合法性与有效性：现代化转型时期基层治理的双重目标导向

徐 娜

我国正处于并将长期处于社会主义发展的初级阶段，改革和发展仍是解决所有社会问题的关键所在。现代化发展对于政治的要求是双重的：一方面需要建构行之有效的行政制度体系，以塑造良好的社会秩序；另一方面则需要发展与社会相适应的民主制度体系，以保障权力的合法性。如何平衡治理的合法性与有效性，切实推进治理的现代化转型，是现代化转型时期亟待思考与解决的重要议题。党的十八届三中全会正是在这样的社会背景下，首次提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一。(1)《习近平谈治国理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第109-117页。在此基础上，党的十九届四中全会指出，要构建基层社会治理新格局。(2)《习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答》，北京：学习出版社、人民出版社，2021年，第345-348页。这些举措反映出我国治理体制在顶层设计层面开始逐步引导治理体系的改革与创新，标志着我国进入深化基层治理改革的新阶段。国家层面不仅愈发注重治理体系的合法性，同时关注基层治理的有效性，意图构建兼具合法性与有效性的基层现代治理模式。

一、基层治理领域中普遍存在的“名实分离”实践

区别于中国传统社会的“皇权不下县”，现今的基层政府是贯通国家与社会的重要场域，同时也是国家政策落地的“最后一公里”。在国家如火如荼地推进乡村振兴战略的进程中，基层政府并非是外在的旁观者，而是直接的关系人和参与者。从基层实践来看，基层治理既可能是乡村振兴的有益助力，也可能成为限制乡村振兴的阻力。因此，可以说，基层治理是乡村振兴进程中的重要一环，直接关系着乡村振兴战略的政策效果及最终成败。

在中国的治理实践中，基层政府不仅受到行政分权体制的政治、经济激励，同时也面临着压力型体制的诸多约束。自1983年国家重建乡镇政府至今，基层政府先后经历了四轮行政改革。国家旨在通过一系列的行政改革，提升基层治理的理性化和规范化程度。这是国家治理现代化转型的必经之路。但从改革实践来看，相关改革措施虽然有成效，但却未能完全实现最初的行政改革目标。从20世纪80年代开始，基层治理困境主要表现为：基层政府为相关政策任务的有效达成而采取某种策略性手段在一定程度上损害了基层政权的合法性。而进入21世纪之后，基层治理困境发生转变：国家为提升基层治理的合法性和规范性而进行的政权建设和改革，在一定程度上削弱和限制了基层治理的有效性。概言之，我国基层治理长期陷入“合法性—有效性”的平衡性困境之中，这往往阻碍了基层治理效能的进一步发挥。

关于我国基层治理问题的研究已然成为学界关注的焦点，诸多学科的学者们从各自不同的视角对此进行剖析和解读。当前我国基层政府组织呈现出“权力小、责任大、能力弱”等典型性基层治理特征。(3)徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。这意味着，基层政府的权力和职责失衡，并且其资源禀赋往往难以支撑其行政需求。因而，基层政府发展出了多元化的行动策略，以维持组织运行和正常运转。长期以来，围绕基层治理的研究大致分为基于“合法性”的结构—制度分析和基于“有效性”的过程—事件分析两条路径，由此取得了诸多关于基层治理和权力运作模式的富有洞见的研究成果。

一部分学者强调基于“合法性”的结构和制度因素对基层政权角色和实际运作起着决定性作用。这一取向的研究大多是在“国家政权建设”的背景下展开的，具体来看，国家政权建设主要包括三个方面的内容：其一是国家权力对于基层社会的渗透能力逐渐增强，行政机构及人员配置不断下沉，从而实现从间接治理到直接治理的转变；其二是行政机构逐步制度化、理性化、规范化；其三是国家汲取能力逐步提高。(4)查尔斯·蒂利：《强制、资本和欧洲国家：公元990-1992年》，魏洪钟译，上海：上海人民出版社，2007年，第8-16页。在此过程中，国家企图根据不同于以往的制度安排和价值规范将社会重新组织起来，重塑基层社会秩序。尽管当前中国基层治理所面临的并非严格意义上的国家政权建设问题，但却在事实上关切国家权力如何扎根基层社会。具体来说，“合法性”建设的要求就是要国家用科学化、规范化、理性化的制度和规则体系来改造基层社会、规约社会民众和监管基层行政组织。基层政权的“合法性建设”在一定程度上限制和弱化了基层治理的自主性，弱化了基层治理主体的主观能动性和创造性，进一步诱发其“悬浮型政权”特征(5)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。，愈发难以回应基层社会的治理诉求(6)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。。国家治理现代化是行政制度逐步理性化、规范化的过程，国家政权建设主要是通过逐步完善科层体制和行政体系，推行结构集中化的制度安排以统一规范行政管理行为。“压力型体制”(7)荣敬本：《变“零和博弈”为“双赢机制”——如何改变压力型体制》，《人民论坛》2009年2期。这种结果导向的评估方式又进一步加剧了基层政府在资源禀赋和任务目标之间的矛盾。此外，随着国家税费制度改革，基层政权逐渐发展出除公共性之外的自利性特征。张静用“政权经营者”的概念指代基层政权逐步偏离了服务国家和社会的既定方向，发展出自身的自主性和自立性特征。(8)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第15页。在此基础上，更有学者发展延伸出“谋利型政权经营者”概念。(9)杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。“压力型体制”和“经营者”都是在“合法性”研究视角下分析行政体制改革后基层政权角色变异和行为模式变化的有力概念，二者都注重基层政权的外在制度性和结构性要素对治理行为的影响和规制。

