科研经费治理中的权利再造和制度重构

2021-09-13胡彦涛

行政与法 2021年8期

摘要：科研经费是支持科研活动的物质基础，目的是保证科研活动的正常开展，因此科研经费的科学使用是“科研自由”的必要内容。当前我国科研经费的使用和管理仍存在法律评价不足、科研人员权利义务不对等的制度性缺陷。国家应以法治方式治理“科研自由”，明確“科研自由”是霍菲尔德权利理论中可诉的请求权。同时，将财务人员的考核与科研经费的使用情况挂钩，建立差别化的科研经费激励制度和绩效管理制度，科研经费的使用和管理应秉持“结果导向”原则。

关键词：科研经费;“科研自由”;请求权

中图分类号：D922.17 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0104-12

收稿日期：2021-05-12

作者简介：胡彦涛，广州市社会科学院城市治理研究所助理研究员，法学博士，管理学博士后，研究方向为城市法治治理、经济行政法。

基金项目：本文系广东省哲学社会科学规划项目“科研经费治理的法治化研究”的阶段性成果，项目编号：GD18YFX03;中国博士后科学基金面上资助（第64批）“科研经费治理中的法律责任研究”的阶段性成果，项目编号：2018M643057;华南理工大学基本科研业务费项目（社会科学类）资助项目“科研经费治理的法治化研究”的阶段性成果，项目编号2018BSXM21。

引言

2019年3月5日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议作政府工作报告时指出：“科技创新本质上是人的创造性活动。要充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权……要在推动科技体制改革举措落地见效上下功夫，决不能让改革政策停留在口头上、纸面上”。近年来随着综合国力的提高和国家创新驱动发展战略的实施，我国财政在科研经费上的投入逐年增加，但随之而来的是一些科研人员因科研经费使用问题而被处以刑事处罚的事件引起了社会很大的关注。本应为科研服务的经费，成为高悬于科研工作者头顶的达摩克利斯之剑。笔者认为，在科研经费使用相关案件的背后隐藏着科研经费政策经常难以落到实处、科研经费有关的规范性文件存在诸多不足等问题，如忽略科研活动的特殊性而生搬硬套《预算法》等其他法律，导致科研经费使用行为缺乏恰当的法律评价;科研经费有关的法律和规范性文件与现实脱节，管理色彩过浓;科研人员的权利与义务不对等，“科研自由”性质错位等。

2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会发表讲话时曾明确指出“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”。2018年7月4日，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时确定了进一步改革包括科研经费使用在内的科研制度。2018年7月24日，国务院制定和发布《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》。因此，科研经费治理急需从管理思维向法治思维转变，治理方式急需从个人决定向一般理性转变，治理依据急需从行政主导的政策性文件向遵循科研规律的法律转变，以切实改变当前这种不合理的科研经费管理制度。

一、科研经费使用与管理的制度性缺陷

科研经费是科研活动的基础和附属物，但科研人员却普遍存在“报账难”和对科研经费使用的“恐惧”。从科研经费使用有关的司法判决书可看出，“违规”使用科研经费被司法机关认为是《刑法》上的贪污罪。在司法机关看来，科研项目带头人或参加者“违规”使用科研经费的常见不法行为有开具虚假发票、虚列开支、虚增合同款和虚假支付科研人员、临时人员劳务费、奖金等方式，这些行为符合贪污罪的构成要件：第一，从国家公共财政中下拨的科研经费属于贪污罪中的“公共财物”;第二，作为科研项目负责人，科研人员享有管理、拨付、分配、使用科研经费的权力，行使这些权力是国有事业单位人员从事公务的行为，符合贪污罪中“国家工作人员”要件;第三，科研人员采用开具虚假发票、虚列开支、虚增合同款等“违规”行为套取科研经费中饱私囊，造成国家公共财产的流失，是贪污罪中“窃取、骗取、套取”的非法行为;第四，科研人员在掌管、分配科研经费享有职务上的便利，将国家拨付的科研经费套取、骗取，符合贪污罪的“非法占有”要件。在相关司法判决中 “非法占有”中的“法”主要包括《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》《国家自然科学基金条例》《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金项目资金管理办法》等与科研经费有关的法律、行政法规和部门规范性文件等。

