中国近代海关税务司监督机制的建设过程及现实意义

杨敬敏

·海关史·

中国近代海关税务司监督机制的建设过程及现实意义

杨敬敏

关于近代中国海关相对廉洁高效运行的原因,目前学界从监督机制出发的研究较为少见。通过对中国近代《海关总税务司署通令》及其他历史文献的梳理可知：在外籍税务司制度下,中国近代海关形成了一套较为完整的内部监督体系。这套监督体系对以税务司为代表的高级关员起到了有效的监督作用,使得中国近代海关在整体上保持了较高的廉洁程度。但同时也需要看到,中国近代海关一直未能形成一套有效的外部监督体系。在当今中国海关自上而下监督机制的完善中,尤其在对海关领导干部监督机制的建设上,研究中国近代海关税务司的监督体系可为其提供丰富的历史经验。

海关税务司；海关内部监督机制；海关廉政建设

在近代中国各政府部门中,海关可谓独树一帜。在外籍税务司制度下,总税务司辖下海关关员群体较高的廉洁程度早已得到世人和当今学者的广泛认同。在对这一现象的解释中,目前学界主要强调近代海关“高薪养廉”与高素质官员选拔制度两方面的因素,对监督机制方面的探讨尚显薄弱。

那么中国近代海关有没有形成一套对以总税务司及各海关税务司为代表的高级关员群体的监督机制？这套监督机制是否有助于中国近代海关的廉洁运行？本文将对以上问题做出考察,并在其基础上总结这一研究对当今海关建设的启示。

一、晚清海关税务司内部监督机制的创立

（一）晚清外籍税务司制度的确立与海关独立垂直管理体系的形成

在鸦片战争前,清政府即设有海关监督一职,监管各海关外船、华船征税业务。这一海关监督由内务府与户部派员专任、或由各省督抚、将军兼任。①蔡渭洲：《中国海关简史》,中国展望出版社1989年版,第60页。其活动处于以都察院,及各省督抚为首的监察体系下,对其违法违纪行为亦有一系列规定详尽的惩戒制度。②黄丰学：《赫德与中国近代海关的廉政建设》,上海师范大学硕士学位论文2006年,第14-17页。清代中期以后,吏治腐败,监察体系逐渐失效,惩戒规定往往流于形式。正如赫德所言,这些监督机制对于当时海关的违法行为,“有的只不过是通过道德说教和伦理原则,劝人弃恶从善。只有极端严重的贪污案件才会受到弹劫。”③〔英〕赫德（Robert Hart）著：《赫德日记：赫德与中国早期现代化（1863-1866）》,陈绛译,中国海关出版社2005年版,第525页。总之,在鸦片战争前,海关的管辖权并不明晰,加之清代中期后吏治腐败,监督机制自然混乱不堪。

第二次鸦片战争后,依据条约规定,各口岸纷纷设立新关。在随之而来的海关外籍税务司制度确立后,一系列对各海关税务司监督新机制逐渐形成。其中总税务司署对各海关的垂直管理体系的形成,为一系列有效监督机制的创立提供了基础。

据学界现有研究,统辖近代中国各新开办海关的总税务司署设立初步完成于19世纪60年代初期。④陈诗启：《中国近代海关史》,人民出版社2002年版,第133-134页。同时,清政府在各海关原有的海关监督的权力被外籍税务司逐渐剥夺。虽然当时各海关监督仍为海关名义上的最高负责人,即所谓赫德“税务司为洋人,位于次之,监督是主事且为本国人,位于前。”但两者关系实为平行同僚,并非互为统辖。具体而言,两者分工为：“文案部门归监督管辖,执行部门属税务司管理。”⑤海关总税务司署通令第24号（1873年12月8日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,中国海关出版社2003年版,第184页。海关具体业务事实上皆归外籍税务司管理。而根据1864年《募用外国人帮办税务章程》,各关税务司“均由总税务司募请调派,其薪水如何增减,其调往各口以及应行撤退,均由总税务司作主。”⑥杨德森：《中国海关制度沿革》,商务印书馆1925年版,第14-20页。总税务司对各关税务司拥有任命权与管理权。由此可见,当时海关实为总税务司及总税务司署辖下各关税务司完全把持。如时任北方三口通商大臣崇厚所言：“及赫德为总税务司,将任用税务司之权归于总税务司,监督不能去取；各口监督又因随时换任,情形不熟,多有将税务事宜专委于税务司者,因而各口税务司之权日重。洋商但知由税务司,而不知有监督矣。”⑦崇厚又奏密陈豫筹三事片,同治六年十一月二十六日（1867年12月21日）,参见宝鋆等编：《筹办夷务始末（同治朝）》,中华书局2008年版,卷54,册6,第2241页。

