件依赖。推进智能审图、集中审像、单兵作业等技术模式，使海关监管和现代化物流模式充分兼容，互为便利。

(三)增强内力，打造更多先进制度样板

坚持开放性系统思维，引入整体性治理理念，既立足我国海关特色，也着眼国际需求，整体上创新先进海关制度，为世界经贸治理和国际海关合作贡献中国海关智慧。

1.巩固我国海关已有的制度长处，形成整体性机制优势。用好关检合一的组织优势，延伸执法链条至生产组货及启运地环节，将检验检疫的技术检测方法和海关的企业管理机制、行政处罚手段结合起来，丰富海关执法管理方式。维系庞大的业务规模，优化全国海关业务布局，加强一线执法力量配置和专业机构设置。依托全国通关一体化格局，建设支撑性业务标准规范，进一步完善多端口、多场景、多物流形态的口岸通关和属地管理模式，使申报、验核、放行、缴税等环节在时空上自由组合。

2.推动海关业务机制多点自主创新，在国际上作出更多的示范性探索。对国际海关共性业务开展制度性压力测试和模式创新。对标国际高标准自由区规则，大力推动自贸试验区、自贸港海关监管机制创新，在集合各类“保税+服务”制度的基础上，为世界海关探索解决一线放开、二线优惠、离岸业务“自由区三大制度难题”；大力推进贸易新业态特别是跨境电商监管机制创新，引领保税仓海关监管的全球标准模式，创立电商平台、申报、征税、统计等共性制度框架，创新市场采购贸易、外贸综合服务企业、“海外仓”监管的先发制度。

3.深度参与国际海关合作，提升制度性话语权和影响力。推动建设“智慧海关、智能边境、智享联通”的国际海关合作机制，在信息共享、情报互助的合作框架内，加强口岸通关和执法合作。以“一带一路”中欧班列为载体，深化中欧安智贸、关铁通等示范项目。在AEO互认、归类估价、原产地签证、验证标识等领域推进海关执法衔接、标准互认和信息传输。通过双边海关合作交流和教育培训，协助发展中国家建立科学的海关制度体系。利用国际组织平台和多边合作机制，宣传推广我国海关特色做法，提出中国海关的最优案例、首创制度和技术标准，通过国际修法程序纳入公约制度或行动宣言。与各国海关共商共建国际通关秩序，推动WCO“21世纪海关”进程，合力打造高质量的世界海关通行制度。