另一些学者则提倡基于“有效性”考察基层治理过程，他们强调关注基层治理实践中的主体性因素，并认为这种主体性因素是治理者能动性的重要源泉，是塑造治理实践的重要因素。这类研究着重刻画治理的动态过程。利普斯基发现，基层干部们在公共政策落地执行过程中，拥有大量的自由裁量权，因而其政策执行过程实际上是一个不停地做出临场决策的过程。(10)Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy, New York：Russell Sage Foundation,1980,p.18.欧博文和李连江通过具体挖掘政策的执行过程发现，基层干部在政策执行过程中可以忽略或歪曲某些政策主张，却对另外一些政策主张尽职尽责，即基层治理领域中存在着“选择性政策执行”过程。(11)KevinJ,O’Brien,Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,”Comparative Politics,vol.31,no.2,(April,1999),pp.167-186.我国学界对该问题的关注，始于基层政府在政策执行过程中的非正式行为研究。学者们针对基层政府在政策执行过程中运用非正式关系的过程，提出了“变通”这一概念。孙立平、郭于华则关注了基层政府的“正式权力非正式运用”现象，他们认为，基层干部们在治理实践中采取的并非正式的制度语言，而是通过一种非正式关系来说服农民。(12)孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，厦门：鹭江出版社,2000年，第10页。在此基础上，欧阳静指出由于乡镇政府的资源禀赋往往与其政策目标和激励强度不符，因而形成了一种具体的、权宜的权力技术为原则的策略主义治理逻辑。(13)欧阳静：《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》，《经济社会体制比较》2011年第3期。应星在移民上访的案例中发现，基层行政人员将正式权威、乡土社会的情理等杂糅于一体，这种治理策略无疑是丰富而有效的。(14)应星：《大河移民上访的故事——从“讨个说法”到“摆平理顺”》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第9-13页。吴毅笔下的小镇研究佐证了这一现象，他进一步归结出“擂”“媒”“怀柔”“示蛮”等基层治理策略。(15)吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第12页。由此，不难发现基层治理事务具有乡土性和权变性，与之相对应的治理实践需要多元化和策略性，这种策略主义的治理实践在很大程度上保障了基层政府“灵活性执行”的操作空间，进而推动各类政策任务的有效达成。

大量基层治理实践表明，基层政府往往出于行政压力和政治考量，会仪式性地采纳制度化规则，但在具体治理实践中，规则经常被违背，决策也往往没有被执行，即便执行了，结果也充满不确定性。简言之，在基层治理领域中，普遍存在着“名实分离”的治理模式。这种基层治理模式虽然在一定程度上保障了国家政策任务的落实，但从长远来看，其危害性也不容小觑。由此，我们不禁要问，这种基层治理过程中的“名实分离”现象由何而来？为什么理性化的制度设计会在实践中遭受扭曲和背离？

基层治理实践过程中普遍存在着行政制度化、规范化要求与执行过程的地方性和非正式性的矛盾。究其根本而言，这是基层治理的合法性与有效性之间关系失衡的具体表征。在国家能力不足时期，基层治理强调对有效性的追求，但对有效性的过分追求阻碍和弱化了治理的合法性，这会引发一系列干群纠纷，并进一步降低基层政权的社会认同度；而随着国家行政体制改革的逐步推进，基层政权的合法性要求得到前所未有的重视。对于合法性的强调在很大程度上限制和削弱了基层行政的有效性，使基层干部们陷入到一种消极不作为的“不出事逻辑”之中。(16)贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。由此可见，片面追求基层治理中的合法性或有效性都是有失偏颇的，长远来看，这样做只会有百害而无一利。一系列的疑问将我们引向对基层治理合法性与有效性关系的重新考察，如何弥合基层治理合法性与有效性之间的张力与抵牾，进而统合基层治理场域中合法性与有效性双重目标导向，切实激发二者在基层治理过程中的合力效应，是推进基层治理可持续、高质量发展，实现国家治理现代化转型的关键所在。