由此可知,在第二次鸦片战争后,原先各海关管辖所属不清的局面发生了变化。在外籍税务司制度下,建立了总税务司署对各海关的垂直管理体系,使得海关系统成为了清政府行政体系中的“独立王国”。这一方面导致了清政府海关主权的丧失,但在客观上却为海关脱离原先清政府低效的监督体系,形成新的监督机制提供了基础。

（二）晚清海关税务司监督机制的内容

外籍税务司制度确立后,尤其在第二任总税务司赫德任职期间,对各关税务司、关员设立了一系列约束规章及监督举措,逐渐形成了一套较为完整的内部监督机制,其中对各关税务司的监督是这套监督机制的重点所在。

这一套内部监督机制包括了详尽的行政监察、审计监督措施,约束规章、戒律规定,以及问责、惩戒条例。具有以下几方面特点：

第一,总税务司署作为各海关的统辖机构,亦是对各海关税务司实施行政监督的主体,全面负责对各海关的监督工作。

一为总税务司署巡视制度。总税务司署巡视制度在外籍税务司制度设立之初即已确立。该巡视制度规定：总税务司署署理文案税务司“经常视察各口岸,检查关册,审核账目,并核实公款结余。”总税务司亦“视业务需要或条件许可时视察各口岸,届时海关全体人员必须到场,凡有控诉、陈述、解释或建议者,方可面呈总税务司。鉴于总税务司难于定期视察,可委由税务司作为代表……逐年巡视各口。”⑧海关总税务司署通令第25号（1869年11月1日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,中国海关出版社2003年版,第92页。

二为各关税务司定期呈报制度。在上述巡视制度基础上,总税务司署亦设立了一系列呈报制度,以保证对各关税务司的有效监督。

早在1864年,赫德即通令各关“每月末,各关税务司应将该月中发生之主要情事,诸如口岸贸易、税收、经费及罚没收入等,简要呈报总税务司。”⑨海关总税务司署通令第8号,（1864年6月21日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第34页。在1865年,总税务司署进一步明确规定了没收报告的季度账目、年度贸易清册的呈报规则。 （10）

随后,各关税务司需要向总税务司署呈报项目的范围不断扩大。1878年,赫德发布通令,重申此前已规定的各关税务司与中国官员会晤及书信来往报告制度,并把这一报告范围扩大。

通令规定：海关税务司与海关监督“凡会晤及书信关乎有争议,有新颖之见或涉及海关以外之事项,则须一律将会晤情形如实报告,并提交所有此等往来书信之抄件。”

“而在驻有（中国）高级官员之口岸,如广州、福州等地,海关税务司始有可能会见除海关监督外之其他官员,并与之书信往来。”“所有此类会晤均须报告,且对会晤期间之一切均须详加陈述,所有书信往来均须呈报抄本,俾总税务司知晓。”“此外,除其同僚海关监督外,遇有任何其他官员向税务司征询意见,概应答称须报告总税务司听候总税务司指令,是为其不易之责。”（11）海关总税务司署通令第48号（1878年2月27日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第226-227页。

在1882年,必须呈报之内容扩大至与其他口岸领事之间函件、与驻华之海军军官之间函件,与外国官员之间函件。（12）海关总税务司署通令第193号（1882年7月4日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第248-249页。

通过这一系列举措,总税务司署在强化海关系统运行的独立性、加强对各关税务司的控制的同时,同样对各关税务司在与中国、外国其他官员来往中产生的徇私舞弊行为起到了防微杜渐的监督作用。

