近代中国保税关栈制度的历史演进及其运行效果初探

杨敬敏

保税贸易为近代中国对外贸易研究中的一个重要问题，与带有更为明显殖民地色彩的自由港相比，近代中国保税关栈在近代中国历届政府的支持下，在各口岸城市得到了较为普遍的建立和发展。目前学界对保税关栈的研究视角主要集中在保税关栈设立过程中的外交角逐与各方利益的协调过程，并已积累了一定研究成果。(1)主要研究成果有：薛鹏志：《中国近代保税关栈的起源和设立》，《近代史研究》1991年第3期；刘明智：《设立保税关栈的起源》，《闽南师范大学学报(哲学社会科学版)》1995年第3期；金曙：《近代海关保税关栈制度的构筑特点——基于“共治”模式的视角》，《海关与经贸研究》2017年第2期。在已有研究文献基础上，本文以近代中国保税关栈发生、发展的历史过程为关注焦点，并尽可能搜集整理相关统计资料对保税关栈运行效果进行量化考察，从而初步回答近代中国保税关栈在近代中国海外贸易及工业发展中的意义这一问题。

一、近代中国保税关栈的发展过程

近代中国保税关栈的出现与经济国门的被迫开放相伴而生。鸦片战争结束后，英商在1844年即提出在上海建立保税关栈的要求，但被清政府拒绝。(2)[英]莱特著，姚曾廙译：《中国关税沿革史》，商务印书馆1963年版，第216页。太平天国运动爆发后，上海地区海外贸易在太平天国运动中陷入了停滞，由于货物积压，洋商纷纷向清政府提出暂缓缴税的要求，保税制度再次成为西方人焦点诉求。在1854年列强的修约活动中，设立保税关栈的要求被英美等国正式提出。(3)贾祯等编：《筹办夷务始末》(咸丰朝)卷9，中华书局1979年版，第344-346页。

外籍税务司制度出现、总理衙门设立后，税务司与西方公使群体成为西方商人对于保税制度诉求的主要代言人。1861年，税务司费士莱建议，长江运来的外销茶丝，存入关栈，免缴关税。1863年，税务司狄妥玛(T.Dick)建议设置保税关栈。(4)《中国海关通志》(第一册)，方志出版社2012年版，第644页。在1868年，英国公使阿礼国向清政府提出“应在通商口岸建立关栈”的要求。1868年10月，上海总商会主席埃·波特就保税关栈的问题函告赫德，提出一项保税关栈的具体实施方案，即“进口未税货物可暂放或暂存公共码头或仓库，海关凭该两处负责人出具的收据作为担保，办理商船结关或货物放行手续”，并建议“保税关栈由海关审批设立，海关负责监管存。”(5)《近代中国海关起源、活动及事务重要文件汇编》(第六卷)，总税务司署造册处1940年版，第274页。对于这一写入“阿礼国草约”的建立保税关栈的要求，清政府本已应允，但由于“阿礼国草约”并未生效，保税关栈制度也并未由此出现。

在1880年3月签订的《中德续修条约》中，清政府正式同意了列强设立保税关栈的要求。该条约规定:“中国允，凡中国通商各口，由该监督等酌量情形，如系众洋商情原无碍地方者，该监督等妥议章程，自行立关栈。”在《中德续修条约》附件《续修条约善后章程》中规定，“中国通商口岸，如可设立关栈先由上海试办，”并“由该(江海关)监督会同总税务司酌量情形。”(6)黄序鹓:《海关通志》，共和印刷局1929年版，第325页。