二、“合法性—有效性”：新制度主义视角下基层治理模式的分析框架

随着制度化浪潮的兴起，许多组织的结构渐趋规范化、规则日益精细化，这是组织逐渐正式化、理性化的重要标志。常见的组织理论认为，理性的组织结构和规则是协调和控制组织活动所涉及关系网络的最有效方式。在一定历史时期内，科层制是正式组织结构的典型代表，曾一度被认为是控制和协调组织最有效、最理性的方式。但这样的假设建立在组织是按照组织结构和规则发挥功能的基础之上，即组织制度与规则在组织实际运行过程中得到了遵守，二者总是保持着有机统一。

随着组织研究的逐步深入，学者们开始逐渐意识到传统制度主义理论的局限性，转而对日益复杂的组织环境予以考察和关注。(17)张紧根：《党建引领：地方治理的本土经验与理论贡献》，《探索》2021年第2期。尽管组织理论中新、老制度主义都认为制度化限制了组织的理性，但二者所归结的根源有所不同。组织研究的新制度主义学派强调根源在于组织合法性和有效性之间的关系。也就是说，他们认为组织在实际运作过程中面临着两种不同的组织环境，即制度环境和技术环境。这两种环境对于组织的要求往往是不同的，甚至是相互矛盾的。制度环境要求组织服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和行为模式，而不管这些形式和做法是否会妨碍组织效率的发挥。但是，组织不仅是制度环境的产物，同时也是技术要求的产物，技术环境要求组织按照最大化原则追求效率，它为组织灌输的是一种追逐“有效性”的经济理性逻辑。

组织正是在不同组织环境的多重压力下运作的。对制度环境的适应常常与组织内部生产过程争夺资源；而追求对技术环境的适应又常常导致对制度环境的忽略。在理想情况下，组织能够将组织结构与运作紧密地联结起来，但在实践中这两个方面却常常是矛盾的。从根本上来看，这主要由于外部环境中的制度化规则大多是基于一个高度普遍化的理想状态，而实际的组织运作活动则是具体随着特定条件而变化的。制度化规则对于组织结构的规制具有仪式性的意义，它维持组织的正式合法性，保障组织的正当性。但正式的组织结构并不等同于效率指向型的机构，并不能保障组织运行的有效性和协调等问题。甚至可以说，组织在遵循制度化规则和追求组织运作效率之间会产生冲突和不协调。受限于组织运行过程中双重目标导向之间的矛盾和冲突，组织较为稳妥的解决方法便是采用“名实分离”的策略，这样能够使组织一方面维持标准化的、合法的正式结构，同时也可以使组织灵活地实施各项活动来应对实际需要，保障组织活动的有效性。

结合上述新制度主义的研究成果，本文认为，在对制度化组织进行研究时，有必要将组织的制度结构与其实际运作过程相剥离，以一种实然性的研究视角分析二者之间背离与兼容的内在机理。基层政府作为最基层的政权组织，是典型的制度化组织，本文拟从以下两个维度对其运作模式进行研究：其一，治理合法性，即治理体系被社会秩序和制度规范的认可程度，它是组织运行的价值追求和职责所在，能够保障组织的正当性；其二，治理有效性，即治理体系能够最大限度地妥善处理公共性社会事务的能力，它为治理体系提供了资源和稳定性，是组织生存的必要条件。根据组织合法性和有效性的配置情况，会形成四种不同组织运作模式。(如表1)

表1 新制度主义视角下差异化的组织运作模式

由表1可见，A类组织是指那种具有高合法性、低有效性的组织。这是一种典型的公共导向型组织，这类组织大多较为注重组织的制度环境，在组织运作过程中主要遵循制度性规则，并且将社会期待、社会责任作为组织运作过程中主要考虑的社会事实。也就是说，A类组织关注组织的形象、声誉以及组织在国家制度和社会大众层面的认同程度，而技术环境要求的组织绩效等方面则相对较为忽视。虽然这类组织在制度和社会层面拥有较为深厚的合法性基础，但较为低迷的绩效水平最终也会影响组织的生存和发展。