第二,除总税务司署对各海关的行政监督外,严密的审计监督亦为这一时期海关监督机制的一个特点。

总税务司署专设稽查账目税务司、襄办稽查账目副税务司,对各口岸账目进行定期检查。其中稽查账目税务司“每年至少莅临各口岸巡视一次,就地检查账目”；副税务司专职“驻北京审查各口岸按季报送之账目”。

稽查账目税务司检查内容包括各口岸开支情况是否合乎许可,各类账目是否及时登帐,结存款项是否合乎规定与呈报相符。在实际工作中,该税务司具有很高权限,可以查看各关各种票据及账簿,并且在发现税务司或主管关员有“未经许可之开支,滥用公款,及其他违规情事时”可停止其职务,在总税务司下达指令前“代行税务司职务掌管该口岸”。（13）海关总税务司署通令第194号（1874年10月1日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第193-194页。

值得注意的是,这一审计监督制度在具体实施中体现为突击审计。在与金登干的来信中赫德称：稽查账目税务司到各口岸的检查将是“出其不意的”,“而这一出其不意的检查将使得一切更为明了”。（14）中国第二历史档案馆,Archives of China’s imperial Maritime custom—Confidential Correspondence Between Robert Hart and James Duncan Campbell 1874—1901,Vol.1,66.

这一审计监督制度与上述行政监督制度相配合,使得总税务司署对各关所呈报各项账目、报告的真实性予以掌握,能够及时地发现各海关各项财务问题,对各关税务司在财务方面的行为起到有效的监督作用。

第三,赫德在任期间,发布了大量关于海关关员戒律的通令。这类通令数量众多,从内容上来看主要强调两个方面的禁令。

一为经商禁令。为防止海关关员与商人勾结徇私舞弊,首任总税务司李泰国于1860年即明确规定海关关员不得经商。在1861年、1863年、1869年的通令中总税务司署一再重申关员不得经商、不得拥有船只、非经批准不得租用洋船、不得代理货物、不得从事进出口贸易。（15）参见海关总税务司署通令第1号附件（1861年6月30日）、第15号（1863年3月30日）、第25号附件（1869年11月1日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第2、23、91页。

二为收取财物禁令。关于收取罚没财物的禁令在1860年亦多次在总税务司署通令中予以重申,并对海关罚没收入的呈报、使用作了详细规定。（16）黄丰学：《赫德与中国近代海关的廉政建设》,上海师范大学硕士学位论文2006年,第46-47页。在罚没财物之外,总税务司亦禁止海关关员收取海关外授予之各类酬金、奖金、勋章。（17）参见海关总税务司署通令第51号（1875年12月31日）、第712号（1896年5月25日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第221、365页。

在以上两点禁令之外,总税务司署对税务司的其它行为亦有约束。如“非经总税务司书面批准,税务司不得离开其驻地口岸所在之县或府。”（18）海关总税务司署通令第25号附件（1869年11月1日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第87页。而“未获总税务司书面批准,不得有任何开支或支付任何款项……不得擅自处理任何旅差费账单。”（19）海关总税务司署通令第2号（1870年3月3日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第96页。

总税务司署通过这些约束性规定来规范各关税务司及其他海关关员的行为,预防违法违纪案件的发生。

第四,与上述监督机制相配套,总税务司署亦颁布了一系列较为严厉的惩戒措施。据1869年《大清海关管理章程》所示,凡有不廉行为之海关关员,“不论任何职级”,一经上报,立即开革。对于各关税务司,“因玩忽职守受指控,一经证实,应撤销其任命或予以免职。”（20）海关总税务司署通令第25号附件（1869年11月1日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第90页。由于领事裁判权的存在,税务司违法行为一般难以受到《大清律例》的惩处,但其不廉行为一经发现即会被革除出海关队伍。

（三）晚清海关税务司监督机制的历史地位

通过以上可知,在赫德担任海关总税务司期间,有了一套较为完整的对海关税务司的内部监督体系。这一体系包括以总税务司署巡视制度、各关税务司呈报制度为代表的行政监督机制；以稽查账目税务司制度为代表的审计监督机制；针对税务司及其他海关关员的各项约束戒律；以及与上述监督机制配套的一系列惩戒措施。