《中德续修条约》签订后的1882年，总税务司赫德即前往江海关创办保税关栈制度。(7)赫德在最初的关栈试办章程中，计划将英商洋行“公和祥”仓库与招商局仓库共同选做关栈，清政府并未同意这一计划。其中具体过程参见薛鹏志《中国近代保税关栈的起源和设立》、金曙《近代海关保税关栈制度的构筑特点——基于“共治”模式的视角》等文献。1887年，时任江海关副税务司的马士(H.B.Morse)在考察纽约保税关栈经验的基础上拟定了关栈章程。1888年1月1日，江海关公布《关栈试办章程》，试办保税关栈。根据江海关布告，自1888年1月1日起，江海关进口洋货的收货人可按照《关栈试办章程》将货物存入关栈延期缴税。经海关批准之保税货物关栈位于中国招商局下段虹口码头第14号栈房。(8)《上海关栈试办章程》，《旧中国海关总税务司署通令选编》(第一卷)，中国海关出版社2003年版，第299-305页。随后，浙海关、江汉关、拱北等海关纷纷仿效江海关颁布保税关栈章程，保税关栈制度由上海逐渐推广至全国。(9)《中国海关通志》(第一分册)，方志出版社2012年版，第644-654页。

保税关栈在试办之初，效果并不尽如人意。据税务司裴式楷(R.E.Bredon)、布廉恩(E.V.Brenan)等人的报告，当时商人对于保税关栈的使用率并不高，与将货物存入保税关栈相比，大多数商人仍选择及时缴税提出货物。对这一现象，赫德认为招商局的保税关栈开办特权导致了关栈无法有效利用。因此，赫德试图将开办保税关栈的权利扩展至其他“建筑合格、地点适当”的仓库。(10)金曙：《近代海关保税关栈制度的构筑特点——基于“共治”模式的视角》，《海关与经贸研究》2017年第2期。

赫德的这一努力很快得到了西方列强的回应。在1901年《辛丑条约》谈判中，英、美等国要求清政府取消招商局保税关栈的设立特权。在1902年中英《续议通商行船条约》，及1903年中美《通商行船续订条约》中，清政府正式取消了招商局的开办关栈特权，允许外国商人在通商口岸设立关栈，供贮存、改装或存放待运洋货之用，规定英商、美商栈房“海关查明确系坚固”，可改设为保税关栈。(11)王铁崖编:《中外旧约章汇编》(第三册)，三联书店1957年版，第184-185页。至此，中国近代保税关栈制度主体形成。

南京国民政府成立后，随着关税自主运动的开展，对保税关栈制度也进行了整理工作。1934年，南京国民政府财政部将《普通关栈章程草案》修订为《海关关栈章程》并于同年颁布实施。(12)关务署核定：《海关法规汇编》，海关总税务司公署统计科1937年版，第140-148页。根据该章程，瑷珲、哈尔滨、龙井村、安东、大连、牛庄、秦皇岛、天津、龙口、烟台、威海卫、青岛、重庆、万县、宜昌、沙市、长沙、岳州、汉口、九江、芜湖、南京、镇江、上海、苏州、杭州、宁波、温州、三都澳、福州、厦门、汕头、广州、江门、三水、梧州、南宁、北海、蒙自皆为保税关栈的设立口岸，可见保税关栈制度在近代已在全国各口岸得到了广泛普及。

图1 近代中国保税关栈分布图

通过以上对中国近代保税关栈制度发展的简述可知，近代保税关栈制度在西方商人贸易需求的推动下出现在中国口岸。其发展经历了由政府官办关栈扩展到私人关栈，由上海先行试办扩展到全国口岸普遍设立的过程。

二、保税关栈制度体系

在江海关创设保税关栈后，《关栈试办章程》在规定海关对关栈管理的同时，对存入关栈的进口洋货亦出台了一系列管理措施。至南京国民政府时期，随着财政部对保税关栈制度的整理，近代中国保税关栈制度体系逐渐成熟。就中国近代保税关栈的类型，可分为普通货物关栈、危险品专用关栈与特种加工关栈。这一部分将对三类关栈的具体制度进行梳理。

(一)普通货物关栈

普通货物关栈应用制度由《中国海关存放货物关栈章程》规定。该章程规定了进口货物入栈、出栈、缴税等具体事项。此外，该章程规定，货物在关栈存放时间最长为12个月，如到期未办理手续，则由关栈代为缴纳关税，并将货物移至他处。

