婴幼儿照护服务政策体系的三重审视

郑子莹

【摘要】全面二孩政策实施后，如何突破婴幼儿照护困境成为全社会关注的热点问题。通过对我国婴幼儿照护服务政策的三重审视，可以看到：从政策的价值取向看，婴幼儿照护服务经历了从去家庭化（主要由政府或组织承担）到家庭化（主要由家庭承担）再到再家庭化（家庭与政府共同承担）的发展过程;从政策工具的选择看，目前政府青睐于使用环境型政策工具促进婴幼儿照护服务的发展，倾向于扮演一种“环境营造者”的角色;从政策内容的关联程度看，当前政策的布局重点在支持托育机构的发展，但有关家庭和社区的配套政策较少。

【关键词】婴幼儿;照护服务;政策;审视

【中图分类号】G617   【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2021）7/8-0063-05

为了破解婴幼儿照护难题，补齐“幼有所育”民生短板，2019年国务院颁布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。此后，相关职能部门迅速出台了一系列相关政策，旨在尽快建立起婴幼儿照护服务体系。对我国婴幼儿照护政策进行全方位审视是必要的。我国婴幼儿照护服务政策经历了怎样的变迁？现阶段政府出台这些政策的价值取向是什么？使用了哪些政策工具？各项政策之间的关联度如何？这些政策的合理性、科学性和有效性又如何？这些问题的答案是促进和完善婴幼儿照护服务体系构建的关键所在。

一、婴幼儿照护服务政策的价值取向审视

政策的价值取向是政策制定者在自身价值判断基础上所做出的一种集体选择或政府选择。在不同的历史时期和社会环境下，对于解决同一社会问题的思路往往有很大的不同，体现在政策层面，反映为政策方案路径的极大差异。〔1〕新中国成立后，受政治、经济、文化等多重因素影响，我国婴幼儿照护服务政策的价值取向大体上经历了从去家庭化（主要由政府或组织承担）到家庭化（主要由家庭承担）再到再家庭化（家庭与政府共同承担）的发展过程。

1.1949年至20世纪80 年代末：去家庭化

新中国成立以后，各行各业百废待兴，为了解放妇女劳动生产力，政府迫切需要分担妇女和家庭照顾儿童的压力。在此背景下，鼓励单位举办托幼机构成了这一时期城镇儿童照顾政策体系的最重要内容。1955年颁布的《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》明确鼓励企业、机关、团体等兴办幼儿园和托儿所。城镇幼儿园和托儿所的数量迅速增长，到1956年年底，全国城镇各种托幼机构约有2.67万家，收托儿童125万余名，比1949年增加了260倍。〔2〕改革开放后，政府颁布了《城市托儿所工作条例》《三岁前小儿教养大纲》《托儿所、幼儿园卫生保健制度》等政策。1980年，城乡0～3岁婴幼儿入托率达到28.2%。〔3〕此后，全国托儿所数量持续增加。但随着经济体制改革，到20世纪80年代末，0～3岁婴幼儿托育服务开始由原先的福利性质服务逐步转变为家长付费的购买服务。总的来说，这一时期的婴幼儿照护政策具有比较明显的去家庭化倾向，其政策的主要目标是解放妇女劳动生产力、解除妇女的后顾之忧和抚育婴幼儿。

2.20 世纪 90 年代至2010 年：家庭化

在这一阶段，我国加快了从计划经济体制向市场经济体制的转变，单位退出托育服务的供给，婴幼儿照护责任逐渐回到家庭。2000年集体性托幼机构减少 5 万家以上，到 2010 年国家集体办托儿所基本消失。据第三期中国妇女社会地位调查（2010年），3岁以下孩子由家庭承担照顾责任的占99.9%。〔4〕与此同时，弱势儿童群体的照顾问题进入政策视野，儿童照护政策发展主要体现在为弱势儿童提供津贴和服务上。2001年起，《儿童社会福利机构基本规范》《家庭寄养管理暂行办法》《关于加强孤儿救助工作的意见》等一系列政策文件相继发布。这一时期的婴幼儿照护服务政策具有明显的家庭化取向，即通过弱化政府（通过单位）对婴幼儿照顾的支持，使得儿童照顾的主要责任重新回到家庭。这一变化对城镇家庭的儿童照顾安排影响很大。

3.2010 年至今：再家庭化

2010 年是我国婴幼儿照护政策与托育事业发展的重要转折之年。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》首次提出“坚持教育的公益性和普惠性”，0～3 岁婴幼儿教育也因此受到重视。2013年，教育部在14个地区启动0～3岁婴幼儿早期教育试点，尝试建构0～3岁婴幼儿早期教育服务体系。此外，儿童照护政策在内容上逐渐丰富，表现在儿童教育、养育和营养、医疗卫生和健康保健、文化娱乐等方面，但出台的《全国家庭教育指导大纲（修订）》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等一系列政策缺乏系统性和关联性，有关3岁以下婴幼儿照护的内容只是零散分布其间。经过将近10年的意识形态建设和地方性的实践探索，特别是2016年全面二孩政策实施后，社会托育服务的欠缺成为阻碍大部分家庭生育二孩的首要因素，解决婴幼儿照护问题成为热点民生话题。据报道，2017年，我国0～3岁婴幼儿的入托率仅为4.1%。〔5〕在此背景下，国务院颁布了《指导意见》，这是我国首次面向3岁以下婴幼儿照护服务的国家層面政策，开启了婴幼儿照护服务新元年，此后一系列配套政策陆续出台。