笔者认为，关于科研人员挪用、套取等“违规”使用科研经费的性质，可采纳孙国祥教授提出的观点，“挪用、套取的科研经费仍然用于科研项目则不构成犯罪”;[1]也可采纳姜涛教授提出的观点，在宪法教义学视域展开分析，即阐明科研活动是宪法赋予公民的基本权利，这是和公权力无关的范畴，不能因科研经费来自公共财政而将科研人员的科研活动解释为从事公务进而将科研人员认定为《刑法》意义上的国家工作人员。[2]

法治思维一直以来存在两种思维模式，即“根据法律的思考”和“关于法律的思考”。[3]“根据法律的思考”即法教义学的思考，指的是在现行法律秩序内运用法律方法等阐释某一法治问题，将现行法律作为解决问题的根本性依据。“关于法律的思考”指的是根据现行法秩序体系进行批判性思考，对法律的性质、作用和特征进行分析以获得现行法律秩序的判断。前者是“实然”视角，后者是“应然”视角。法教义学视角对于科研经费治理当然有重要意义，但目前科研经费法律法规体系存在诸多制度性缺陷，使得从“实然”视角展开的科研经费治理的学术讨论颇受掣肘，也加大了从价值角度对科研经费使用和管理制度进行建设性批判和建构的难度。

（一）科研经费使用的法律评价不足

《科学技术促进法》《科学技术普及法》等法律条文对于科研经费使用的规定较为笼统，没有遵循科研的特有规律，难以适应科研经费现代化的要求，仅仅表明了国家对科研的支持态度，但这种笼统的表态支持并不能满足科研经费治理的现实需求。从法律名称可以看出，《科学技术普及法》解决的是科研成果成功研发之后如何促进科技成果普及等问题，主要目的是促进科学技术成果向现实生产力转化。《科学技术促进法》主要目的是促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务，而非规范科研经费的合理使用，其条文几乎都是纲领性条款，缺乏具体实施的条款、途径、制度和可评价性，难以准确评估该法的实施状况①。该法赋予科研人员的科研自由以鼓励科学探索和技术创新，对鼓励和科研创新的具体制度和方法措施等规范不足，没有具体规定保障科研自由的方式、途径和具体制度。该法中“保护科学技术人员的合法权益”也易引起一些质疑，相对于一般公民，“科学技术人员”是否享有特殊的合法权益，如果“科学技术人员”与其他公民一样没有特殊的权益，只需要依据民法、行政法等其他法律进行治理就已足够，无需在《科学技术促进法》中多此一句;如果“科学技术人员”享有特殊权益，《科学技术促进法》等相关法律法规中却没有出现，这样的立法着实让人难以理解。法律必须具有明确性才能指引人们的行为。同时，《科学技术促进法》的条文规定模糊两端，缺少对侵犯科研自由等不法行为进行制裁的强制性条款。如《科学技术促进法》中的“法律责任”章，从六十七条到七十三条所列的处罚行为都是科研人员的不法行为，仅仅在第七十二条规定了一些侵犯科研自由的不法行为和法律责任②。总之，《科学技术促进法》表明了国家对于科学研究和技术创新的一种基本立场态度，宣示意义大于实施意义，现实中出现侵犯科研自由的不法行为时，科研人员不可依据《科学技术促进法》请求司法机关对不法行为人进行审判和制裁。

我国尚未出台关于科研经费使用的专门法律③，评价科研经费使用行为的主要依据目前包括《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律、行政法规和部门规范性文件。然而上述法律法规忽略了科研活动和科研经费使用的特殊性而生搬硬套《预算法》等其他法律，导致科研经费使用行为缺乏恰当的法律评价。在法律之外，与科研经费使用有关的规范性文件主要有《国家自然科学基金条例》《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金项目资金管理办法》等，这些行政法规、部门规范性对科研经费使用的规定也不够精细合理①。

《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律主要规范的是政府收支行为，这与科研经费的使用行为存在本质不同，不当限制了科研经费的自由使用和阻碍了科研活动的开展，不仅没有正确发挥法律法规对科研的促进作用，反而掣肘了科研活动的开展。我国《预算法》第一条明确规定立法目的是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”。司法判决将违规使用科研经费的行为认定为贪污罪，并不妨碍科研活动与政府收支行为在本质上的不同。行政机关的法治理念是“法不授权不可为，法若授权必当为”，这种立法理念指导下的《预算法》必然要对政府财政行为严格控制，不准挪用、套用政府预算。而科研活动一个必然要求就是科研经费的灵活支配，科研合同、科研预案、科研经费预算只是对科研经费未来使用情况的一种预判，而不是必然按照这种预判展开科研活动。如果必须按照科研合同、科研预案、科研经费预算方案展开研究，实质上是否定了科研人员在科研活动中的主体性、能动性，变相认为所有人都可依据事先制定好的技术路线、科研方案和科研合同展开科研活动和产出创新成果，但这与科研活动的本质并不相符。