1930年，总税务司署重新修订《普通关栈章程草案》，对《中国海关存放货物关栈章程》的内容进一步细化。例如：存储期满的关栈货物，货主须按照海关的估价纳税，并在3日内(星期日及海关例假日除外)将货物运出关栈；存入关栈待复出口的洋货，须完全与其他货物隔离存放；若危险品货物存栈，货主须将其存入经海关核准的危险品专备关栈。此外，该章程对关栈存放货物运往国内其他口岸进行分类，如存入目的地口岸关栈，其储存期限自最初存入原关栈起算；如不存入关栈则需完纳税款。(13)关务署核定：《海关法规汇编》，海关总税务司公署统计科1937年版，第140-148页。关于普通货物关栈对应监管、缴税流程可参见表1。

表1 普通货物关栈货物监管、缴税流程

(二)危险品专用关栈

开埠通商以来，来自美国的煤油(火油)进口量出现快速增长，而煤油在运输、储存中的风险也得到了各界的广泛关注。在保税关栈初创之时，招商局即提出火油类商品的特殊性，认为煤油为危险品，不应与普通货物放置在一处。1888年，招商局呈请总理衙门另设火油关栈，同年，总税务司赫德亦向总理衙门提出由洋商设立火油关栈。由于当时保税关栈的设立权并未开放，总理衙门仅准许招商局开办火油关栈，并由江海关税务司发给招商局火油关栈执照。

19世纪末，煤油运输方式出现了改变，由原先的装箱运输逐渐改为油轮统舱散装，这一变化为煤油到港后的储存提出了更高要求。在这一背景下，西方商人擅自在上海建立油栈，专门储存散装煤油。(14)吴翎君：《美孚石油公司在中国(1870-1933)》，上海人民出版社2017年版，第51-60页。针对这一现象，总理衙门采取妥协态度，于1894年出台《火油池设限防险章程》，仅准予洋商在上海浦东选择一处暂设火油关栈，其他地方均不得照此办理。但仅在一年后的1895年，总理衙门即允许其他口岸开办火油关栈，用以储存散装煤油。同年，总税务司署颁布《火油池栈专章》，火油关栈成为中国近代保税关栈体系中的一个重要组成部分。(15)王志恒：《近代中外火油池交涉研究(1893-1937)》，湖南师范大学2019年硕士论文。20世纪以来，随着通商口岸炼油业的出现与发展，业界对火油关栈的功能提出了要求。1933年，海关总税务司颁布《炼油关栈章程》，这一章程确定炼油关栈为提炼汽油、煤油的场所，根据这一章程，火油关栈开始具有了加工功能。(16)《中国海关通志》(第一分册)，方志出版社2012年版，第644-654页。

(三)特种加工关栈

随着近代中国口岸贸易的发展，针对各类商品的改装、分类等行业在口岸城市出现。在20世纪20年代后，随着各类轻工业的发展，国产工业品开始初步打开海外市场，专注于出口加工的行业出现。保税关栈为当时中国口岸贸易的这一发展趋势提供了较为有利的条件。

1931年，南京国民政府财政部出台《特种加工关栈章程》，根据这一章程，保税关栈开始具有了加工功能。该章程允许栈主经海关税务司批准，在原有关栈内划分单独的功能区域，设立整理货物关栈，用于尚未缴税进口各类洋货的简单改装、分类、整理工作。(17)关务署核定：《海关法规汇编》，海关总税务司公署统计科1937年版，第156-159页。货物进入整理货物关栈，与进入普通关栈流程与手续相同，整理过程中产生的废料可由关栈栈主报关缴税进口，也可转运其他国内通商口岸或出口。1932年，财政部关务署首次颁行《装配汽车关栈章程》。此类关栈专门用于将保税进口的汽车配件及其他材料装配成车。(18)《中国海关通志》(第一分册)，方志出版社2012年版，第644-654页。

