苏州推动环太湖区域环境污染协同治理对策研究

2021-09-14祖国峰

环境保护与循环经济 2021年6期

祖国峰

（苏州市职业大学，江苏苏州 215009）

1 引言

继党的十八大将生态文明建设融入“五位一体”总体布局，中央相继提出“绿色发展”等五大新发展理念、“坚持人与自然和谐共生”方略、“树立和践行绿水青山就是金山银山”理念、国家治理体系和治理能力现代化建设任务，为国家及区域环境治理与生态文明建设指明了方向［1］。太湖治理是区域生态文明建设的重大民生工程，苏州处在长三角一体化和长江经济带国家战略区域的交叉地带，其生态建设、环境保护和污染防治工作关系到苏州及江苏经济社会高质量发展，关系到长三角及长江经济带区域整体的生态环境质量，也关系到国家战略实施和区域生态文明建设的进程。

伴随国家“打赢污染防治攻坚战”总体意见出台，政府、行业企业、专家从多角度对攻坚战、污染防治、生态环境保护及生态文明建设等进行了深入的探讨，但总体上缺少区域污染防治协同治理机制的研究，尤其是长三角一体化下环境污染协同治理的创新研究。本研究将为苏州打赢污染防治攻坚战提供策略支持，为推动环太湖及长三角区域实施生态保护及污染治理协同创新提供一定的决策参考。

2 环太湖区域环境污染问题分析

2.1 水污染

2.1.1 太湖水质现状及变化情况

2007—2018 年太湖水质年度变化见表1。根据表1，太湖全湖水质2012 年前（总氮总磷不参评）为Ⅲ类以上，2012 年以后（总氮不参评）为Ⅳ类，面积占比介于60.1%～83.0%之间。总氮总磷参评情况下，太湖全湖水质2014 年、2015 年、2017 年和2018 年为Ⅴ类，其余年份为劣Ⅴ类，面积占比介于58.4%～81.1%之间。

表1 2007—2018 年太湖水质年度变化

2007—2018 年太湖营养状态年度变化见表2。

表2 2007—2018 年太湖营养状态年度变化 %

根据表2，2007—2018 年太湖各年营养状态均为中度富营养。造成水体富营养化的原因主要有工业废水排放、生活污水排放、化肥农药使用和固体废物污染水体等［2］。

据2019 年苏州市的环境状况公报显示：太湖湖体（苏州辖区）总体水质处于Ⅳ类；湖体高锰酸盐指数（3.6 mg/L）和氨氮平均浓度（0.07 mg/L）分别处于Ⅱ类和Ⅰ类；总磷（0.064 mg/L）和总氮（1.10 mg/L）平均浓度均处于Ⅳ类，较2018 年分别下降9.1%和20.0%；全湖处于轻度富营养状态（营养状态指数55.8）。

经过十几年的治理，太湖水质有所改善，营养化程度逐步减轻，已实现“两个确保（饮用水安全、不发生大面积水质黑臭）”的治理目标，同时，太湖已构建比较完善的防洪工程体系。但是，伴随流域内人口与经济总量的骤增，湖体纳污能力不足，太湖水环境形势仍然复杂严峻，治理工作任重道远。主要问题表现为磷高、藻多、沉水植物少（分布面积不到湖体水面面积的10%）；流域防洪能力仍然偏低，洪水外排能力不足（外排骨干河道仅有望虞河和太浦河）；水质型缺水问题依然存在；流域水事关系复杂，协同治理难度大。

2.1.2 水污染防治存在的不足

太湖流域涉及三省一市，情况复杂、利益主体较多，协同治理在长三角一体化战略实施前难度颇大。从长远及根本出发，经济刺激手段力度还不够，手段也比较单一，跨区域间的合作与协调没有形成一定的机制。在财政转移支付方面会存在一定的主观性，各地实际情况不一的客观性很难用技术手段来评估和测量。

2018 年江苏省环境污染治理投资比上年减少12.8%，占本地区GDP 比重为1.11%（全省平均），比重比上一年下降了0.26%。2018 年苏州市环保投资比上年增长0.55%，占本地区GDP 的比重为3.57%；2019 年苏州市环保投资比上年增长3%，占本地区GDP 的比重为3.56%。苏州市在环境保护及污染治理方面的投资远超出全省平均水平，这反映出苏州市对这方面工作的重视程度。虽然2019 年比上一年加大了投入，但占GDP 的比重却是近7 年最低，见表3。

表3 江苏省、苏州市环境污染治理投资比较

2.2 空气污染

2019 年，苏州市环境空气中各物质年均浓度：PM2.5为36 μg/m3、PM10为62 μg/m3、SO2为9 μg/m3、NO2为37 μg/m3、CO 为1.2 mg/m3、O3为166 μg/m3。与2018 年相比，PM2.5，PM10和SO2年均浓度分别下降2.7%，1.6%和18.2%，NO2和CO 持平，O3浓度上升5.7%。2019 年，苏州市区环境空气中PM2.5，PM10，SO2和NO2年均浓度分别为39，56，6，43 μg/m3；CO和O3浓度分别为1.1 mg/m3和163 μg/m3。与2018年相比，PM2.5，PM10，SO2和NO2浓度分别下降2.5%，9.7%，25.0%和2.3%，CO 持平，O3浓度上升7.5%。