（二）未考虑现实的科研经费管理

任何科研活动的开展都需要资金，从实验室的建设、设备的购买到实验过程中材料的使用等等，整个科研过程都需要资金的支持，而非一定在项目受资助期间。目前科研经费报销制度采用财务制度中的“权责发生制”，即科研活动的支出必须在会计年度的当年内报销，这种规范企业收支行为的“权责发生制”与科研规律并不一致②。

我国科研人员与其他国家的同行存在非常激烈的竞争，任何一方都在极力争取抢先一步达到科研制高点。但现实中存在的科研经费延迟到账的情况，极大地影响了科研活动的正常开展。如在浙江大学陈某旭案中，由于地方配套科研经费迟迟不到账，影响了科研活动的有序开展。该课题实施时间较为紧张，经费拨付又严重滞后，很多研究工作很难达到良好的效果甚至在实施期限内难以完成。苕溪课题从申报到正式运行，一直缺少相应的规范文件进行制约管理。与该课题经费管理相关的《民口科技重大专项资金管理暂行办法》2009年9月出台，而有关垫付和归垫的规定《关于加强和规范民口科技重大专项资金垫付与归垫管理有关事项的通知》于2010年11月才出台，有关验收的文件《水体污染控制与治理科技重大专项验收暂行管理细则》则是在2011年7月出台征求意见稿。山东大学的陈某宇案也存在类似的情况，该案的一审、二审判决都认为陈某宇贪污罪成立，但陈某宇认为其为实验室的前期建设垫付了大量资金却无法报销，虚开发票是为了取回之前自己垫付资金和费用。不宁唯是，在这些科研经费使用有关的案例中，科研人员成为被管理的对象和客体，无法自主地安排科研经费的使用。科研经费的拨付被视为单纯的管理行为，科研人员只能被动地接受这种管理安排。《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》和《国家社会科学基金项目资金管理办法》基本上是严格规定哪些支出可以列入经费范围、科研人员如何开展科研以及科研经费如何使用等或对项目负责人、参与人诸多禁止性规定以及相应法律责任。这些科研有关的规范性文件缺乏对科研管理部门相应的责任要求，科研人员“违规”使用科研经费要面临行政责任、刑事责任等法律制裁，科研管理部门却不需要承擔法律责任，这与我国《宪法》赋予科研人员的科研自由相抵牾。

2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会上指出，不能再采用行政的思维管理科研，“要完善符合科技创新规律的资源配置方式，解决简单套用行政预算和财务管理防范管理科技资源等问题”。[4]李克强总理也要求不能采用行政管理的方法和手段进行科研管理。[5]任何科研成果都不是管理出来的，而是科研人员孜孜不倦的研究与反复探索创造出来的。面对同样的数据和材料，不同的科研人员研发出创新程度不同的科研成果。单纯的科研管理创造不出科研成果，科研人员是科研活动中的最主要因素，科研经费的使用应该尊重科研人员的主体性。

（三）科研人员权利与义务不对等

我国《宪法》第四十七条赋予了我国公民科研自由的权利：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”但作为科研活动的重要纲领性规范性文件，《国家自然科学基金条例》《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金项目资金管理办法》中科研自由的付之阙如影响了科研活动的正常进行。科研经费的使用和管理过程中，科研人员的权利与义务并不对等。

朱涛认为，科研人员不是“国家工作人员”，科研合同仅仅是一项民事合同，经费下拨到课题组之后就不再是国家公共财产，应当以合同法追究违约责任而不能直接适用《刑法》。[6]“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。在对科研人员司以贪污罪的司法机关看来，科研人员没有依照项目计划书使用科研经费就是贪污，但却忽略了科研合同中另外一个主体：科研项目的发布单位不履行科研合同的义务该如何追责，科研人员对于科研项目发布单位的“违规行为”是否享有起诉的权利。如科研项目发布单位没有按照合同拨付款项导致科研项目没有如期进行或者导致某项科研失去了“窗口期”①。若因科研经费没有及时拨付导致人员和设备没有及时到位，面对如此巨大的科研损失是否可追究项目发布单位“玩忽职守”的刑事责任，如果可以追究科研项目发布单位的刑事责任，那么权利和义务在形式上起码是对等的，但实践中只见到对科研人员追责，却没见到对项目发布单位追责，即是说项目发布单位不需承担行政责任和民事责任。笔者认为，如此权利义务不对等的科研合同，不是主体地位平等的民事合同。

