中国与东盟海洋治理合作的动力、挑战与应对

摘要：在全球海洋问题、海洋争端日益凸显的背景下，中国与东盟海洋治理合作主要有经济、安全、话语权三个方面的动因，但是也存在中国与东盟国家在海洋治理合作制度与规则上供应相对不足的问题，表现为治理主体乏力、合作机制薄弱、域内国家之间互信不足等。应对新时代中国与东盟在深化合作道路上的新挑战，双方可从合作内容、治理主体、机制改革、理念构建四个方向寻求拓展空间，合作领域先深后广，稳中求进;扩展治理主体，形成互动合力;优化合作机制，提升治理实效;树立共同理念，增强合作动力，以求在海洋治理合作方面发掘潜力，实现突破。

关键词：中国;东盟;海洋治理;合作共赢

中图分类号：D815.9文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）15-0027-03

中国与东盟国家山水相依、命运相连，在价值观念上，双方历史文化交融，同根同源;在经济发展上，经贸网络纵深域广，互惠互利;在国家安全上，区域合作治理日益成为共识，同心同德，尤其是针对具有重要战略意义的海洋治理，已经逐步建立并完善了一系列区域合作机制。但是，受敏感问题影响、域外大国干预，当前中国与东盟的关系曲折变化，政治互信出现倒退趋势，影响着双方在海洋治理方面的合作。在全球化浪潮愈盛、海洋权益争夺愈烈的背景下，梳理双方合作动力，探讨新时代的新挑战，对坚定合作信念，巩固合作基础，完善合作措施，实现双方在海洋治理方面的共同发展，具有重要意义。

一、中国推进同东盟的海洋治理合作的动力

东南亚海域海岛相抱、错落分布，拥有獨特而丰富的各类海洋化学、水产、矿物资源等，极具经济发展潜力，因位置处于两洲、两洋交汇的“十字路口”，地缘优势和战略地位突出。可以说，东南亚海域是一个集大国利益、海洋挑战、域内矛盾于一体的问题地带，挑战多元复杂，治理困难重重。中国和东盟寻求海洋治理合作是基于双方利益诉求、实现互利共赢的双向选择。

就中国而言，推进同东盟的海洋治理合作主要来源于三方面的动力：一是经济发展上的高度契合，具体表现为经济依赖程度加深及经济发展规划一致。经过多年努力，中国与东盟已经形成了纵横交织的经贸网络，在经济上相互依赖的程度不断加深。中国一直保持为东盟最大贸易伙伴国，东盟则由中国第三大贸易伙伴发展为第一大贸易伙伴。截至2020年一季度，在我国货物贸易进出口总值比去年同期整体下降的背景下，中国与东盟的进出口贸易持续保持上升趋势，进出口总值9913.4亿元人民币，同比增长6.1%，显著好于外贸整体。双方合作领域不仅包括纺织、机械、养殖、建材等传统产业，也包括电子、能源、新材料等新兴产业。同时，在经济发展战略方面，中国与东盟不谋而合地把地区联通摆在重要地位，“海上丝绸之路”将发展海上互联互通作为优先合作方向之一，正是东盟经济共同体健康运行所需要的。在中国—东盟领导人会议及交通部长会议上，东盟一方就对推进公路、铁路、水路等交通合作表示了期待。中国与东盟的经济发展契合性不仅体现在频繁的经贸往来上，更体现在一致的未来规划上，这为双方开展海洋治理合作提供着源源不断的动力。

二是维护国家及周边海域安全。近年来，各国对海洋治理日益重视，围绕全球海洋问题出现了诸多分歧;海洋秩序重心有改变趋势，新兴海洋国家正向传统海洋强国发出挑战，希望在资源分配、规则制定、责任承担方面取得平等地位，突破原有枷锁。东南亚海域就是矛盾焦点之一。该海域长期存在领土争端和划界争议，海盗武装抢劫事件频发，域外大国地缘政治博弈不断，严重影响区域海洋治理，威胁周边国家安全。中国作为地区大国，捍卫国家主权和利益、维护海域安全责无旁贷。虽然中国与东盟国家在海上安全合作方面拥有广泛利益共识，已参与或建立了同东盟及其成员国的多种双边、多边合作机制，但是受政治互信及域外大国介入等因素的影响，海上安全合作仍然有待深化。推进同东盟的海洋治理合作，就是解决中国与东盟国家突破安全合作瓶颈的有效方法。

三是增强中国乃至地区在全球海洋事务中的话语权。其中，中国治理能力和意愿的提升是基础条件。治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力[1]。在资源方面，中国在海洋装备、工程、军事等部分的硬实力资源指标已在世界名列前茅;在能力方面，中国海洋经济总量持续上升，海洋生产总值占比稳定，海上军事和执法队伍的人员素质、装备和信息化水平不断提高[2]，为双方海洋治理合作奠定了充分的物质基础和安全保障。同时，我国积极对地区海洋治理提出中国方案，如“21世纪海上丝绸之路”、创建蓝色伙伴关系、坚持“共商共建共享”的全球治理观等，充分体现了中国在坚持合作发展、谋求互利共赢上的信念和胸怀。中国和东盟携手解决地区海洋事务，进行海洋渔业治理、深海资源开发、生态环境保护、海上防务安全等领域的合作，是中国由完善国内海洋治理过渡到参与全球海洋治理的重要一环，也是东南亚地区提高全球海洋事务话语权的重要一步。