2013—2019 年苏州市区（吴江区和4 个县级市除外）及江苏省PM2.5年均浓度见表4。

表4 2013—2019 年苏州市区（吴江区和4 个县级市除外）及江苏省PM2.5 年均浓度 μg/m3

2013—2019 年苏州市及江苏省空气质量优良天数比例见表5。

表5 2013—2019 年苏州市及江苏省空气质量优良天数比例%

表4、表5 显示，苏州市区PM2.5年均浓度和空气质量优良天数比例均高于全省平均水平，各项指标均达到了国家考核目标要求。但是如果按照空气质量国标二级来衡量，江苏省各地市2019 年空气质量均未达标，超标污染物为PM2.5，PM10，O3和NO2。其中，13 个市PM2.5浓度均超标；6 个市PM10浓度超标（镇江、扬州、淮安、常州、宿迁、徐州）；11 个市O3浓度超标（南通、盐城达标）；南京、常州、苏州3 个市NO2浓度超标。苏州超标污染物主要为PM2.5，O3和NO2。

2.3 固体废弃物污染

2020 年以前，苏州市共有危险废物集中处置设施11 座（江苏省83 座），1 座填埋设施（处置能力4 万t/a），10 座焚烧设施（处置能力24.88 万t/a），全市处置能力28.88 万t/a（江苏省208.2 万t/a）。苏州市废弃电器电子产品拆解处理企业共2 家（江苏省共8 家，其余位于南京、常州、南通、淮安和扬州），年处理能力为60.9 万台（江苏省1 033.9 万台），位于苏州高新区；全年共拆解处理23.13 万台（江苏省577.2 万台），其中废空调、洗衣机占比较大（68.3%和20.9%）。相对比，苏州市危险废物集中处置设施占江苏省13.25%，处置能力占比13.83%；废弃电器电子产品拆解处理企业数占比25%，年处理能力占比5.89%，全年拆解处理占比4.01%，处理能力明显不足或有效利用率较低。

苏州市政府编制的“2018—2020 年苏州市突出环境问题清单”显示，苏州市区、常熟市、昆山市生活垃圾处理能力不足，张家港市、太仓市、昆山市、吴江区、工业园区危废处置能力存在缺口，吴中区、相城区、昆山市、太仓市工业污泥处置能力不足，其他临近水源的固体废物堆放及处理问题也存在。而伴随苏州市《生活垃圾分类管理条例》的深入实施，生活垃圾处理需求将呈爆发式增长，这一需求矛盾短期内很难彻底解决。

2.4 噪声污染

2019 年，苏州市昼间噪声平均54.6 dB，同比上升0.6 dB，各区（市）多为二级水平（仅太仓为三级）。苏州市社会生活噪声占比较大（65.3%），交通、工业及施工噪声占比分别为23.9%，8.6%和2.2%。依据国家标准评价，苏州市功能区声环境（1～4a 类）昼/夜达标率分别为81.0%/83.3%，89.6%/93.1%，96.6%/92.7%，100%/98.1%和100%/80.7%，昼夜噪声较2018 年分别下降0.8%和4.0%。

江苏省13 个设区市平均等效声级为55.2 dB（A）（53.4～58.8 dB），5 个市（南京、苏州、常州、连云港、泰州）为二级（较好）水平，其余8 个市为三级（一般）水平。社会生活噪声是主要声源（占比52.0%），其余为交通（28.1%）、工业（16.9%）和施工（3.0%）噪声。相比较，苏州市社会生活噪声比江苏省高出13.3%，交通噪声、工业噪声和施工噪声均低于全省平均水平，降低生活噪声是噪声污染防治的重点。

2.5 其他污染

根据2019 年土壤环境质量评价，苏州市土壤污染可控。其他污染均处于较低水平，整体良好。

3 环太湖区域环境污染协同治理对策建议

3.1 强化城市定位，提升区域生态功能

《全国主体功能区规划》确定优先开发长三角地区，要求调整太湖周边地区产业布局，打造技术研发和旅游休闲基地；强化苏州的综合服务和辐射带动功能，打造成为高新技术产业基地、现代服务业基地和旅游胜地。环太湖区域正是长三角的腹地，既是先进制造业和高新技术企业集聚区，又是重要的生态功能区。

