行为公共管理视角下网红官员现象分析

摘      要：基于行为公共管理学理论构建“网红官员—公民体验”双轮模型，模型输出端为网红官员的行为类型与动机，模型反馈端为公民对网红官员的形象认知与行为反馈。网红官员与公民的良好互动增强了双轮模型的运转动力。鉴于网红官员现象存在着形式主义、市场监管风险和舆论风险等问题，本文提出相关规避建议，特别是在地方市场主体壮大后，网红官员应多聚焦于新媒体问政，进一步走好网上群众路线。

关  键  词：行为公共管理;网红官员;政民互动;双轮模型

中图分类号：D630       文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）08-0095-09

收稿日期：2021-02-26

作者简介：邓明磊，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与社会治理。

基金项目：本文系中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助“行为公共管理视角下网红官员现象分析——基于‘政府行为—公民体验双轮模型”的阶段性成果，项目编号：202111222。

在社会生活网络化的时代背景下，网红经济已经成为一种重要的经济发展模式。[1]而伴随着网红经济的发展，不少地方政府官员也主动发挥身份优势，纷纷化身为“网红官员”参与到当地农产品直播带货的队伍之中。网红官员助农直播带货在脱贫攻坚、抗击新冠疫情复工复产过程中都发挥了积极作用。有的网红官员不仅承担了发展地方经济的职责，还通过政民互动、网络问政等方式回应了群众关切的问题，为政务服务改革探索新方向树立了为民服务、担当作为的政府领导形象。有的网红官员还通过快手、抖音等个人账号与群众进行交流，拉近了与群众的距离。网红官员改变了群众对政府官员的传统认知，展现出为经济社会发展的务实作风和进取精神，受到了网民的高度认可。

网红官员作为新出现的一种现象逐渐引起了学界的关注。周婧婷（2018）从政治修辞视角出发对网红官员的媒介形象塑造进行了研究，认为网红官员通过网络问政、助农致富和为民请命树立了亲民为民爱民的形象。[2]网络直播是网红官员与群众互动最为频繁的一个途径，阳雨秋（2020）将官员网络直播总结为销售型、推介型和政务型三种类型。[3]其中网红官员直播带货已经成为地方政府探索经济发展的新路径。[4]强月新、孙志鹏（2020）把官员直播带货的互动和传播行为看作典型的互动仪式链现象，并从媒介逻辑、商业逻辑和政治逻辑介绍官员直播带货的互动仪式链的动力机制。[5]任彬彬、颜克高（2021）基于基层治理创新视角，从情境需求、制度赋权和技术赋能三个方面解释了官员直播带货的形成机制。[6]在网红官员直播带货的过程中，政务直播+助农成为一种主要形式，也是政务服务向社会化范式转换的体现。[7]已有文献极大地丰富了对网红官员研究的内容，并对官员直播提出了相关建议。然而，官员成为网红的背后有着怎样的目的、如何受到运行机制的影响以及公民对官员直播的反馈等问题还需要进一步探讨。基于此，本文从行为公共管理学视角对网红官员现象进行分析。

一、行为公共管理学及其双轮模型

以行为科学为视角研究公共管理领域问题是行为公共管理学的主旨。作为对传统公共管理学的补充与完善，[8]行为公共管理学主要聚焦于公共管理的微观基础，关注个体的心理、态度和行为过程，[9]在本质上与传统的公共管理学相互适应，[10]是公共管理学的一个跨学科分支。张书维和李纾（2018）认为，“行为公共管理学是心理学与公共管理学交叉的学科，采用科学的方法对公共管理学现象与心理过程的共有部分进行研究”。[11]显然，运用心理学的方法分析公共管理问题以及探究公共管理主体与客体的心理、行为规律是行为公共管理学的两条研究思路。

行为公共管理的研究对象既包括政府也包括公民。政府作为公共管理的重要主体，其作出的公共决策行为将对公民产生一定的影响。与此同时，公民并非只是政府行为的被动接受者，公民对政府行为同样具有反馈作用，能通过一定的方式途径影响政府行为。行为公共管理主要是对政府和公民两主体之间行为的互动过程及其影响作用进行研究，其研究框架便是“政府行为-公民体验”双轮模型。[12]以“政府行为-公民体验”双轮模型为研究思路，一方面要求从政府的角度分析政府行为的动机和心理依据，另一方面要求从公民的角度解释公民对政府行为的认知与体验过程。目前，关于政府行为的研究主要有两大类，一类是包含个体行为、群体行为和组织行为在内的政府主体行为，另一类是包含公共行政、政策建议和管理行政在内的政府对象行为。[13]在个体行为的研究中，研究者更加注重对个体行为动机进行分析。诚然，公共管理者的动机是驱动其行为选择的重要因素。故而，对网红官员的分析亦必然要求探讨网红官员的行为类型与行为动机。而作为对政府行为的反馈，公民的体验过程涉及到公民的感知、态度与行为。[14]如果公民对政府行为采取正向反馈，那么会对政府持续输出形成激励;反之，如果公民对政府行为采取负向反馈，政府应该根据反馈结果对其输出行为作出适当调整，从而形成良性循环的“政府—公民”互动过程。显然，公民对网红官员的态度与反馈行为将会对网红官员产生积极抑或是消极影响，这种影响主要取决于公民对网红官员产生正向还是负向反馈行为。