行政合同具有主体法定性、主体地位不平等、以行政职责为前提、行政主体具有优益性、以行政目标为目的、适用行政法规、行政法上的权利义务等特点，[7][8]而科研合同并不具备行政合同的这些特点，不符合行政合同的法律特征，故科研经费的拨付等行为不具有可诉性。如果我们对科研经费有关的规范性文件进行仔细考察就会发现，这些规范性文件具有强烈的管理思维。《国家自然科学基金条例》共有七章，第一章是总则，第二章是组织与规划，第三章是申请与评审，几乎均是关于自然科学基金的组织和评选等程序性事项。从第五章到第七章分别是《监督与管理》《法律责任》和《附则》。从第五章的标题《监督与管理》可以看出，监督与管理的主体是科研管理部门，从该章内容上来看是科研管理部门对科研人员单向的管理，本应在科研活动中处于主体地位的科研人员几乎没有享有科研权利，是科研活动中被监督和管理的对象和客体。第七章的《法律责任》中的法律责任承担者都是申请人、负责人、评审专家等科研人员和依托单位等，如果有违规行为，科研人员可能要承担警告、限期整改、通报批评甚至刑事责任等，科研管理部门的法律责任付之阙如。

经过以上分析，我国科研经费治理理念急需从管理思维向法治思维转变，治理方式急需从个人决定向一般理性转变，治理依据急需从行政主导的政策性文件向体现科研规律的高位阶法律转变，以切实改变当前这种不合理的科研经费治理体制。

二、科研经费治理中的权利再造

（一）科研经费使用的权利类型

科研经费的出发点是为科研活动提供物质基础，目的是保证科研活动的顺利开展。科研经费的自由使用是科研自由的重要子集，若科研经费无法自由使用意味着科研自由的付之阙如。我国《宪法》第四十七条赋予我国公民科研自由的权利，《科学技术促进法》第三条也进一步明确了科研自由是科研人员的基本权利，“国家保障科学技术研究开发的自由，鼓励科学探索和技术创新，保护科学技术人员的合法权益。”但笔者认为上述科研自由依然只是霍菲尔德所言的“自由”而非“请求权”，这在一定程度上导致了科研自由流于形式。正如学界所公认的，自由和请求权有一个细微却极其重要的差别，在受到不法侵害时，自由不能请求国家公权力对该不法行为进行制裁。如霍费尔德所举极具讽刺的例子：“如果你愿意，你可以吃沙拉;我们许可你吃，但是我们并没有同意不干涉你”①。霍费尔德的自由指的是法律规定公民享有某种自由却并不对其他法律主体施以义务，这使得公民不能请求国家公权力排除妨碍自由的不法行为。王涌以“言论自由”对自由和请求权进行了区分，如果法律规范中没有对侵犯言论自由的不法行为规定制裁，公民实际上无权请求国家公权力对侵犯言论自由的不法行为人进行制裁和排除，这一“自由”不能算作真正意义上的自由。[14]真正意义上的言论自由应该包括了两层含义：第一层含义是公民享有自由意义上的言论自由，包括政府在内的其他主体都承认公民享有言论自由;第二层含义是包括政府在内的其他主体负有不干涉公民言论自由的法律义务，如果其他主体做出干涉公民言论自由的不法行为，公民可请求国家公权力对不法行为人施加制裁。仅仅赋予公民自由意义上的言论自由，却不赋予公民就不法行为请求制裁的权利，这并不是真正意义上的自由。其实比霍菲尔德更早，奥斯丁也区分过严格意义上的权利和“自由”的差异，认为前者是对他人科以义务如被侵权后的赔偿权，后者无需他人义务的协助就可以成立如迁徙自由。奥斯丁认为自由的本质特征是没有法律上的限制，但这种自由实际上没有法律上的意义②。