针对口岸城市出现的利用进口原料制成成品出口或内销的行业，1936年4月，南京国民政府财政部颁布了《制造货物关栈暂行章程》，令江海关试行1年。该章程为近代中国第一部出口加工贸易专门法规。根据该章程，制造货物关栈站址需经过海关税务司批准并颁布执照，在工作中应接受海关工作人员监管。关栈内执照货物品类亦需事先得到海关批准，且不得擅自变更。关栈内制成品可外销或内销，但是内销部分不得超过总生产额三分之一。此外，该章程规定，用于制造及包装的材料、制造所需器具与机器设备；关栈所需建筑材料亦可免税使用国产货物；以上各项如使用进口货物，则需完税后方可进入关栈。制造过程中产生废料可在海关监督下就地销毁，亦可报关进口、运往其他通商口岸或外洋。(19)《制造货物关栈暂行章程》，《商业月报》，第十六卷，第九号。

三、保税关栈的运行效果

近代中国保税关栈的运行效果一直是近代商界人士讨论的焦点问题，亦是近代中国保税关栈制度不断变化的动力。这里在搜集不同时段保税关栈运行统计数据的基础上，笔者试图将这一问题进行定量化地说明。

1888年7月，江海关署理税务司裴式楷将保税关栈试行情况呈报总税务司赫德，称在6个月内，由外国和香港载货运抵上海的416艘船中，仅有30艘船只所载进口货物使用保税做法，并且，在30艘船只所卸下的30万包货中，仅有9063包货物存入保税仓库，占总数的3%。(20)薛鹏志：《中国近代保税关栈的起源和设立》，《近代史研究》1991年第3期。该数字是近代保税关栈运行情况的首次统计数据。此后，近代中国保税关栈进出货物数量与价值缺乏长时段连续地统计。目前，笔者仅整理了1888-1897年、1931-1932年两个时段的统计数据，并在此基础上对中国近代保税关栈运行效果进行初步分析。

1897年10月，赫德要求江海关汇报保税关栈运行情况、存在问题及解决对策建议。为此，江海关税务司布廉恩(E.V.Brenan)于次年9月撰写并提交《上海保税关栈制度》(Bonding System at Shanghai)。《上海保税关栈制度》为反映近代中国保税关栈创立初期运行状况的重要文献，该文献总结了1888至1897年上海各类货物的保税贸易状况，在文后附有期间各类货物贸易额统计以及计算出的保税贸易所占比重。(21)E.V.Brenan. Bonding System at Shanghai .Statistical Department of the Inspectorate General of customs，1899.吴松弟主编：《海关总署档案馆藏未刊中国旧海关出版物(1860—1949)》，中国海关出版社2017年版。

在《上海保税关栈制度》统计的基础上，表2进一步整理了1888-1897年期间几类主要货物的保税贸易占比平均值。分析表2内容可发现，当时保税贸易的商品品类较少，仅限于纺织品等有限品类，保税贸易在运行之初并未成为商人的普遍选择。进一步分析表2各项内容可知，在当时进口贸易中最重要的品类棉纺织品，仅有粗布、粗斜纹布两类商品保税贸易占比超过5%，其余商品很少涉及。在其余货物种类中，仅有染料进口选择保税贸易达到将近20%的比重。因此，从整体上看，虽然在19世纪末，保税关栈在商人的长期呼吁下变成现实，但就表2中数据来看，保税关栈在19世纪末的运行状况与1888年裴式楷的描述相比并未出现明显改变，其运行效果并不理想。

表2 1888-1897年上海主要货物保税贸易占比平均值

经过数十年的发展，至20世纪30年代，近代中国保税关栈在范围、内涵和功能上都有了较大拓展，这里通过分析1931-1932年保税关栈的运行统计数据来说明这一拓展带来的实际成效。

从1931年11月起，《海关进出口贸易统计月报》专设“货物提出关栈品别表”，统计当月运出保税关栈的各类货物数量与价值。(22)《海关进出口贸易统计月报》,上海总税司署造册处，1931年11月-1932年12月。但在1932年12月后，“货物提出关栈品别表”包括在“洋货进口净数品别表”统计中，《月报》不再另行统计保税货物。“货物提出关栈品别表”对当时海关贸易统计中31大类货物的保税贸易进行了全面统计，因此，1931年11月至1932年12月的“货物提出关栈品别表”可看作是全面反映当时保税关栈运行状况的重要连续统计资料。(23)期间1932年10-11月《月报》中无该表。

