乡村振兴背景下精准扶贫长效机制之构建

2021-09-13杨艳花

行政与法 2021年8期

摘要：基于方法论视角辨析精准扶贫与乡村振兴之间的逻辑关系，能够为精准扶贫方略在乡村振兴中的适用性提供理论支持。本文对国民经济社会发展相关数据和国家政策进行分析后认为，新形势新任务新要求下贫困治理仍然是实现农村社会发展的重要内容。乡村振兴背景下，农村贫困治理仍须坚持精准思维，合理制定贫困标准，有效回应最基本生活和美好生活双重需要;完善社会保障体系，加强对特殊困难群体的保护;推进社会组织参与贫困治理，精准实现“扶贫+扶智”的双重目标;建立分层分类的帮扶体系，提高相对贫困主体多维贫困需求与多元帮扶主体、帮扶措施的适配性。

关键词：乡村振兴;精准扶贫;农村贫困治理;相对贫困;特殊困难群体

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0009-09

收稿日期：2021-03-06

作者简介：杨艳花，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部博士研究生，吉林大学珠海学院公共管理学院讲师，研究方向为社会治理。

基金项目：本文系国家社科基金项目“深度贫困地区精准扶贫长效机制研究”的阶段性成果，项目编号：18BSH052。

精准扶贫是党的十八大以来基于农村社会贫困特征的变化对扶贫开发模式作出的战略调整，旨在通过一系列精准帮扶措施让贫困地区和贫困人口同全国人民一道步入小康社会。在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲中，习近平总书记提出将精准扶贫作为我国扶贫攻坚工作的基本方略。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利。中国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，28个人口较少民族全部整族脱贫，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。改革开放以来，按照现行贫困标准计算，中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困;按照世界银行国际贫困标准，中国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。[1]乡村振兴是党的十九大基于新时代中国农村社会发展现实以及中国社会主要矛盾转化而作出的重大战略部署，[2]确立了农业农村优先发展的战略总基调，目标是通过一系列有关农业农村的政策措施促进乡村的全面发展，推进农业农村现代化。精准扶贫与乡村振兴在定位、目标、内容等诸多方面既有共通之处亦有不同，新形势新任务新要求下如何准确把握二者之间的逻辑关系并促成二者之间的相互融合、协同互动，对于进一步巩固脱贫攻坚成果、实现第二个百年奋斗目标更具有重要意义。

一、精准扶贫与乡村振兴的逻辑关系辨析

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，学界关于精准扶贫与乡村振兴之间协同的讨论日趋热烈，主要存在三种认识论倾向：一是衔接说。该观点无论在理论界还是实务界都具有一定的影响力，其将精准扶贫与乡村振兴看作是我国在解决“三农”问题上两个前后相互衔接的战略，认为伴随着全面建成小康社会目标的实现，精准扶贫将逐渐退出农村减贫的历史舞台。如张敏敏、傅新红（2019）认为，精准扶贫瞄准的是全面建成小康社会，而乡村振兴瞄准的是建设社会主义现代化强国，两大战略具有时间上的连续性;章文光（2019）从任务逻辑、范畴逻辑和时间逻辑三个层面阐述了两大战略之间的有效衔接;郭远智等（2019）认为，乡村振兴是农村摆脱贫困后向更高层次发展的战略;陈桂生、张跃蠙（2019）认为，精准扶贫与乡村振兴并不是两场割裂开来的战役，二者之间是具有承继联系的系统发展工程。二是包含说。该观点将精准扶贫看作是乡村振兴的组成部分之一，即乡村振兴包含精准扶贫。如陆益龙（2018）认为，精准扶贫之于乡村振兴既是前提条件也是重要构成，乡村振兴战略目标的达成要经历精准扶贫、乡村重建和社会创新三个步骤，精准扶贫是乡村振兴的第一步;王超、蒋彬（2018）认为，精准扶贫是实施乡村振兴战略的阶段性工作任务。三是协同说。该观点强调精准扶贫与乡村振兴的联动作用，认为二者的最终目标都是为了推进农业农村现代化，建立社会主义现代化强国。如邢中先、张平（2019）认为，要坚持长期与短期发展战略相结合，将精准扶贫与乡村振兴有机结合起来，构建其联动机制。