当前，我国正处于国际大变革的历史机遇期，海洋事业受到生态恶化、环境污染、渔业纠纷、科技转化、海洋维权等问题困扰，存在发展不协调、不持续、不平衡的现象。积极同东盟国家开展海洋治理合作，有利于为我国海洋事业转型发展营造良好外部环境，实现促进经济发展、维护海域安全、提高国际话语权的愿景，同时，我国不断增强的国家实力则持续为双方合作保驾护航。

二、东盟同中国开展海洋治理合作的价值收益

东南亚地区虽地处十字路口，扼守战略要道，但岛屿众多、海岸线零散、基本生存资源匮乏的地理现实，长期制约着东盟国家的发展。同时，面对域外大国虎视眈眈，实力不足使得东盟国家常处于腹背受敌的状态。在此环境下，推动同中国的海洋治理合作，正是解决东盟国家生存及发展问题的可行途径。

一方面，东盟各国对资源的迫切需求推动了合作进程。在油气资源方面，东盟多国面临着旧有油气田资源枯竭、自然减产，新开采油气田储量小且成本高的困局。据越南石油天然气集团统计，自2018年起，越南石油产量将每年稳步下降10%（相当于200多万吨），其中占越南石油生产总量约60%的白虎油田目前已进入枯竭状态，其余油田则存在因海平面升高而面临减产的风险。菲律宾的马拉帕亚气田支撑着吕宋岛地区约40%的能源需求，大致可维持至2029年，其枯竭将严重影响菲律宾的经济增长[3]。在渔业领域，菲律宾、马来西亚等国的渔业经济受自然渔业资源衰竭的影响，转向海洋养殖。东盟国家为维持经济发展，能源转型势在必行，而中国“一带一路”倡议则为此创造着机遇。东盟与中国的合作意味着接收大量的新能源投资，风能、太阳能等绿色能源技术及与之配套的能源全产业链，解决资源困局前景可期。在渔业合作上，中国已经建立的水产科学研究院、国家级海洋牧场示范区等，可以向东盟提供从技术到理念的立体化支持。

另一方面，东南亚海域的海洋治理难题长期存在，东盟国家实力欠缺、内部离散，需要大国支持。东南亚海域海盗和海上武装劫掠活动猖獗，根据国际海洋局的统计，2014年南海海域、马六甲海峡和新加坡海峡共计报告发生159起海盗或武装劫掠船只事件，占全球总量的65.7%;东南亚自然灾害频发，据统计，2004—2014年全球超过50%的因自然灾害造成的死亡发生在东南亚，地区发展遭受严重影响，而海上恐怖主义、公海走私、非法偷渡等问题同样严峻[4]。涉及国际公共问题，“它们的解决需要的不是单边而是多边的联合行动，不是单方面的个体决策而是更多的建立在合作基础上的全球公共政策和规划。”[5]目前，以东盟为主导建立的高级别合作机制，如东盟地区论坛，对建立信任措施、防控恐怖主义、灾害救助、跨国犯罪等问题有过深入探讨和交流;东盟海事论坛，旨在“推动地区海事安全建设”“推动海事行为规则和规范的构建”“培育并深化地区国家间的合作，并针对海事安全与合作、海盗打击、航行自由、海洋环境保护、旅游生态及渔业治理等各方共同关心的海洋议题展开讨论，已经取得了诸多成效，也为东盟继续推进同中国的深化合作提供着信心。

东盟国家寻求与中国的海洋治理合作，不仅可以共享技术资源，共担经济风险，还能通过加深相互依赖，进而获得政治和外交上的安全。无疑，对于东盟国家而言，开展双边和多边的海洋治理合作是确保综合利益的最优选择。

三、中国与东盟深化海洋治理合作面临的挑战

区域治理作为集体性行为，各层级国际机制的创设与完善是构建区域秩序的基础框架。目前，中国与东盟在东南亚海域的海洋治理合作已经形成基本框架，以东盟为主导的多級别合作机制，为东盟系列首脑会议及决策机构提供民间共识;中国积极参与与东盟及成员国的双边、多边合作，并探索以中国为主导的合作模式，如2013年“21世纪海上丝绸之路”倡议，就为双方进一步推动合作深化提供了新方向、开拓了新空间。

但是，我们也看到，国际政治外交形势波澜不断，协调一致和共同利益并不是具有约束性的条文规范，面对美国、日本等域外大国以经济和军事实力强势插手地区问题、向小国施压，中国与东盟国家在海洋治理合作制度与规则上供应相对不足的问题逐渐凸显，治理主体乏力、合作机制薄弱、域内国家之间互信不足等问题，对双方合作深化提出挑战。