二、网红官员现象分析：基于“政府行为—公民体验”理论框架

官员走红于网络后，其言行举止对社会产生的影响将不断增大，此时网红官员与公民便处于“政府—公民”互动过程中。因此，可以構建网红官员与公民互动的双轮模型来进一步解释网红官员现象（见图）。作为模型的输出方，现阶段网红官员的行为主要有直播带货、旅游宣传、日常分享和联系群众四种类型，而网红官员实施的行为主要受其内在动机驱动。基于我国政治逻辑以及官员本身具有的特质，网红官员行为的内在动机主要由任务动机、政绩动机和伦理动机组成。这三种动机既有可能单独作用于网红官员的行为，也有可能共同作用于网红官员的行为。作为模型的反馈方，公民会对网红官员的各种行为形成感知印象，这也表明网红官员将在公民中塑造出特定形象。在政民互动过程中，公民对网红官员的感知形象为地方发展的开路人、勤政务实的领导人、为民服务的贴心人。而作为对网红官员的行为反馈，公民的行为主要包括围观关注、点赞评论和参与购买三种类型。公民的支持行为可以为网红官员提供良好的反馈，由此形成良性互动的循环过程，使得双轮运行更具有动力。

（一）网红官员的行为类型

⒈直播带货。直播带货是网红官员中最为常见和普遍的现象。绝大部分官员也是因为直播带货而走红。网红官员的直播带货多以当地特色农产品为主，如茶叶、苹果、核桃、扒鸡等。为了让网民对当地农产品有更深入的了解，网红官员在直播过程中往往会主动试吃并分享体验，同时使用主播语言和带货技巧，从而鼓励网民购买当地的特色农产品。有的网红官员还会对农产品的种植养殖产地以及加工过程进行直播，以赢得广大消费者的信赖。当前，网红官员直播带货有多种途径，主要包括电商、自媒体以及主流媒体的直播平台。[15]多种直播途径，一方面增加了网红官员与不同类型网民交流的机会，另一方面也加大了直播带货的力度，增强了直播带货的效果。网红官员直播带货行为增强了外界消费者对本地特色农产品的了解，有利于为本地产品打开市场销路，促进市场供给与需求的平衡。

⒉旅游宣传。随着经济的转型，旅游产业成为经济增长的新动力。为了推动地区旅游业的发展，不少网红官员凭借流量优势大力宣传本地特色景点，提高景点知名度，努力使家乡成为“网红打卡地”，从而吸引更多游客。如原某县委书记为宣传当地旅游曾直播3000米跳伞、拍摄MV视频，从而实现了地方旅游业的快速发展;某县副县长为宣传当地旅游拍摄策马雪原短视频，引起网友的广泛关注，并因此成为网红。显然，网红官员凭借自身流量效应对地区旅游宣传的效果非常明显，这种宣传方式从某种意义上来看是经济且有效的。这些宣传实现了将特色文化与山水风景传播出去、把社会关注和各地游客吸引过来的目标，进一步推动了当地旅游业的发展和地方经济增长。

⒊日常分享。通讯工具和社交媒体的广泛应用拉近了网红官员与公民的距离，进一步向公民展示了网红官员的工作情况和日常生活，让公民对政府官员有更深更全面的了解。如有的官员开通个人微信公众号，推送自己的随笔文章，介绍工作经验和日常学习思考、讲述家人故事、漫谈诗书心得，其微信公众号推送的内容不仅对广大党员干部有启示和教育意义，而且进一步让公民走近政府官员的日常工作和生活。有的网红县长拍摄自己制作美食、下乡调研、参加会议等行为过程，向网民多方面、多角度展示其工作和生活经历，进一步增强了政民互动效果。同时，日常工作和生活的分享也使得网红官员更接地气，树立了平易近人的领导形象。