法律规定公民享有某种自由，但在其他主体干扰、侵犯该自由时公民却不可以请求国家对侵犯自由的不法行为进行制裁，导致这种自由流于纸面而没有实施的可能性和现实性。笔者认为，目前我国的科研自由就是此种情况，相关法律规定了科研自由，但没有对侵犯科研自由的不法行为进行规制，在权利性质上，科研自由依然是此种自由。

（二）明确科研经费使用是可诉的请求权

科研自由是霍菲尔德权利理论中的自由，而自由的相应关系是无请求权，相否关系是狭义义务。相应关系是同时产生、同时消失互为充分必要条件的一种法律关系，一方存在意味着另一方的存在;相否关系是彼此排斥、相互否定的一种法律关系，一方存在标志着另一方的“缺乏”“否定”和“不”。科研自由的相应关系仅仅意味着其他主体不能否认科研人员享有科研自由，科研自由的相否关系表明其他主体没有狭义的义务：科研人员不能根据法律规范请求对不法行为人进行制裁這种自由意义上的科研自由不能称之为真正意义上的自由①。因此需要对科研自由进行权利再造，明确科研自由是科研人员享有的一项专门权利，确定科研自由是可诉的请求权，针对侵犯、干扰科研自由的不法行为，科研人员可请求国家公权力的介入和保护，以实现真正意义上的科研自由。经过再造后的科研自由应具有两重含义：第一层含义是自由意义上的科研自由，其他主体不能否认科研人员享有科研自由;第二层含义是请求权意义上的科研自由，作为请求权意义上科研自由，应其相应关系是狭义的义务，相否关系是无请求权。请求权意义上的科研自由，包括科研管理部门、项目依托单位在内的其他主体负有不干扰科研自由的义务，如果其他主体违反了该义务，将面临被国家公权力制裁的后果。

（三）国家应对科研经费使用予以适当干预

任何权利和自由都有边界，科研自由也不例外，必然要求科研人员承担相应的社会责任。之所以需要国家从公共利益角度对科研自由进行适当干预，主要有以下几个方面的原因：

一是科学研究具有公私融合的属性。科研既是科研人员自身的工作和职业，也同国家公共利益密切相关，尤其是科研经费来自国家财政，更使得科研自由需要国家干预，以满足纳税人对财政支出的监督需求。有观点认为，科研经费来自国家财政，理所当然地要求财政资金的使用具有经济性、效率性和效益性，以较小的成本获得较大的收益。[9]特别是重大的科研项目均是竞争性资助，通过“优中选优”的方式筛选出最符合条件的科研项目进行资助，以发挥财政资金促进科技创新的作用。因此，科研人员的自由必须与国家的公共利益相协调，从而在科研自由和国家公共利益之间取得平衡并形成良好互动。

二是科研活动的专业性与社会公众知情权之间存在知识上的不对称。公众对自身不熟悉的事物存在一种天然的不信任感，随着社会分工越来越精细，科研更成为一项封闭性的专业活动，科研人员和社会公众之间存在知识和信息上的不对称，不仅社会公众难以理解国家财政资助的科研活动，甚至不同专业、不同领域的专家之间也无法知晓彼此科研项目的创新程度和实质进展。作为纳税人的社会公众享有来自国家财政的科研经费使用情况的知情权，国家对科研自由的适当干预是在社会公众和科研自由之间寻得平衡点，既注重社会公众的知情权又保障科研人员的科研自由。[10]

三是部分科研人員的科研造假丑闻导致社会公众对科研人员的不信任。科研经费在拨付课题组之后，国家无法知晓科研活动的细节和科研经费的具体使用情况，根据“科学的社会契约论”的假设，国家拨付科研经费给科研人员的预设前提是假设科研人员遵守科学契约，但现实中部分科研人员却无法真正做到科研诚信，致使一些科研造假行为常见诸报端。20世纪80年代，美国诺贝尔医学奖得主大卫·巴尔的摩因牵涉到一起科研造假而饱受争议。2005年被誉为韩国“最高科学家”黄禹锡因科研造假和侵占研究经费以及非法利用人体卵子被韩国法院判刑，其在美国《科学》杂志上发表的有关人体干细胞的研究论文部分造假事实成立。2018年1月24日，日本京都大学诱导多能干细胞研究所所长、2012年诺贝尔生理学和医学奖得主山中伸弥因学术造假道歉，称“研究所的信用一夜之间荡然无存，希望一步步恢复其信用”。