上述研究成果为正确认识精准扶贫与乡村振兴之间的关系提供了有益的借鉴，引发了学界对二者之间逻辑关系的深层次思考，对于今后农村贫困治理的战略发展方向和具体工作机制具有一定的导向作用。但应看到，既有研究成果对精准扶贫定位的理解并不一致，对精准扶贫与乡村振兴之间逻辑关系的认识也存在一定偏差。在脱贫攻坚时期，精准扶贫确实是负有其特殊历史使命的，即通过精准识别、精准帮扶等一系列措施，从根本上消除我国农村地区的绝对贫困问题。这使得很多学者在研究中将精准扶贫作为我国农村贫困治理的一个独立战略，由此产生关于精准扶贫与乡村振兴两大战略相衔接或相协同等相关的理论观点，并掀起了关于今后精准扶贫是否延续的讨论。需要明确的是，党中央、国务院相关政策文件一直以来都将精准扶贫定位为“方略”而非“战略”，精准扶贫是打赢脱贫攻坚战的基本方略，属于方法和手段的范畴。经过几年脱贫攻坚的实践，精准扶贫方略已经从最初的精准扶贫到户的理念，扩展成为一个包含四支队伍、四个切实、五个一批、六个精准、十大工程等为主要内容的庞大的精准扶贫体系，[3]形成了成熟、完整的贫困治理方案。由此看来，将精准扶贫定位为一种阶段性的扶贫战略并不准确，随着脱贫攻坚工作的推进，“精准”已经成为我国农村贫困治理的一种基本理念和基本要求，而非一种独立的战略。从方法论和手段范畴来理解，并不存在今后精准扶贫是否继续沿用的问题，精准扶贫不是脱贫攻坚的“专属概念”，其策略不仅是“助推中国2020年实现全面建成小康社会的重要机制保障”，[4]还要助推乡村的全面振兴，[5]具有长期性特点。可见，将精准扶贫与乡村振兴的关系界定为相互衔接或相互协同不够准确，二者之间是方法与问题的关系，精准扶贫方略仍然适用于今后农村贫困治理。归根结底，乡村振兴、脱贫攻坚与精准扶贫三者之间是战略、战役和战术的关系，脱贫攻坚既是为实现全面建成小康社会的目标而发起的重大攻坚战役，同时还是在乡村振兴战略的任务框架内实施的“战略性战役”。[6]无论实施脱贫攻坚时期还是推进乡村振兴时期，贫困问题都是制约农业农村社会发展的共同难题，作为解决脱贫攻坚时期绝对贫困问题的基本方略，精准扶贫仍然适用于乡村振兴时期的农村贫困治理，成为助推乡村振兴的基本方略之一。所不同的是，未來精准扶贫方略持续推进需重点关注的议题是如何根据以往贫困治理经验和农村贫困的新特征有针对性地调整扶贫工作机制，以回应社会主义现代化建设“两步走”的战略目标。

二、今后我国“农村贫困”的主要特征

笔者认为，我国农村贫困治理至少应包括两个阶段：一是通过脱贫攻坚消除现行标准下的绝对贫困，解决区域整体性贫困问题;二是通过进一步的贫困治理达成农村的全面富裕。也即是说，从扶贫到脱贫、从脱贫到富裕是农村贫困治理两个紧密衔接的阶段，脱贫摘帽并不是农村贫困治理的终点，而是实现乡村全面富裕的起点。当前的农村贫困治理刚刚完成从扶贫到脱贫的攻坚阶段，尚未全面进入从脱贫到富裕的阶段，今后乡村振兴战略将成为我国“三农”工作的总抓手，也是实施第二个阶段农村贫困治理的战略背景和基础框架。在脱贫攻坚成就基础之上继续推进农村贫困治理工作，是对新时代城乡发展不平衡不充分主要社会矛盾的现实回应，而对今后我国农村贫困特征的准确把握是调整贫困治理模式和制定新的贫困治理方案的基本依据。