2010年以后，我国婴幼儿照护服务政策显现出再家庭化取向。“再家庭化”的婴幼儿照护服务模式并不是简单地把政府的公共服务责任推给家庭，而是转向“支持家庭”。〔6〕也就是说，国家通过政策手段（如育儿假、产休假、婴幼儿早期发展指导、托育补助金发放等政策）将照顾责任交由家庭承担，通过重新配备家庭公共服务资源为家庭增权和赋能。这一时期政策的主要任务是为广大人民群众提供适度普惠的婴幼儿照护服务。

二、婴幼儿照护服务政策工具的选择审视

政策工具是连接政策目标和政策实施的“桥梁”，是保证政策制定者的价值选择转换为政策执行者的行动措施的重要手段和方式。〔7〕《指导意见》体现了决策者推动婴幼儿照护服务“再家庭化”的重要价值取向，启动了面向未来的新一轮儿童照护服务体系的改革与发展。因此，对这个政策文本进行分析，有助于我们更深入地了解政策推进的途径，避免政策实施过程中因为不匹配带来的阻力。考虑到供给和需求在政策项目推进过程中的重要性，这里采用Rothwell和Zegvelad的政策工具分析框架，将政策工具分为供给型、环境型和需求型3种。具体而言，供给型政策工具是指政府通过资金投入、人才培养、公共服务、信息支持、基础设施建设等要素的支持，直接推动婴幼儿照护服务的发展;环境型政策工具是指政府通过目标规划、法规管制、税收优惠、策略性措施等方式营造有利于婴幼儿照护服务发展的政策环境和氛围，间接地促进婴幼儿照护服务的发展;需求型政策工具则指政府通过采购服务、市场塑造、服务外包、国际交流等措施减少婴幼儿照护服务市场的不利因素，稳定市场环境，拉动婴幼儿照护服务市场的良性发展。

为更好地分析上述3种政策工具在《指导意见》中的使用情况，根据不可细分原则对文本中每条政策内容进行人工编码，获得文本条目68条，通过归类与统计，结果表明，《指导意见》涵盖了供给型、环境型、需求型3种政策工具，但是在运用频率上3种政策工具差距很大，分别为环境型60.30%、供给型36.76%、需求型2.94%（见图1）。这体现了政府对不同政策工具的使用偏好。

1.环境型政策工具

环境型政策工具在所有政策工具中所占的比例最高。具体而言，策略性措施占38.24%，目标规划占16.18%，法规管制占5.88%，税收优惠则没有涉及。策略性措施的高频率使用反映了政府在“满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求，促进婴幼儿健康成长”等目标上的追求，说明政府更倾向于扮演一种“环境营造者”的角色。不过，《指导意见》中部分策略性措施的可操作性不强，需要在后期配套措施中补充和细化。总的来说，为婴幼儿照护服务的发展营造良好的政策氛围，鼓励社会力量积极参与，而不是过度限制与干预婴幼儿照护服务的发展，这是一种较好的政策导向。

2.供给型政策工具

供给型政策工具的使用率为36.76%，各具体政策工具的使用频率依次为：基础设施建设占14.71%，公共服务占10.29%，人才培养占7.35%，信息支持占4.41%，资金投入空缺。基础设施建设在供给型工具中使用最多，体现了政府开始重视婴幼儿照护服务公共设施及配套安全设施的建设。公共服务方面，对各部门的公共服务职责、分工、考核都有涉及，特别是附件中厘清了卫生健康部门、教育部门、民政部门等17个相关工作部门的权责，显示了政府让婴幼儿照护服务管理和服务职责从缺位到归位的决心。人才培养是促进婴幼儿照护服务可持续发展的关键，《指导意见》对高校专业设置、从业人员的资质标准、职业素养等方面都有提及。但从总体上看，目前婴幼儿照护服务的财政投入与经费保障机制、成本分担机制还处于缺失状态。加强对资金投入这一政策工具的运用将是今后推进供给侧结构性改革的关键。

3.需求型政策工具

需求型政策工具可以刺激婴幼儿照护服务的多元发展，但这一政策工具的使用频率非常低，仅为2.94%，仅使用了市场塑造这种工具。《指导意见》中没有涉及国际交流和贸易管制，这与婴幼儿照护服务本身发展的性质和方向有关。不过，购买服务和服务外包的缺乏，不利于社会力量的积极参与，后续的政策制定要在这方面有所突破。