这些措施对各关税务司行为的约束是十分严格的,其行政、财务甚至社会交往行为都为总税务司署牢牢掌握。而事实证明这套内部监督体系的确具有较为长久的生命力,其中各项制度的主体一直延续至民国年间。因此可以认为,在十九世纪末,中国近代海关的内部监督机制已经基本形成了。

与较为完整的内部监督机制相较,赫德时期的中国海关并没有形成一套外部监督机制。由于总税务司署对税务司任命权、人事权的独占性,“总税务司乃海关中唯一向中国政府承担责任者。”（21）海关总税务司署通令第8号（1864年6月21日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第29页。作为总税务司的赫德一人向总理衙门负责,受总理衙门监督。在这种情况下,对于总税务司的监督事实上是难以进行的。第一任总税务司李泰国对各海关的控制能力远逊于赫德,总理衙门对其撤职尚且须经过与各国公使商议。而以赫德在晚清政府内政、外交中的特殊地位,这一监督机制事实上是无从施行的。

事实上,赫德本人在任职的后期,任人唯亲、擅自提取海关款项等事件频发。其行为已使得当时的海关管理陷入混乱,但由于他对海关的绝对统治,清政府对这一局面无可奈何。（22）陈诗启：《中国近代海关史》,人民出版社2002年版,第416-417页。最终只能等到赫德年老多病,“恳请开缺”时,才得以把总税务司职位移交。（23）海关总税务司署通令第1681号附件（1910年3月23日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷）,第649页。

综上所述,在赫德时期,海关税务司监督机制的成就集中体现在创立了一套较为完整的内部监督体系。而由于外籍税务司制度下总税务司对海关的绝对统治,其控制下的海关成为清政府行政体系中的“独立王国”,加之总税务司署的权力在清末空前扩张,清政府根本无法对其形成有效的外部监督机制。也正是由于这一外部监督机制的缺失,赫德本人晚年在工作中腐败的滋生一度使海关的管理陷入危机。

二、清末民初对海关税务司监督机制的调整

（一）清政府对总税务司权力削减的尝试

为抑制海关总税务司赫德权力的扩张,在1906年清政府决定将海关总税务司署改由税务处管辖。札文称：“户部尚书铁良着派督办税务大臣,外务部右侍郎唐绍仪着派充会办税务大臣。所有海关所用华洋人员统归节制。”（24）陈诗启：《中国近代海关史》,人民出版社2002年版,第377页。陈诗启认为,这一改属意在切断总税务司与外交机构的联系,这便意味着剪除赫德与清政府中最重要的联系。（25）陈诗启：《中国近代海关史》,人民出版社2002年版,第394页。同时清政府的另一个重要举措是邮传部接管邮政,将海关与邮政分离。到1911年,海关的规模已经大幅缩小。

事实上在海关改属税务处后,总税务司对海关的统治并未根本动摇。从当时总税务司通令来看,虽然“有时可能发生总税务司被饬令采取其并不同意之行动”。（26）海关总税务司署机要通令第27号（1918年7月11日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第229页。但正如黄序鹓在《海关通志》中所言,当时税务大臣虽“位在总税务司之上,统辖全国税关,然亦虚有其名而已。”（27）黄序鹓：《海关通志》,商务印书馆1921年版,第8页。实权仍在总税务司手中。

尽管如此,这里仍然需要看到,清政府对总税务司权力削减的上述举措,虽没有在根本上改变海关在清政府行政体系中总税务司统治下“独立王国”的局面,但确实一定程度上削减了它的规模和权力,而这一举措正为民国时期海关监督机制的进一步完善奠定了基础。

（二）安格联对赫德时期海关监督机制的继承与发展

在第三任总税务司安格联任内,赫德创立的一系列海关制度得到了继承和发展,在监督机制上亦是萧规曹随。在赫德时期对各海关税务司监督体系的基础上,安格联做了进一步的改进和细化。