⒋联系群众。人民是中国共产党执政的底气，脱离人民群众是中国共产党执政的最大危险。中国共产党作为人民的政党，要求党的各级领导干部坚持以人民为中心，在治国理政全过程中贯彻党的群众路线。[16]2016年，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网”。[17]因此，我国社会生活网络化的特征对党员领导干部的群众路线工作提出了新要求。各级领导干部应善于利用网络平台推进政民互动，做到访民意、知民情、汇民智、解民忧，走好网上群众路线。网红官员通过网络直播与群众进行面对面互动，增强了互动的便捷性与效果。如某县要求领导干部尝试使用新媒体了解民意并实行新媒体问政，以解决长期困扰人民群众的难题。此举不仅有利于打造公开透明政府，提高地方政府政务服务水平，密切党群干群关系，而且增强了人民群众对政府的信任，充分体现了以人民为中心的发展思想。

（二）网红官员的行为动机

官员的动机由利己动机、利他动机和“混合的”动机所组成。[18]从“自我决定理论”来看，官员的动机分为控制动机和自主动机两类，[19]其中由制度和环境所决定的动机是控制动机，由个体所决定的动机是自主动机。网红官员的行为动机是由制度环境和个体因素共同作用的结果，具体包含了任务动机、政绩动机和伦理动机。任务动机更多地体现为网红官员控制动机，伦理动机更多地体现为网红官员自主动机，而政绩动机既与控制动机有关，同时也会受到自主动机的影响。

⒈任务动机。无论是打赢脱贫攻坚战，还是全面推进乡村振兴，都是全党工作的重点。为了推进相关工作的顺利开展，全党坚持以人民为中心的思想，积极促进地方经济发展。打赢脱贫攻坚战，是中国共产党对人民作出的庄严承诺。为确保如期实现这一承诺，中央政府要求地方政府层层签订脱贫攻坚责任书，立下扶贫“军令状”，[20]压实地方各级政府责任，形成各级政府打赢脱贫攻坚战的责任落实机制。在脱贫攻坚过程中，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，通过对脱贫工作的考核和问责，使脱贫攻坚工作在县域政府得以有效落实。因此，许多县域政府的主要领导为了如期完成脱贫攻坚任务，大胆创新，主动走向网络，以扶贫助农为主题，向社会各界推销本地特色农产品，帮助农民增收致富，摆脱贫困。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利，乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，同时要健全乡村振兴考核落实机制，加强对地方政府领导的实绩考核与督查。这表明，地方政府官员当前仍需重视防范返贫致贫风险，既要巩固脱贫攻坚的成果，又要保持脱贫攻坚成果的可延续性。[21]因此，为了巩固脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化建设，一些网红官员仍十分重视以直播带货等形式帮助农民增加销量，提高农民致富能力，实现乡村地区的产业兴旺。

⒉政績动机。网红官员直播带货和旅游宣传从本质上讲都是助推当地经济发展的行为。长期以来，地区经济增长的相对排名从某种程度上来说是官员政绩的体现。随着我国进入新发展阶段，官员的政绩不能仅仅以经济增长作为指标，同时还要兼顾其他方面的发展，比如民生发展和社会稳定等，也就是说地方政府官员会努力建立新的政绩，从而形成竞争优势。2020年由于新冠肺炎疫情的影响，我国经济发展面临巨大挑战，要求地方政府加大力度做好“六稳”“六保”工作。网红官员通过直播带货帮助销售滞销农产品，加大旅游宣传不仅仅推进了经济增长，也维护了当地的民生发展和社会稳定。此外，“金杯银杯不如老百姓的口碑”，网红官员亮相于网络，在与网民互动过程中展现其敬业精神，容易赢得认可和支持。需要注意的是，政绩动机并非只是为了赢得政治上的晋升，同样也能增强实现个人价值的信心。[22]

⒊伦理动机。行政伦理的核心问题是行政主体的责任，这一责任包括主观责任和客观责任。[23]官员的主观责任根植于个体的信仰和价值观之中，[24]能够影响个体的行为选择。而官员的客观责任则是由其职业性质所决定的，是从制度层面对官员行为作出的规范和要求。官员的伦理动机要求官员履职尽责，实现人民群众利益最大化。一方面，中国传统廉政文化如“爱民”“节俭”“勤政”等思想理念能够培养官员的价值理念。“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的为官理念要求官员以民为本，解民之所忧，急民之所难。另一方面，中国特色社会主义制度亦对官员行政伦理作出要求，中国共产党的执政初心和使命要求一切国家机关工作人员，始终都要为人民的利益和幸福而努力工作。[25]网红官员在价值理念和理想信念的驱动下，积极践行共产党员的初心和使命，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，通过各种方式促进经济增长，维护社会稳定，保障民生福利。即使面对社会各界“质疑”的声音，许多网红官员依然能够坚持网络宣传，助力经济发展，这是对执政理念、为民服务思想的坚持。