（一）巩固脱贫攻坚成果将是今后农村贫困治理的首要任务

党的十九届四中全会明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这为今后农村贫困治理指明了方向，即首要任务在于“承前”，巩固发展既有的脱贫成果，将下一阶段农村贫困治理与前一阶段的工作成果相承接、延续。[7]党的十八大以来，脱贫攻坚取得了举世瞩目的成果，但“預防返贫可能比实现脱贫更难”。[8]脱贫攻坚是特殊历史背景下发起的一场超常规的政治性战役，在中央由习近平总书记亲自指挥，在地方实施“五级书记抓扶贫”，强力推动，有详细的实施方案和部署安排，有明确的时间截点。从2013年至2019年，中央财政扶贫资金保持持续增长，年均增长幅度达21%。实施精准扶贫以来，有77万基层干部担任“驻村干部”，近19万党员干部担任驻村“第一书记”。[9]可以说，脱贫攻坚是国家自上而下合力参与的一场消除贫困的战争，外部力量在其间发挥了重要作用。有观点认为，随着扶贫资金、人力等专项举措的撤场或减弱，已脱贫人口再次返贫的几率较大。[10]在学界，贫困的多维性已然成为减贫研究的基本共识。贫困现象很难说是单一因素造成的，尤其是深度贫困地区的多维贫困现象更加明显，与之相伴随的是贫困人口的多维脆弱性。在社会保障体系尚不健全的情况下，任何突发事件或致贫因素都可能导致返贫现象发生。笔者在对重庆东北地区精准扶贫实施状况进行调研时发现，导致家庭贫困的原因既有收入来源单一、家庭照顾负担重等客观原因，也有自身能力不足、缺乏拼搏奋斗精神等主观原因。近年来，为解决农村贫困治理内生动力和活力不足的问题，国家投入了大量的人力物力来改变贫困地区教育文化状况，改善贫困地区基础教育条件，其重要功能在于切断贫困的代际传递，但要在短期内转化为生产力并提高家庭收入仍然是非常困难的。实际上，职业技能培训对于提升主体劳动力素质具有极大的作用，然而《中国农村贫困监测报告——2019》数据显示，当前仅有二成以上贫困地区劳动力接受过技能培训，不仅数量较低，而且实现个人能力素质与经济、社会等资源的有效嵌入进而转化为家庭生产力也同样需要一定的时间周期。因此在未来一定时期内还需要继续采取各类措施，进一步巩固脱贫攻坚成果，防止大规模返贫现象发生。