总税务司对各海关税务司的严密控制是赫德时期海关监督体系的一大特点。在其基础上,安格联做了更为细化的规定。这些规定使得各海关税务司在处于监督体系下的同时能够更好地发挥主观能动性。

首先,安格联赋予各海关税务司在某些情况下扣留、修改总税务司指令的权力。安格联认为：“总税务司绝无以任何方式限制各关税务司未适应当地情况之需要而斟酌行事之权,有时由于总税务司不明当地情形,税务司扣留或修改总税务司署指令或有必要亦属正当。”

“如因情况紧急,税务司为斟酌行事需决定暂时修改总税务司先前指令规定之现行程序,或在收到命令,但不能执行,需予扣留或修改者,仍应将收到至指令正式载入谕令簿,并在谕令簿内注明其修改决定。惟其如此,方可适当确定其不执行总税务司命令之责任。凡税务司对已收到之指令决定予以暂时扣留缓行或修改时,皆应立即呈报总税务司请示最终决定。”（28）海关总税务司署通令第3427号（1924年1月11日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第367页。

第二,安格联曾多次通令各海关税务司,令其与海关监督以及其他中国官员建立良好关系。如倡导各海关税务司应与地方官员保持友善,（29）海关总税务司署机要通令第4号（1912年3月14日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第29页。应每月向海关监督报送税收统计,（30）海关总税务司署通令第2178号（1914年3月23日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第88页。应定期拜访海关监督（31）海关总税务司署机要通令第45号（1924年6月16日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第376-377页。等事宜。同时对税务司与其他中国官员交往限制也有一定程度的放宽,规定“各海关税务司与中国官方机关通信可直接发送,不再经过交涉司。”（32）海关总税务司署通令第2196号（1914年5月1日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第92页。

第三,安格联对税务司离职期间财务、管理权力的处置进行了规范。规定税务司“在离开其所在口岸不超过10日时,不须交出管理权甚至暂时交出管理权。”若经批准短期离职时,“应按总税务司正式指令将工作移交某先生。”而税务司的财务管理权非经总税务司特别批准无权交出。（33）海关总税务司署通令第3545号（1924年9月3日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第387页。

第四,安格联把海关年终考绩制度进一步规范化。其在1911年上任之初,便发布通令详细规定年终考绩之格式、内容,并要求各关税务司遵照执行。（34）海关总税务司署通令第1864号（1911年12月18日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第19-22页。在1924年,对这一年终考绩制度再次重申和充实。（35）海关总税务司署通令第3483号（1924年3月11日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第368-369页。

另外,在惩戒措施上,安格联继承了赫德时期确立的凡有不廉行为,一经发现即行开革的规定。并以通令形式对其任内发生的及其华、洋关员违法违纪案件进行通报,以示警戒。（36）参见海关总税务司署通令第3289号（1922年3月21日）、机要通令第36号（1923年1月23日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第345、356-357页。

（三）清末民初海关税务司监督机制的历史地位

与赫德时期对海关严厉的内部监督措施相比,安格联制定的监督措施在坚持对各海关税务司严密控制的前提下,体现出了更为灵活的特点。在安格联担任总税务司的1911至1927年间,正是中国政局最为混乱的十数年。在这一局势下,总税务司署管辖下的海关能够走出赫德晚年统治下的管理危机,在混乱的政局中保证了较为高效的运行,并且扩大了业务范围,夺取了税款控制权,加强了独立性。安格联对赫德时期监督措施的调整是起到重要作用的。

然而,这一时期经安格联调整后的一系列监督措施仍属于内部监督的范畴。清末民初的税务处虽为海关之上的管辖机构,对总税务司的行动有一定程度的制约作用。但从整体来看,各海关税务司仍仅对总税务司负责,一套有效的外部监督机制仍未形成。