图2根据1931年11月至1932年12月的“货物提出关栈品别表”对期间各月提出关栈货物总值进行了整理，并对照“洋货进口净数品别表”计算其占进口货物比重。据图可见，期间保税关栈的使用率已由1888年裴式楷所属3%提高至8.1%，保税贸易已成为一种较为重要的贸易方式。在此基础上，这里进一步计算出1931年11月至1932年12月期间“货物提出关栈品别表”中各类货物保税贸易占进口贸易比重的平均值。从而探讨不同行业对保税关栈的利用情况。

图2 1931年11月至1932年12月“提出关栈货物价值”及其所占比重

据表3可见，1931年11月至1932年12月期间不同货物对保税关栈的利用率有较大差别。“烛、皂等脂类，汽油、煤油”类保税贸易占比达到54.16%，为各类商品中最高，这与煤油类商品的特殊性及火油关栈的发展密切相关。“丝类及制品”保税贸易占比达到36.54%，这一数字显示了当时保税贸易对于该行业的重要性。“毛类及制品”“饮料”两类商品保税贸易占比在15%左右，“烟草”类商品占比为7.72%，保税贸易在这些行业中的作用也值得注意。此外，各类棉纺织品保税贸易占比大约皆在5%左右，虽占比不高，但与19世纪末相比已有较大提升。其他商品类别中，除在当时技术条件下不易保存的海产品、果品、蔬菜等商品之外，保税贸易也占到2%左右的比重。

表3 1931年11月至1932年12月期间各类货物保税关栈使用占比

通过分析可知，在20世纪30年代，保税贸易已成为各类商品进口贸易中较为普遍的一种途径，其涉及品类几乎遍及当时所有进口商品类别。而进一步分析表3中数字可见，保税贸易已成为煤油、丝类、毛类、饮料类等商品进口的重要方式，保税关栈对于某些行业的意义已十分重要。

但是，从整体上来看，各类进口商品对保税关栈的利用仍然较为有限。虽然在20世纪30年代后，保税关栈为应对通商口岸城市新兴的改装、整理行业不断推出新的功能，但从实际运行情况来看，保税关栈对当时工业发展的意义并不能高估。虽然在1936年南京国民政府出台《制造货物关栈暂行章程》使得保税关栈真正具有了加工功能，但由于随后全面抗战的爆发，这一制度的作用并未得到充分发挥。

四、结语

本文在梳理近代中国保税关栈发生、发展的历史过程的基础上，对保税关栈运行效果进行了初步量化考察。通过本文研究可知，开埠通商后，保税关栈在西方商人的要求下诞生，并由上海扩大到其他通商口岸。而随着近代中国对外贸易的发展以及口岸城市工业化的进程，保税关栈亦出现了新的功能与内涵，在20世纪30年代形成了包括“普通货物关栈”“危险品专用关栈”与“特种加工关栈”的保税关栈制度体系。

通过搜集、整理近代中国保税关栈运行统计资料，笔者发现随着近代中国保税关栈制度体系的形成，保税贸易在进口贸易中的地位也得到了较为显著的提高。以20世纪30年代为例，保税关栈在进口贸易中已得到各行业较为普遍的利用，其中以煤油、丝类、毛类与饮料类商品尤为显著。保税关栈在海外贸易与工业经济的发展中已显现出较为重要的作用。

尽管如此，对保税关栈的运行效果仍不能做出过高评价。虽然保税关栈为满足海外贸易需要而生，并随着口岸城市工业发展提出的新要求不断增加新的功能。但由于近代中国在近代国际贸易中商品销售地与原料市场的地位并未得到根本改变，在口岸城市，与保税贸易联系紧密的加工行业并未得到真正发展。因此从整体上看，保税关栈提供的功能与便利似乎并未被各行业充分利用，因而近代中国保税关栈的意义并不能被高估。