苏州产业基础好，布局密集，具有优越的营商环境（《2019 年中国城市营商环境报告》中，位列全国经济活跃城市营商环境综合排名之首）。但同时也应看到，苏州人口稠密，地区生产总值处于全国最高水平，人均可利用水资源量处于全国较低水平，可利用水资源量与地区产值不相匹配。因此，苏州要充分利用资源优势、产业优势、营商环境优势、文化及科技创新优势，强化城市功能定位，改善太湖水质，加大污染防治力度，提升区域生态功能。要利用长三角一体化、长江经济带国家战略这一有利契机，主动谋求发展机会，追求绿色发展，在打赢污染防治攻坚战中充分利用战略与政策优势。

3.2 借力“长三角一体化战略”，提升区域环境协同治理能力

宁杭生态经济带是长三角重要的水源涵养地，要加快打造步伐，利用绿色生态优势，打破“行政区经济”，推动跨区域协作，资源与信息共享共用，营造环太湖战略生态空间。要严格执行太湖流域支撑长三角一体化发展协同治水行动方案，水利基础设施网络要互联互通、综合调度水资源和流域防洪、协同管理水资源等措施，保障长三角地区用水安全；构建太湖流域水环境综合治理信息共享平台，实现重点站点水位、流量、水质等10 类信息及太湖流域监测数据实时共享。快速推动长三角生态绿色一体化发展示范区建设，努力打造生态优良、绿色发展、制度创新、人与自然和谐相处的新的标杆与典范。

各级政府要深入领会国家、省、市相关会议和政策精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持稳中求进和高质量发展。要始终自觉践行新发展理念，牢牢守住生态底线，严格建设项目环境准入，以主体功能区规划、生态环境功能区规划为依据，严格控制重点污染行业和建设项目的审批，大力支持清洁生产、循环经济等技术应用示范试点，保障优先用地空间。要坚持河湖同治、河岸同治，减磷控氮，严控源头。同时坚持综合施策，统筹推进节水减排、蓝藻防控、引江济太、生态修复、防洪除涝等工作。

3.3 推行绿色生产生活方式，加强生活垃圾分类管理

2019 年，苏州四大先导产业（新一代信息技术、生物医药、纳米技术、人工智能）产值占规模以上工业总产值的21.8%。苏州要全力打造国家服务型制造示范城市（2018 年首批），进一步优化产业结构，充分利用大数据、云计算、人工智能、工业物联网、区块链等先进技术，推行绿色生产方式，加快智能制造在各生产领域、全产业链的布局，提升高新技术产业及现代服务业在生产总值中的比例。

苏州是第一批生活垃圾分类示范城市，严格实施生活垃圾分类管理条例，推行绿色生活，改善人居环境，实现生活垃圾源头减量和资源化利用。要将生态文明纳入教育及培训体系，融入社区规范、村规民约、景区守则，创建节约型与绿色环保型机关、家庭、学校、社区、商场、建筑等，营造全社会、全员参与的良好氛围。绿色产品采购要逐步纳入政府采购项目。

3.4 完善生态补偿机制，构筑绿色发展屏障

以统筹区域协调发展为目标，因地、因时制宜选择生态补偿模式。充分发挥政府调控和市场配置资源相结合的调节机制，利用苏州经济、产业、科创、区位、交通等优势，通过补偿资金、转移产业、培训人才、对口协作、共建园区、新型飞地经济等方式建立横向补偿关系。在焚烧垃圾、处理污水、净化水质、防治灾害、整治修复岸线、保护与修复生态系统等工作中，要有机结合生态产业。要采取多种方式（注入资本金、财政奖励、投资补贴及融资费用补贴），引导社会资金和金融资本投资（采取基金化、PPP 等模式）太湖水环境综合治理。尝试创建生态服务价值评估体系，培育自然资源资产核算和生态保护补偿基金管理机构，选择适当时机开展生态系统服务价值核算试点。构建本区域符合绿色企业和项目融资特点的绿色信贷服务体系，培育发行绿色债券，创新绿色保险产品，探索完善排污权交易制度［3］。

3.5 借鉴成功经验，推动创新发展

国际上对于河湖及其流域综合治理比较典型的有北美五大湖、日本琵琶湖、德瑞奥博登湖和墨累－达令河流域治理等，其共同特点是将管理范畴从管理流域内的水、土、资源要素扩展到社会、经济、环境综合管理，政府间缔结协议，横向协调水资源利用的责与利，建立区域协商机制［4-5］。国内方面，我国首个跨省流域生态补偿试点项目——新安江生态补偿试点已于2018 年通过国家验收，探索出了流域性生态补偿的“中国模式”，实现了环境、经济和社会效益的共赢。

太湖及其流域管理体制虽与国内外河湖流域治理机制有不同之处，但如何践行绿色发展理念，处理好央地、省际及区域关系，构建上下及横向协调和会商机制，兼顾各种资源要素合理有序配置及利用，实现经济、社会、环境综合效益最大化，是管理者要统筹考虑的关键问题。要有效借鉴跨区域联席会议、联合监测与防控、评价标准互认、数据共享、联合惩戒等联动机制，研发应用污染防治先进技术手段，构建跨区域共享创新平台，发起建立太湖绿色发展基金，推进区域环境保护与污染防治协同创新。