三、南京国民政府时期对海关税务司监督机制的进一步强化

（一）海关改革与总税务司署地位的变化

南京国民政府成立后设立财政部,下设关税处。1927年10月,关税处改为关务署,“署长承财政部之命,总理本属事务,监督本属职员、总税务司、全国海常关各关监督、内地税关、税局长官及所属职员。”（37）财政部关务署总则第六条,《法令汇编》（民国十七年）,第2页,转引自陈诗启：《中国近代海关史》,人民出版社2002年版,第626页。这一改革条令首次明确提出管辖海关总税务司署的机构同时具有对全国各海关税务司的监督职责,这在海关监督机制的建设上具有重要意义。

在1928年关务署进一步通令告诫各关税务司,指名其为“本部直辖收税官吏,应遵政府命令办理业务,本不得妄使职权,致亏职守。”并以通报芜湖关税务司由于“滥用职权”被“令饬停职”之事“以示惩戒”。（38）民国十七年一月三十一日署令第54号,《法令汇编》（民国十七年）,第21-22页,转引自陈诗启：《中国近代海关史》,人民出版社2002年版,第628页。

可见,包括各关税务司在内,总税务司下辖的整个海关体系都须对关务署负责,受关务署监督。晚清以来总税务司一人对所辖机构负责,受所辖机构监督的情形,此时已经发生明显变化了。

同样发生变化的还有各关海关监督的地位。据上文可知,晚清以来属于地方官员的海关监督的权力被税务司架空,其“监督”作用可谓形同虚设。南京国民政府成立后意欲提高海关监督地位,强化其监督职能。1928年《关务署主管各关局组织章程》中特别强调了“海关监督并应监督税务司以次华洋人员办理关务。”（39）民国十七年一月三十一日署令54号,《法令汇编》（民国十七年）,第21-22页,转引自陈诗启：《中国近代海关史》,第628页。梅乐和在1929年3月的总税务司通令中亦指出：各关税务司在“收到海关监督转来未经税务司确认之财政部或关务署指令时,税务司应予执行。”（40）海关总税务司署机要通令第57号（1929年3月13日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第457页可以看出,海关监督曾经在一定程度上成为了财政部、关务署控制、监督总税务司辖下各海关的机构。

在近代中国,海关监督属于地方官员的范畴,与海关税务司之间事实上始终没有出现明确的行政统辖关系。因此此时海关监督作用的加强,事实上意味来自外部的,对总税务司管辖下海关系统地方监督力量的强化。虽然南京国民政府初年对海关行政体制的改革并没有完全贯彻下去,海关监督署在抗战爆发后也终被废置。但是海关监督的地位在民国初年的提高,无疑说明了当时政府强化来自总税务司辖下海关“独立王国”外部监督力量的意愿。

（二）海关系统专门监督机制的确立

前文已述,南京国民政府初年对海关的改革,使得中国近代海关总税务司统治下“独立王国”的局面有所改变,强化了对总税务司本人及各关税务司的监督机制,而此时南京国民政府关于海关监督机制建设的另外一个举措是视察员的设置。

1928年3月,财政部设立视察员制度,规定视察员“视察全国各常、海关及内地税局一切行政征收事宜”,视察员“由关务署长遴选,呈请财政部长派充。”视察员制度在设立最初设由一名税务司专司其事。嗣后“成立视察室,设视察主任一职以税务司任之,视察若干人以副税务司任之。”（41）总税务司抄发《海关总税务司署视察规则》之通令,第7340号,参见黄臻：《历史镜鉴——旧中国海关戒律》,中国海关出版社2001年版,第119页。这一视察制度的设立意在“加强关务署与各关联系,促进海关行政效率。”“视察人员则以协力改进关务,维持纪律,防杜弊窦为唯一职务,对本署固负有博访利弊完成使命职责,对各关亦应就见闻所及提供意见,以收指臂之效。”（42）民国二十年七月十八日关务署指令第3934号,《法令汇编》（民国二十年）,第191页,转引自陈诗启：《中国近代海关史》,第722页。

可见,与先前的监督体系不同之处在于,关务视察员在行政隶属关系上独立于总税务司管辖下的海关系统之外,是对关务署负责,对各关税务司及其他关员的专门监督人员。

据当时《关务视察规则》可见,关务视察员视察内容极为广泛。包括各关办事规程、员工工作品行状况、关警精神素质与武器装备、各分支关设置位置、贸易与缉私情形、关产、账目以及一切舞弊劣行案件。据规定,在各关及其重要分支关,视察员每年尽可能至少巡视一次。