（二）相对贫困治理成为减贫工作重心并将长期存在

脱贫攻坚的全面胜利不仅表明我国历史性地消除了绝对贫困，同时也标志着我国开始正式进入相对贫困治理阶段。减贫工作重心由“绝对贫困”转为“相对贫困”的观点已经得到广泛认同，且由于我国仍处于社会主义初级阶段，相对贫困人口众多，决定了我国相对贫困治理工作还有很长的路要走，相对贫困将会长期存在，无法在短期内彻底消除。[11]作为对中国特色社会主义新时代社会主要矛盾的回应，只要社会发展的不平衡不充分现象存在，相对贫困就难以避免，减贫工作只有进行时，没有完成时。[12]目前，学界针对相对贫困治理的研究尚存在一些难点和不足，具体表现在：一是相对贫困的概念界定存在争议。国内外学者对相对贫困的定义因比较对象不同而形成了两种不同的观点。第一种观点将比较的对象延伸至“社会”层面，即把相对贫困与社会平均水平进行比较，由此将相对贫困定义为低于社会平均生活水平的一种状态，进而将社会人群划分为“相对贫困”和“不贫困”两类;第二种观点将比较的对象聚焦于贫困人口这一群体本身，即把相对贫困与绝对贫困进行比较，进而将贫困人群划分为“绝对贫困”和“相对贫困”两类，两类贫困群体之间的区别主要在于“程度”的不同。[13]二是相对贫困的测量标准存在争议。相对贫困标准的确定不仅关系到相对贫困人口的识别，还关系到相对贫困治理方略的选择，直接影响到相对贫困治理机制的建立。对于相对贫困标准如何测量，当下主要有单维贫困标准论、多维贫困标准论和基本需求标准论三种观点。单维贫困标准论将收入水平作为划定相对贫困与否的依据，国际上一般依据人均可支配收入的平均数或中位数来划定相对贫困线;多维贫困标准论强调要突破单一的收入贫困限制，尽快建立与国际接轨的多维度贫困识别标准，将文化贫困、权利贫困、发展贫困、社会排斥等因素纳入到贫困识别体系中;基本需求标准论认为需结合中国国情，在既有脱贫攻坚成效的基础上根据人的基本需求来确定相对贫困标准，同时根据经济社会发展状况不断调整。[14]三是对相对贫困内涵、标准、治理方案等问题的探讨更多聚焦于新经济社会发展背景下的常规性相对贫困这一层面，较少触及新风险常态化趋势下的非常规相对贫困。当前，新冠肺炎疫情仍在全球各地蔓延，特大暴雨等灾害时有发生，经济发展与民生保障之间的矛盾进一步凸显。在切实兜牢基本民生保障底线的前提下，如何提高相对贫困治理水平和风险防范水平，防止大规模返贫现象发生，不断满足贫困人口对美好生活的需要，成为我国减贫工作不得不考虑的问题。[15]

（三）相对贫困人口空间分布呈现散点化、流动化特点

随着脱贫攻坚任务目标的达成，今后农村相对贫困人口空间分布状态将会发生较大改变。一方面，农村地区整体性贫困将转变为个体性贫困，虽然在少部分地区还可能存在相对贫困人口较为集中的现象，但就全国而言，农村相对贫困人口空间分布开始呈现出散点化的特点;另一方面，外出务工是农村人口摆脱贫困的重要途径，随着城镇化进程的继续推进，必然会有更多低收入群体从农村流向城镇，使农村相对贫困人口的空间流动性增强。如何将农村地区散落的、个体化的相对贫困人口以及流入城镇中的相对贫困农民工识别出来，并给予精准帮扶，已成为农村贫困治理面临的新难题。从区域上来看，以往深度贫困地区在贫困发生率、贫困人口数量、人均可支配收入、人均消费支出等方面相较于全国农村平均水平还存在一定差距，与全国平均水平、全国城镇平均水平相比差距会更加明显，仍然是今后农村扶贫工作的重点区域。以连片特困区为例，截至2018年末，连片特困区的贫困现象仍然较为严重，居民人均可支配收入与全国城镇平均水平的比例为1：3.83，差距悬殊;即便与全国农村平均水平相较也明显偏低，比例为1：1.42;居民食品支出结构也明显高于全国平均水平（具体数据见表）。而且，连片贫困区的基础设施水平较低，“四通”（通电、通电话、通有线电视信号、通宽带）尚未覆盖全部农村地区，扶贫工作尚未全面涉及农田水利条件、农业机械发展、农业科技等领域，教育、医疗等基本公共服务水平相较于全国平均水平差距也较大。笔者对14个连片特困区进行比较分析后发现，其2018年贫困发生率介于3.0-6.2%之间，贫困人口介于13-140万之间，贫困发生状况存在较大差异。这表明，农村贫困治理必须考虑各个区域的特点，即便是脱贫攻坚目标达成之后，不同贫困地区经济社会发展程度也是有差异的。按照中央整体决策部署安排，2020年后不再有国家层面认定的国家扶贫开发工作重点县和连片贫困地区，贫困也不再是农村特有的社会现象，但这并不代表接下来的反贫困工作就应是同步推进的、各地区必须采用相同的贫困治理方法和贫困标准。贫困标准、治理方法上的统筹只是国家贫困治理的远景目标，以往深度贫困地区仍应是国家层面贫困治理的重点，以更好地回应新时代区域发展“不平衡不充分”的社会主要矛盾。