（三）公民对网红官员形象的认知

⒈地方发展的开路人。发展是第一要务。地方政府的工作重心始终聚焦在本地区的经济社会发展上，因此地方官员在面对经济发展中的难题时要勇于担当，积极作为，奋发有为。在网红经济方兴未艾的当下，网红官员准确把握经济发展趋势，大胆创新，充分利用网络媒体并结合官员独特身份，吸引国内消费者购买当地特色农产品，激发消费潜能，能够为推动地方经济增长提供新动能。网红官员直播带货所反映的是地方产业不断探索和发展电商模式的过程，也是地方产业适应新发展阶段，主动转型创新、提质增效的尝试。网红官员直播带货和旅游宣传为地方经济发展开创新路，提供源源不断的活力，积累了丰富经验，在当地群众心中树立了地方发展的开路人形象。

⒉勤政务实的领路人。勤政务实是新时代好干部的一项标准。勤政务实要求领导干部既能勤勉敬业履职尽责，又能务实进取、真抓实干。网红官员直播带货行为具有公益属性，本质上属于政务服务。据观察，大量网红官员已经将直播带货日常化，几乎每天都会在业余时间通过抖音、快手多媒体账号进行直播带货和互动交流。显然，这一日常化的直播带货行为折射出了网红官员勤政敬业和无私奉献的精神。有的网红官员即使面临网络舆论和社会质疑的压力，仍然会在业余时间大胆尝试，坚持在网络直播间推介产品，带动当地经济社会发展。这种为人民群众谋利益的工作导向，既体现了网红官员求真务实的工作作风，也塑造了网红官员奋发有为的官员形象。

⒊为民服务的贴心人。许多网红官员之所以能够持续走红于网络，引发公民的广泛关注，是因为他们积极践行为民服务的理念和宗旨，走近人民群众，成为人民群众的贴心人。一方面，网红官员在直播时的反萌差形象与传统机关干部严肃谨慎、循规蹈矩的形象形成对比，改变了网民对官员形象的传统认知，拉近了官员与群众之间的距离，并在网民心中留下了平易近人的印象。另一方面，网红官员在政务直播过程中直面网民，以倾听民意、解决问题为主，展现出主动关心群众、帮助群众、为民服务的务实作风。网红官员积极践行以人民为中心的思想，推进政民互动，赢得了网民的支持和信任，进一步密切了党群干群关系。

（四）公民对网红官员行为的反馈

基于对网红官员形象的感知，公民与网红官员的互动行为多以支持为主，具体表现在对网红官员直播间的围观和对其媒体账号的关注、对网红官员作品的点赞与评论、通过直播间参与购买网红官员带货产品三个方面。

⒈围观关注。一方面，官员群体具有自带流量的特点，当官员在网络平台直播时能够引起网民的猎奇心理，吸引网民走进直播间，从而完成政民互动的第一步，实现网红官员和公民在同一虚拟空间中的对话。如某副县长在一次京东网络直播间带货时，半小时内引来20多万网友围观，在网红县长的推介下，不少网民纷纷下单，增加了当地特色农产品销量。同时网红官员拍摄的视频同样具有很强的传播效果，容易引起网民的关注。如某副县长拍摄的“吃鸡视频”在一周内的浏览量超过300万，推动产品销售1万单①。另一方面，许多网民除了进入直播间围观网红官员外，还会对官员媒体账号进行关注，成为网红官员的粉丝。笔者通过对部分网红官员媒体账号的观察发现，大部分网紅官员拥有粉丝数量少则几万，多则几十万。这意味着网民将对网红官员状态进行长期的、持续的关注并与其互动，形成了较好的群众互动基础，增强了网红官员的影响力。

⒉点赞评论。网民的点赞行为主要表现为：一是在官员直播间中的点赞与刷礼物进行互动，网民的点赞行为能够为官员直播间增加人气和热度，从而增加平台对外推荐的概率。二是网民通过对网红官员短视频作品、微信公众号文章点赞，表现出网民对网红官员的兴趣偏好和情感认同。从某种程度上讲，这一情感认同会对网红官员行为动机形成进一步激励，增强互动的可持续性。网民对网红官员的评论是直接表达其观点态度的主要方式，主要包括网民在直播间以及自媒体账户上的评论。网民在直播间的评论多以询问产品质量、口感和咨询官员的日常工作和生活为主，而在自媒体账户上则多以发送鲜花、爱心、竖大拇指等表情符号以及其他的关切文字为主。点赞和评论成为网民与官员互动的最基本方式。