视察员在执行任务中亦具有较高的调查权限,据规定,调查员可以因需调阅或抄录所有案卷（包括密件）记录文书账册、票据及任何其他文件,并可传讯任何员工。（43）海关总税务司署视察规则,总税务司抄发《海关总税务司署视察规则》之通令,第7340号附件,参见黄臻：《历史镜鉴——旧中国海关戒律》,第121-125页。

因此,通过调查员的设置,使得关务署对海关总税务司署辖下各关税务司的监督拥有了实质效力。相对于晚清及民国初年海关监督机制中仅有内部行政监督发挥实质效力的情形,无疑是一个明显的进步。

然而通观上述视察规则亦可发现,在实际运行中,这一视察员监督体系并非完全独立于总税务司署。在其中多项规定中,都有发现问题须“与各关税务司商议”或“报呈总税务司定夺”的表述。因此,关务署视察员虽在行政隶属关系上对关务署负责,但在实际工作中,这一监督体系仍难以完全独立于总税务司署辖下的海关系统之外。

（三）南京国民政府时期海关税务司监督机制的历史地位

南京国民政府时期通过对海关的改革,进一步强化了对海关的监督。通过强化关务署、各地海关监督的监督职能,使得总税务司对中国近代海关的统治地位有所突破,约束了总税务司的权力,加强了对各海关税务司的监督。而关务署视察员系统这一专门监督机构的设置从制度上保证了对于各海关的监督能够有效展开。

这一时期海关税务司监督机制建设的最大特点是,在原先海关总税务司统治下的“独立王国”外,形成了一套较为系统的监督体系。这套监督体系对中国近代海关廉洁、有序的运行,以及对中国近代海关主权的逐步收回都具有重要的意义。

然而需要看到的是,完全独立于海关总税务司辖下海关系统之外的外部监督体系,在整个民国年间都未能得到真正确立。无论是海关监督还是关务署视察员,都处处受到各关税务司及总税务司的掣肘。当然,这些问题在外籍海关税务司制度完全废除,海关主权完全收回之前的近代中国是难以解决的。

四、中国近代海关税务司监督机制的意义和启示

（一）中国近代海关税务司监督机制的绩效与不足

外籍税务司制度是中国近代海关最重要的特点,这一点同样体现在中国近代海关的监督机制上。晚清外籍税务司制度下,总税务司署辖下的海关成为中国行政体系中的独立王国,这种地位使得海关的监督机制同样独立于晚清落后、低效的监督体系之外。正是在这一基础上,一套较为完整的海关内部监督体系通过第二任总税务司赫德的努力得到确立,并在民国时期第三任总税务司安格联任内得以延续。

事实证明,这套监督体系的确有着较为理想的效果。魏尔特在《赫德与中国海关》中提到：“在赫德50年任期期间,这种违法行为（不正当行为和滥用海关资金）的案件没有超过五起。”（44）〔英〕魏尔特（Stanley·Wright）著：《赫德与中国海关》,陈养才译,厦门大学出版社1993年版,第383页。安格联在1911年12月的通令中亦得意地宣称“本总税务司乐于公开宣布,海关之年终考绩报告绝大多数考绩结果为佳。”（45）海关总税务司署通令第1864号（1911年12月18日）,黄胜强主编：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第二卷）,第19页。再观民国三十六年（1947）财政部所属各机关因案撤职人员名单,该年度近200名因案撤职人员中,无一属于海关系统。（46）本部三十六年度因案命令撤职人员名册,总税务司部令抄发因案撤职人员名册之通令附件,第7282号,黄臻：《历史镜鉴——旧中国海关戒律》,第126-137页。