（四）老弱病残等无劳动能力的特殊困难群体将成为重点保障对象

脱贫攻坚阶段，国家通过发展生产、市场扶持、职业技能培训等帮扶措施使有劳动能力的农村贫困户基本上实现了稳定脱贫。进入相对贫困治理新阶段后，有劳动能力群体的收入会随着国家经济水平的提升和农村经济环境的改善而逐步提高，而老弱病残等无劳动能力的特殊困难群体主要依靠社会保障兜底，尽管这部分群体的生活状况也会因国家社会保障力度的加大而不断改善，但因自身“无劳动能力”以及国家社会保障兜底的“有限性”，其中大部分人很难脱离低收入阶层。因此，今后农村贫困治理需重点关注并保障以下几类群体：一是老年人。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》数据显示，到2025年，我国65岁及以上的老年人口将超过2亿人;到2050年，65岁及以上的老年人口将接近4亿人，且乡村老龄化程度高于城镇。农村地区极有可能要面对人口老龄化和青壮年人口城市化叠加的局面，农村老年人因为缺少稳定的收入来源和社会保障覆盖的有限性将成为相对贫困的高发群体，其中独居和空巢老人的相对贫困现象会更加严重。二是儿童。由于所处生命发展阶段的限制，儿童所面临的贫困是多维的，涉及营养健康、生命安全、文化教育、心理辅导等多个方面，且儿童时期的多维贫困对其一生都会产生深远影响，需要在生命早期进行减贫政策干预，以预防代际贫困和长期贫困的发生。[16]三是重疾病患者和残疾人等群体。截止2019年底，国家通过就地就近就业、居家灵活就业、依托电商等新业态就业创业，使得674.1万建档立卡贫困残疾人脱贫，贫困残疾人数量已从700多万人减少到不足50万人。但应看到，我国是世界上残疾人数量较多的国家，因病致贫、因病返贫的风险仍然存在。

三、乡村振兴背景下构建精准扶贫长效机制的路径

我国农村贫困治理已迈入第二阶段，即从“扶贫—脱贫”阶段全面进入“脱贫—富裕”阶段，构建精准扶贫长效机制，是为了避免对精准扶贫“狭义化”或“短期化”行为的理解。未来，应进一步升级、优化精准扶贫方略，准确识别乡村的实际需求，加强农村贫困治理制度化建设，推进农业农村现代化进程，全面助力乡村振兴。

（一）进一步明确巩固脱贫攻坚成果过渡期的帮扶措施，加快制定相对贫困标准

为巩固脱贫攻坚成果，实现脱贫攻坚与乡村振兴之间的有效衔接，党中央提出对于摆脱贫困的县可以设立5年过渡期。各地区在统筹推进乡村振兴的战略安排中可根据实际情况制定过渡期工作方案和帮扶措施，将过渡期需要完成的目标任务、采取的具体方法策略纳入乡村振兴战略规划，确保脱贫攻坚与乡村振兴无缝衔接。具言之，发展基础比较薄弱的贫困地区过渡期可以稍微长一些，主要任务是巩固脱贫攻坚成果，防止大规模返贫致贫现象发生;发展基础较好的贫困地区过渡期可以相对短一些，主要任务是防止少数群体返贫和拓展脱贫攻坚成果;原来发展基础就很好的地区可以不设置过渡期，直接全面推行乡村振兴战略。同时，要从建设社会主义现代化强国、满足人民日益增长的美好生活需要的中国特色社会主义总体事业布局出发，加快制定相對贫困标准。相较于绝对贫困标准，相对贫困标准所涉及的维度更多，计算更加复杂。目前国际通行办法计算的相对贫困线较高，即将人均可支配收入的平均数或中位数的一定比例确定为相对贫困标准，按此标准我国贫困人口数量将急剧增加，政府财政负担过重。鉴于此，我国应合理划定相对贫困标准并明确相对贫困标准调整的条件，特别是相对贫困标准中收入贫困线的制定应在充分考虑脱贫攻坚成果和我国经济发展实际的基础上遵循渐进的原则，分阶段、分层次，逐步提高，初期标准不宜定得过高。