相当数量的社会公众认为需要监督科研经费的使用情况，以尽量降低科研人员不遵守“科学的社会契约”的风险。[11]科研活动是一项智力型劳动，无法准确测量科研的真实成本，为了及时掌握科研进程和经费使用情况，需要国家适当干预科研经费的使用。但干预应适当，不能事无巨细地控制科研过程和监督所有的科研经费支出，以免影响科研活动的正常开展。

（四）国家应以法治方式治理科研经费使用

2016年2月，李克强总理在国务院常务会议提到《拜杜法案》对美国创新起到的重大促进作用。在美国《拜杜法案》之前，美国政府享有其资助科研项目成果的专利权，在相当部分美国人看来，美国政府资助的科研项目产出的专利权理所当然归属于美国政府，这符合“谁资助谁收益”原则。但由于缺少激励制度和过于复杂的审批程序，这些科研成果市场转化率不高。随后美国公众意识到如果科研成果没有真正进入市场，即便是科研项目所有专利权都归属于美国政府也无实质意义，毕竟科学技术成果最终目的是在市场真正发挥作用和促进社会的整体进步。《拜杜法案》明确规定即便是政府资助的科研，其科研成果的专利权也归属于科研人员私人所有，这就在在政府、科研机构和市场之间形成比较合理的激励制度，促进了科学技术创新成果向市场转化和美国科学技术水平的持续提升。

笔者认为，国家资助科研项目的最终目的是产出具有重大创新的成果以推动我国社会的整体发展，而非对科研经费严苛细致的管理。无论科研经费的使用和管理如何符合法律和制度的要求，但如果没有产出创新程度较高的科研成果也毫无意义。也就是说，产出具有重要创新价值的科研成果是目的，科研经费是服务于该目的的手段，不能为了作为手段的科研经费而舍弃作为目的的科研成果创新。因此，国家对科研经费的监督应符合稳定性、统一性和权威性等形式理性。稳定性是指国家对科研自由的干预不能朝令夕改;统一性是指不同科研单位的标准要统一，不能因为科研单位的不同而标准不同，更不能因为管理人员的个人决定而影响科研经费的使用;权威性是指科研经费治理依据的来源要权威不能政出多门。目前，我国监督科研经费使用的机关和政策性文件数量过多，“政出多门、条块管理”，教育部、科技部、检察院、纪委监察委等多个部门都可监督科研经费的使用，在这种情况下，项目依托单位无从选择而只能照单全收所有的监督政策，导致科研经费的使用越来越严苛。

国家对科研自由的适当干预和科研经费的监管是霍菲尔德权利理论中的权力，其相否关系是无资格，相应关系是责任。从权利类型上来看，国家对科研自由的适当干预和科研经费的监督是一种权力，其相否关系意味着其他主体不能说国家对科研经费的适当干预无资格，科研人员对接受国家对科研经费的监督是有责任的。但必须明确国家对科研自由适当干预的这种权力是指国家能够根据法律规范创设、改变、消灭法律关系，而不是任意地创设、改变、消灭法律关系。[12]“一切有权力的人都爱滥用权力，直到有限制的地方为止”。国家对科研经费的监督权力有扩张的天然属性，很容易超越监督的合理界限而抑制科研自由。因此，代表国家监督科研经费使用的科研单位应该根据法律规范监督科研经费的使用，但不能采用管理思维和个人决定任意干涉。作为权利的科研自由与作为权力的国家干预之间存在一种张力，欲在二者间形成恰当的平衡，科研经费治理必须摒弃“权力导向”与“管制思维”，由管理思维向法治思维转变。[13]

三、科研经费治理中的制度重构

笔者认为，科研经费的使用和管理广受诟病的原因，一方面是科研自由的权利性质错位，另一方面是科研经费使用和管理模式不科学，因此有必要从模式和流程等方面对科研经费使用进行制度重构。