然而,近代中国海关监督机制虽具有较为完善的内部行政监督、审计监督机制,但从整体上来看缺乏一套行之有效的外部监督机制。虽然经过南京民国政府的改革,海关监督、关务署视察员制度在一定程度上具有外部监督的性质,但其中海关监督的效力与实行时间都十分有限,而关务署视察员在实际工作中并未完全独立于总税务司署之外,某种程度上仍属于一种海关系统内的专门监督体系。因此从整体上看,中国近代海关监督机制是不够完整的,总税务司统治下海关“独立王国”的局面一直没有根本改变。而总税务司的权力缺乏约束,导致的最为典型的后果便是赫德晚年个人腐败使得整个海关系统管理陷入危机。

（二）中国近代海关监督机制对当今海关廉政建设的启示

上文讨论了中国近代海关近一百年监督机制的建设历程,这些经验对我国当今海关廉政建设亦有着重要的意义。

与近代中国总税务司署辖下的海关系统相同,当今中国海关仍然实行垂直管理体制。因此在监督机制,尤其在对海关领导干部监督机制的建设上,当今中国海关与近代中国海关有许多相通之处。

在当今,海关各级领导班子、领导干部,特别是主要领导干部是海关监督的重点对象。虽然目前我国的海关监督体系中,除海关纪检监察机构等内部监督体系外,尚有司法监督等行政外部监督、民主监督、政党监督等外部监督机制,与近代中国海关相比可谓更加全面完善,但在对领导干部的权力使用规范、制约监督上仍然存在着诸多不到位之处。尤其在1998年后,多名沿海地区海关关长接连因案倒台,其规模之大,所涉人数之多令人触目惊心。而回顾近代海关系统,低级别关员的违法事件虽时有见报,但税务司级别的高级关员却鲜有因涉贪腐被查。这一点在当今海关廉政建设中是值得我们思考的。

从近年来我国海关贪腐案件来看,海关工作人员与商人、与当地官员的关系网,成为违纪违法案件频发的最重要诱因。前署长钱冠林曾强调：“近两年发生的湛江等重大案件和海关反腐败斗争实践表明,海关执法腐败集中反映在海关人员与工作对象关系问题上。”（47）李丹：《海关系统开展纠风整纪专项治理》,《人民日报海外版》2000年4月21日第四版。同时,在湛江、厦门重大案件中,海关人员与地方官员的“腐败往来”亦成为违纪违法案件发生的催化剂。

虽然我们不能把当今海关面临的问题与近代海关等同看待,但是通过上文的讨论必须承认,在处理上述两张关系网的问题上,中国近代海关的确有着一些独到之处,并且取得了不错的效果。在近代海关管理体制中,对各关税务司与地方官员、商人来往的严密监控和管理一直是其监督机制的重点所在；同时,监督力量相对独立的地位和较高的权限亦是这一系列监督体系的显著特点。这些做法在赫德总税务司任内确立,安格联总税务司任内进一步调整,形成一套严格而不失灵活的监督机制,对各地税务司与地方官员、商人勾结从中滋生执法腐败的行为,确实起到了防微杜渐的作用。

目前,海关总署在对领导干部经济活动、配偶子女从业状况、出国事项做出管理规定的同时,积极探索推广有效监督领导干部业余时间行为的措施,加大对海关领导干部生活圈、社交圈的监管力度。（48）中华人民共和国海关总署：《海关系统建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年实施意见》。在这些举措的探索中,中国近代海关的做法无疑是具有重要参考价值的。

因此,回顾中国近代对海关税务司监督机制的建设过程,从历史中汲取智慧和经验,对当今我国海关的廉政建设,尤其对海关领导干部监督机制的建设是具有重要意义的。

（责任编辑 赵世璐）

Review on the Supervisory Mechanismover Commissioners of Chinese Maritime Customs Service and Its Present Value

Yang Jingmin

In Chinese Maritime Customs Service which largely staffed at senior levels by foreigners,a relatively completeinternal supervisory mechanism had been built.It supervised senior level staff effectively and made Chinese Maritime Customs Service work on high standards of efficiency and honesty.In the task of improving vertical supervisory mechanism,especially in the supervision on leading cadres of present China Customs,Chinese Maritime Customs Service may provide some rewarding historical experience.

Commissioners of Customs；Internal Supervision Mechanism of Customs；Honest Administration of Customs

杨敬敏,上海海关学院科研处助理研究员、历史学博士。