⒊参与购买。对于大部分网红官员直播带货的行为而言，其主要目标就是鼓励网民购买本地产品，以助农致富。一方面，网红官员直播带货背后体现了政府的权威和公信力，在一定程度上能够增强消费者的信心和信任，消除消费者对产品质量的疑虑和顾忌，从而激励消费者参与购买，增加农产品销量。另一方面，网红官员通过主动学习带货技巧，在直播间努力试吃试喝试用，以接地气的方式推介产品，同样赢得了消费者信赖，使更多消费者购物下单。如在临汾市举行的“县级领导直播带货”活动中，县级领导九天直播带货实现了3100多万元的带货总额;广州市花都区两位合作搭档官员在“2020广州直播带货年”活动中，实现带货总额达到6300万元①。显然，官员直播带货行为一方面能够满足消费者需求，降低了消费者与卖家的信息不对称程度;另一方面也能够解决当地农户或企业的产品销售问题，增加农民收入进而实现买卖双方共赢。

三、网红官员现象存在的风险及其规避

网红官员与公民互动产生了许多积极效果，促进了地方经济社会发展，但在实践过程中会面临一些风险。一是可能存在形式主义现象。不排除部分网红官员存在“作秀”的动机，通过直播走红网络，将直播间当作“秀场”，在直播过程中雇水军、买流量，满足个人的虚荣感，对公共财产造成损失。还有的地方通过任务摊派要求下级部门完成指标，制造虚假数据，不仅给基层工作者增添负担，也破坏了地方的政治生态环境。二是官员直播带货引发的市场监管风险。对于致力于直播带货的网红官员来说，他们以政府身份背书责任，将滞销农产品以及有助于增强地方特色优势产业的产品推介、传播给市场消费者，以期实现地方经济发展。但是，官员推介产品的质量并非有绝对的保证，领导干部中可能存在重量轻质的倾向，容易忽视对产品服务的后续保障问题，[26]可能会影响政府形象，损害政府的公信力。三是网红官员可能引发舆论风险。我国网民素质良莠不齐，直播中“黑粉”依然存在，语言暴力、恶意攻击现象时有发生，即使网红官员在互联网直播中出现较小失误，也极有可能被网民放大，从而引发舆论风险。

为了规避上述风险，应在制度上规范网红官员网络直播行为，建立激励机制，完善监督渠道，确保网红官员把事办好。一是政府相关部门应出台网红官员直播行为规范，对官员直播提出制度性要求，确定官员直播行为的边界。如安徽省网信办出台的《关于进一步推进网络公益直播活动的通知》，注重官员网络直播的公益性，强调问题导向，坚持底线思维，明确相关责任，给官员直播划出了纪律红线，确保网红官员将好事办好，把实事办实。二是建立保障和激励机制。网红官员的行为推动了地方经济社会的发展，增进了民生福祉，为此，应提高网红官员直播技能，建立相关容错机制，保护网红官员干事创业的积极性。三是拓宽产品质量监督渠道，做强做优地方特色产业。官员直播带货应加强对带货产品质量的监管，注重完善推介产品的包装、运输、存储和售后等流程的管理和服务，以消费者需求为核心，推动地方产业的高质量发展。四是合理净化网络空间，引导网民文明上网，理性表达观点。对于网红官员来说，应保持一心为公，摒除私心。只有出于公心，网红官员才能消除网民的质疑并有效回击“黑粉”的恶意攻击，做到心底无私天地宽。

总之，面对日益便捷的政民交流方式，有的网红官员选择急流勇退逐渐从网络媒体中淡出网民视野，有的网红官员仍在孜孜不倦进行直播与网民积极进行互动。有的网红官员“昙花一现”，而有的网红官员却“四季常青”，网红官员未来能否常态化于网络媒体之中，当网民对网红官员现象的猎奇心理消失，进入“审美疲劳”时，[27]网红官员直播效果是否还能持久，对于这些问题还需要进一步跟踪探究。需要注意的是，网红官员直播带货行为虽然助力了地方的经济增长，但必须减少当地市场对官员直播的依赖，激发市场主体活力，培养地方经济长久可持续发展的能力，否则政府官员过度参与到市场行为之中，将不利于市场在资源配置中发挥决定性作用。因此，网红官员在帮助地方市场主体适应网红经济发展之后，应培育市场主体直播带货能力，逐步减少市场对网红官员直播行为的依赖，同时应聚焦于新媒体问政，以解决人民群众面临的最直接、最紧迫的问题为主，从而认真务实走好网上群众路线。

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（责任编辑：马海龙）