就东盟内部而言，东盟国家政治情况复杂、经济发展水平差异化明显，普遍面临基础设施落后、海洋治理能力不足的问题，在海洋治理责任分配上存在矛盾;同时，领海和大陆架疆界的划分问题，海洋利益享有不均也制约着海洋治理活动的开展。东盟各国在海洋治理问题上的利益差异影响冲击着并不牢固的政治信任和合作意愿，能力上的不足则限制着海洋治理合作的实际效用。

就中国与东盟国家的关系而言，“中国威胁论”以不同的形式和内容轮番上演，南海争端仍未根本解决，经济上的亲密并不能掩盖政治上的排他。在安全方面，东盟国家对中国近年海洋军事实力的提高持警惕态度，尤其紧张南海军力部署，部分东盟国家认为“以经促政”在东南亚地区已经失败。作此判断，东盟追求“大国平衡”的心理逐渐显露，虽然越南、菲律宾等国都有意缓和海上形势，但仍积极拉拢美国介入地区安全事务，加强与美国的军事合作，在领土主权问题上立场摇摆，使中国和东盟的海上合作带有了地缘政治竞争的色彩。

四、中国与东盟深化海洋治理合作的路径方向

中国和东盟兴衰相伴、安危与共，打造以战略合作伙伴为依托的命运共同体，增进政治互信，共同面对复杂多变的海洋问题，推动海洋治理合作可持续和包容性发展，是大势所趋，有利于真正做到“搁置争议、共同开发”任重道远。未来，双方可从合作内容、治理主体、机制改革和理念构建四个方向寻求拓展空间，发掘合作潜力。

（一）合作领域先深后广，稳中求进

中国与东盟国家应从低敏感度的功能性领域入手，先深化再扩大，稳中求进，通过“外溢效应”使合作朝着全方位立体化方向发展。从目前的合作实践看，中国与东盟在功能领域的合作仍有优化空间，以海陆交通系统为主的基础设施建设合作为代表，充分利用交通网络，加强海陆统筹，带动电子通信及能源开发，实现由线到面到片的互联互通。在深厚的合作基础上，再探讨政策问题和争端解决。针对部分国家发展相对滞后的情况，中国可发挥在海洋治理实践中的引领作用，推动各方优势互补、凝聚共识，强化各国海洋治理合作的意愿。

（二）扩展治理主体，形成互动合力

东盟国家虽力求主导地区海洋治理进程，但其实力已日益无法满足地区海洋治理的现实需要[6]，应积极扩展治理主体，将其他国际政府间组织、国际非政府组织等纳入到地区海洋治理网络中，形成深度参与、紧密互动的海洋治理合力。对于参与东南亚海域治理的域内及域外国家及组织，应平衡好、协调好大国与大国、大国与小国之间的利益关系，避免以合作为借口的地缘博弈，在尊重各国领土主权共识下，建立地区性治理规则框架和治理计划，增强主体治理能力，构建主体多元、公平规范的区域合作机制。

（三）优化合作机制，提升治理实效

现有机制存在功能重复、实效偏低的缺漏，有广度而无深度，有共识而无落实，以致对复杂多变的海洋问题应接不暇，频频受到域外大国掣肘。应明确各机制的合作领域和责任范围，做好层级规划，形成从高级别向低级别、从核心领域向延伸产业扩展的同心圆式合作网络，同时建立健全同级及跨级沟通渠道，降低合作成本，精简合作程序，提高治理效率。

（四）树立共同理念，挖掘合作动力

中国和东盟作为地区重要的力量，树立共同的海洋合作观念、规划相契合的发展蓝图，对巩固合作关系，坚定合作信心，挖掘合作动力均有积极作用。未来的海洋治理走的是开放包容、人海和谐的可持续发展道路，中国与东盟应积极借鉴其他海域的合作经验，建立并完善具有约束力和普遍影响力的对话机制，对于国家实力有限、发展水平不足的部分国家的落后领域进行支持补偿，明确各国责任和义务，探索增进地区发展的创新路径，于新时代实现中国与东盟在海洋治理合作方面的新突破、取得新成就。

参考文献：

[1] 薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J].公共管理学报，2015（3）.

[2] 崔野，王琪.中国参与全球海洋治理研究[J].中国高校社会科学，2019（5）.

[3] 吴士存，陈相秒.中国—东盟南海合作回顾与展望：基于规则构建的考量[J].亚太安全与海洋研究，2019（6）.

[4] 王光厚，王媛.东盟与东南亚的海洋治理[J].国际论坛，2017（1）.

[5] 苏长和.国际公共问题与国际合作：一种制度的分析[M].上海：上海人民出版社，2000：6.

[6] 吴士存，陈相秒.论海洋秩序演变视角下的南海海洋治理[J].太平洋学报，2018（4）.

作者简介：崔羽宸（1999—），女，汉族，山西临汾人，单位为华中师范大学政治与国际关系学院，研究方向为东南亚、“一带一路”等。

（责任编辑：马双）