（一）将财务人员的考核与科研经费使用挂钩

我国纵向科研经费中专列管理费一项用于学校对课题的管理所发生的费用。在当前的科研经费使用和管理模式中，科研经费的用途、金额、形式的解释权都在项目依托单位，科研人员及其报销票据处于被审查的地位。通常情况下（需要招投标或者特殊类型科研项目除外），科研经费的报销流程是由科研人员预先垫付，然后财务人员审查该项支出的实质要件和形式要件，如果该项支出不符合科研经费的实质要件和形式要件，只能由科研人员自己承担该项支出。因此，科研经费能否报销成为与财务人员无关的事项，财务人员只需从管理者的角度执行无需考虑该项支出的实际情况。不可否认财务人员具有更专业的财会知识，但财务人员只负责审核项目的支出却不参与、负责科研预算的制定，只享有科研经费的管理权力却不承担科研经费使用的任何义务。易言之，在当前“放管服”的大背景下，科研经费中管理费的命名不应该仅仅是“管理费”，更准确的应该是“管理服务费”，明确财务人员在科研经费使用的服务义务，要建立科研经费使用中财务人员的考核与科研经费使用情况挂钩的制度。当然，财务人员与科研经费使用挂钩并不是变相鼓励、怂恿财务人员核准“违规”的经费，而是倡导财务人员以一种服务的态度协助科研人员规范科研经费的支出和票据的报销。

（二）建立差别化的科研经费激励和绩效管理制度

《国家创新驱动发展战略》提出要“构建统筹配置创新资源的机制;完善激励创新的政策体系、保护创新的法律制度，构建鼓励创新的社会环境，激发全社会创新活力。”当前，科研活动已经从古典时期的兴趣转而成为一种职业，不能吃“大锅饭”和搞平均主义。现实中，一些事业单位的科研人员因工作相对稳定而带有一定惰性。如有的科研单位，部分科研人员非常勤奋和努力，积极申报各种科研项目，夜以继日地做实验和撰写科研报告，经常发表科研成果和开展科学调研活动;部分科研人员却不够勤奋和努力，对科研缺乏足够的热情和投入，没有为科研现身的激情和使命感。如果上述两种科研人员在科研经费的使用和支配上毫无区别，实际上是打击了那些勤奋、成果频出的科研人员的积极性，不利于鼓励科研人员创新。

单纯的负面制裁追责需要正面的激励制度配合，国内已经有学者主张“正面激励和负面激励相结合的激励机制取代单纯的违法追责”。[15]其理论根据是每个人都是追求自身利益最大化的“经济人”，科研人员也会受到这种激励制度的推动。科研人员也是生活在现实中的人，面临巨大的生活压力和生活负担。如果科研活动无法保障这些科研人员的基本生活需求，科研人员就无法专注于学术和科技创新活动。通过科研激励制度和绩效管理，能够一定程度上改善科研人员的基本生活，确保科研人员专注于科学研究，这也符合国家对科研经费治理的政策导向。[16]因此，应建立科研经费激励制度和绩效管理制度，明确规定科研成果比较突出的科研人员有较大的经费自主权，科研成果比较的一般科研人员只享有较低的经费自主权，实行科研经费使用的差别制度和动态调整机制。保证科研成果产出较多的科研人员有足够的激情，形成待遇差别比较明显的阶梯式科研经费使用体系。

（三）科研经费使用应以“结果导向”为原则

结合李克强总理2018年7月4日关于科研体制改革的指示精神和学界的讨论，笔者认为，科研经费的使用应采结果论，忽略经费使用等科研的具体过程，管理部门不应过多干扰科研活动的正常秩序。[17]科研人员在科研过程中享有主体地位，有权在研究方向和目标不变的前提下，自主调整研究计划、技术路线。就科研经费而言，应该允许科研人员预借科研经费以支付各项支出，应简化科研经费的借款过程。可尝试将科研经费做成有余额的银行借记卡以及载有课题组成员信息的手机APP等具体方式，方便科研人员支出科研经费。科研经费支出的票据审核可实行年审制甚至结项审制，不再损耗科研人员的精力和时间在票据的报销上。

总之，科研经费来自国家财政收入，对科研经费的使用进行必要监督是必要的。但科研经费管理应聚焦于具有创新意义的科研成果，而非对科研经费使用过于苛刻的过程控制。科研经费使用行为法律评价不足、固化的管理思维及科研行为的特殊性等，导致部分科研人员被追究“贪污”等刑事法律责任，为此，应彻底反思和构建更符合科研规律的科研经费相关制度。科研经费治理应该以保障科研自由为宗旨，科研自由的权利性质应當从当前的自由变更为具有可诉性的请求权。在科研经费使用和管理模式重塑方面，应将财务人员的考核与科研经费的使用情况适当挂钩，同时建立差别化的科研经费激励和绩效管理制度，科研经费使用过程中应秉持“结果导向”原则。

【参考文献】

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