（二）进一步完善农村社会保障体系，加强对特殊困难群体的保护

脱贫攻坚任务目标达成之后，避免农村家庭不会因贫困线的调整或疾病等意外事件而返贫的重要途径之一就是依托最低生活保障制度为因偶然性因素陷入贫困的家庭或人口进行兜底，保障其基本生活。为此，应进一步完善农村社会保障体系，重点回应群众普遍关注的医疗、教育等难点痛点问题，控制非收入性风险因素对摆脱贫困的影响，打破贫困恶性循环的陷阱，做好开发式扶贫与保障性扶贫之间的衔接，实现减贫与发展目标并重。这其中，要重点做好独居和空巢老人、儿童、重疾病患者和残疾人等特殊困难群体的社会保障体系建设。特殊困难群体的共性特征是劳动能力低下或者不具备劳动能力，且至少受两种或两种以上致贫因素困扰，采用开发式扶贫的效果并不理想，需要更有针对性、更多元化的帮扶措施使其能够共享发展成果。可以尝试建立一种水平不一定高但覆盖广的滴灌式保障体系，提供生活照料服务、社区照顾服务、康复训练服务、养育服务等，从细微处提高特殊困难群体的生活幸福感。

（三）积极推进社会组织参与农村相对贫困人口识别与贫困治理

当前，农村贫困治理逐渐从一项超常规的政治性任务转变为常规性的社会治理任务，原有的“驻村第一书记”“驻村扶贫干部”已逐渐撤场。未来，政府仍将在农村贫困治理工作中占据主导性地位，通过完善的制度体系来推进农业农村现代化建设，具体的专项扶贫任务则通过政府购买公共服务的形式由社会组织来承担。从我国的发展实践来看，社会组织自20世纪70年代改革开放以来就开始参与扶贫工作，21世纪以来社会组织参与扶贫被上升到国家战略层面上，脱贫攻坚阶段社会组织成为多元贫困治理的重要主体之一。[17]社会组织在参与农村贫困治理方面具有天然的优势，其倡导需求导向，在开展社会服务之前会对服务对象或服务区域进行详细调查，符合贫困治理对“精准识别”的要求。而且，社会组织在提供贫困治理服务过程中除了注重达成提高居民收入的任务目标之外，其更注重实现增能赋权、资源整合、支持网络建设等多重过程目标，最终达成相对贫困群体能力的提升，增强相对贫困群体抗风险能力，从根本上解决贫困问题，符合贫困治理中“扶贫+扶智”的要求。

（四）调整精准扶贫模式，建立社会协同参与的分层分类帮扶体系

脱贫攻坚阶段，我国的精准扶贫主要是以“收入提高”为核心目标、围绕“两不愁三保障”来推进实施，重在解决“物质贫困”。未来，无论单纯的相对贫困治理还是巩固拓展脱贫攻坚成果与相对贫困并行治理，除了需要进一步提升农民的收入水平之外，还需要对农民的“多维需求”作出回应，针对不同需求实施不同帮扶措施，以保障贫困治理的精准性、有效性。因而，乡村振兴背景下，应根据农村相对贫困人口的多元化需求，建立分层分类帮扶体系。一方面，对农村人口进行分层。基于我国已消除绝对贫困，特殊困难群体的基本生活能够通过社会保障兜底，可以考虑将农村人口划分为低保户、低收入户和普通农户三个层次，针对不同层次提供差异化帮扶;另一方面，对农村人口的需求进行分类。应根据不同相对贫困主体的实际需求提供有针对性的专项帮扶服务，其中收入帮扶是重点。将不同层次农村人口、不同类型贫困需求与帮扶主体、具体帮扶模式精准对接，提高帮扶模式对贫困治理任务的适配性。具体实践中，需明确不同帮扶项目的对象应具备的资格条件，坚持“收入贫困”是享受所有帮扶项目的基本条件，注重“特惠”帮扶项目与“普惠”帮扶项目相结合，构建协同帮扶机制，提高贫困治理效能，分层分类破解农村发展难题。

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