《指导意见》勾勒了比较完整的政策支持体系，其中环境型政策工具在使用的所有政策工具中占绝对优势。但相对于供给型政策工具和需求型政策工具而言，环境型政策工具有一种天然的模糊性，即环境型政策工具所要求的目标或提供的策略可能只是一种理想的存在，与现实之间存在一定的距离，后期需要相关配套政策促使其落地。〔8〕

三、婴幼儿照护服务政策内容的关联程度审视

关联程度是从体系发展的角度来揭示某一领域政策内容和形式的演变规律，是了解政策体系发展情况的基本研究方法。〔9〕它從纲领性文件的战略目标与措施入手，从支撑性和一致性两个维度分析与之相关的配套政策或实施细则的关联性，进而对实施效果进行预测和评估。 〔10〕为了实现“到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立”，作为具有权威性、纲领性的政策文本，《指导意见》提出了三大主要任务：加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。围绕这三大任务，卫健委、教育部、发改委、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、民政部、商务部、银保监会、财政部、税务总局等有关部门相继制定和发布了相关配套政策（包括政策修订）。根据搜集到的资料，截至2021年2月底，其数量达到13个（其中2019年后出台的有11个，为了更好地展示整体关联性，把之前发布的两个政策文件一起呈现），其关联性如图2所示。

从图2中可以看到，支撑“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”这一任务的配套政策较多，有些文件从设置标准、管理规范、质量规范、师资培养等方面来促进托育服务体系的建构，有些文件则从经费支持、税收优惠角度进行了补充。这些配套政策内容详细，具有可操作性，能较好地落实《指导意见》中支持托育机构发展的任务。

支撑“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”这一任务的配套政策较少，支持力度较差，主要是从财政上提供支持，但是在具体操作层面缺少行动指导。特别是在“加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持，推广婴幼儿早期发展项目”这一目标上，几乎处于空白状态。

支撑“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”这一任务的配套政策仅有2019年5月颁布的《全国家庭教育指导大纲（修订）》。对于以家庭为主的婴幼儿照护而言，难以实现育儿和工作之间的平衡，是当前家庭特别是女性面临的最大挑战。2020年《中国教育报》上的一份调查报告显示：脱产婴幼儿父母重返工作岗位的支持率不到10%，在生育期间单位灵活安排工作时间的仅有35.9%，享有育儿补贴的家庭也仅有1/3。〔11〕因此，目前的政策还没有起到实质意义上的支撑作用，国家需要尽快出台更具操作性的配套政策予以支持。

通过对现有婴幼儿照护服务政策的系统梳理和多方位审视，我们可以看到：为了实现“幼有所育”的目标，《指导意见》提出了照护服务这个概念，而不是使用托育服务这个概念。因为照护服务有更丰富的外延，托育服务体系只是婴幼儿照护服务体系中的一部分。家庭是3岁以下婴幼儿最适合的成长环境，那些能够促进0～3岁婴幼儿在家庭环境中健康成长的福利政策才是关键所在。所以，婴幼儿照护服务政策的建构应该在支持家庭照护的基础上发展社区照护服务和机构托育服务。目前，婴幼儿照护育服政策更多地关注服务（托育服务体系）维度的构建，对家长支持的经费（儿童津贴制度）维度和时间（亲职假）维度缺乏更落地的政策支持。今后国家需要把更多的关注点放在这两个维度上。另外，当前政策厘清了国家各部门的权责，但婴幼儿照护服务主要是属地管理，还需要进一步厘清中央和地方的权责关系，明确地方该承担的责任。

参考文献：

〔1〕赵韵玲.公共政策过程中的价值取向研究〔J〕.改革与战略，2016（9）：40.

〔2〕岳经纶，范昕.中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构〔J〕.中国社会科学，2018（9）：100.

〔3〕洪秀敏， 陶鑫萌.改革开放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践〔J〕.学前教育研究，2019（2）：4.

〔4〕第三期中国妇女社会地位调查课题组.第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告〔J〕.妇女研究论丛，2011（6）：13.

〔5〕庞丽娟.有效构建我国0～3岁婴幼儿教保服务体系的政策思考〔J〕.北京师范大学学报（社会科学版），2019（6）：6.

〔6〕刘中一.“去家庭化”还是“再家庭化”：家庭公共服务模式探析〔J〕.理论界，2017（3）：63.

〔7〕冀东莹.政策工具视角下我国学前教育政策研究：基于《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的分析〔J〕.上海教育科研，2019（8）：5.

〔8〕吴薇，刘璐璐.政策工具视角下我国民办教育政策研究：基于《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》的分析〔J〕.教育与经济，2018（6）：32-35.

〔9〕吴结.老年教育政策内容的四重审视〔J〕.成人教育 2020（1）：35.

〔10〕陈芳，穆荣平，宋河发.科技创新基地与平台建设支持政策关联性研究〔J〕.科研管理，2013，34（1）：55-61.

〔11〕洪秀敏.全面二孩政策下如何加快构建托育服务体系：基于全国十三个城市的调研与思考〔N〕.中国教育报，2020-02-01.