D类组织是指那种具有低合法性、高有效性的组织。这是一种典型的绩效导向型组织，这类组织大多较为注重组织的技术环境，在组织运作过程中主要遵循效率逻辑，并且在组织运作过程中以提升组织运行效率、实现组织功能为主要目标。简言之，D类组织强调组织的专业、技术以及运行实效，而制度环境所要求的制度支持和社会认可则是其运行过程中次要的考虑要素。这类组织虽然看似高效实用，但组织的正式制度和合法性基础极易在追逐效率的过程中受到挑战。

B类和C类组织则属于较为极端的组织运作模式。B类组织是组织发展的理想类型，它能够同时兼顾制度环境与技术环境对组织提出的不同诉求。也就是说，B类组织既能够在制度和社会层面赢得较为深厚的合法性基础，同时又能够保证高水平的组织效率产出。C类组织无论是在合法性维度还是有效性维度都处在一个较为低迷的水平，这类组织由于没有赖以生存的基础，因此在实际组织运行过程中难以存活和维系。只有不断朝着其他组织类型进行积极转化，C类组织方能在制度环境与技术环境双重压力下得以生存。

综上所述，虽然上述呈现的四种组织类型划分是一种理想类型，现实生活中的组织往往同时面临着制度环境和技术环境的双重压力，两种环境对于组织的目标导向是有区别的。制度环境要求组织追求组织形象及社会认同，而技术环境则认为组织应该是效率和功能性的产物。由于B、C两类组织属于理想化、极端化的状态，因此，对其的研究大多仍在理论探讨阶段。从分布概率来看，真实存在的组织运行模式大都属于A、D两种类型，组织对于合法性和有效性的追求和偏重决定了其运行模式和发展困境，与此同时，它们朝着B类组织(高合法性、高有效性)提升和转化的路径自然也是不同的。需要注意的是，我们关注的基层政府组织具有一定的特殊性，之所以说其特殊是因为，政府组织既要实现其职能性公共职责(提供高质量的公共服务)，同时又要保证基层行政过程符合制度性规则及社会期待。由此可见，对于政府组织而言，合法性和有效性诉求二者不可偏废其一。由此，如何弥合和消除合法性和有效性双重目标导向之间的张力与抵牾是基层治理过程所面临的一项重要考验。以此为依据，我们尝试探讨制度化组织运作“名实分离”现象的产生机理，并且就不同类型的基层治理模式进行差异化比较，以利于评估现阶段我国治理体系的发展状况，同时进一步探寻充分激发治理体系整体效能的有效举措及现阶段的治理改革方向。

基于此，本文主要采用质性研究和档案法，基于笔者在2017年6月至9月在武陵山区Y县F镇的调研实践，考察范围涉及乡镇政府各项治理事务。在此过程中，笔者注意观察和记录基层干部在基层治理实践过程中的真实做法和切身感受，力图掌握大量鲜活而立体的基层工作实录，从而便于把握治理现代化转型背景下基层治理实践的“实然”状态。

通过田野观察，笔者发现F镇基层治理过程始终是权变性的，究其根源，“合法性”和“有效性”两股力量始终相互抵牾、难以兼容，使得基层治理过程陷入一种典型的基层治理困境。F镇是革命老区、少数民族地区，因此剖析其基层治理的困境，对探究基层治理现代化转型之路和实现乡村振兴具有理论价值和现实意义。

三、高合法性、低有效性组织模式下的基层治理困境

党的十九大提出的乡村振兴战略中要求，要实现乡村振兴就要在基层治理层面实现“治理有效”。(18)《习近平谈治国理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第255-282、148-153页。长期以来，国家始终关切国家权力如何有效地扎根基层社会，并在事实上规范基层权力运作过程。近年来，在国家行政体制之内围绕着组织结构、管理机制、职能设置以及运行机制等方面进行的行政改革，都从整体上彰显出国家治理现代化转型的决心和力度。

身处行政末梢的基层治理往往被不同层级、不同部门的制度化规则所限定，随着基层政府不断吸纳制度化规则，基层政府往往会面临两个普遍性问题。首先，制度化规则固然可以提高组织的合法性，但在很大程度上与情景化、具体化的治理情境不符。因而，很多情况下，行政体制内的诸多制度化规则不仅难以支持基层治理实践，反而有可能由于政策规定的限制而影响具体治理实践的开展和治理实效的发挥。其次，不同来源的制度化规则之间极易相互冲突和失调，致使基层政府难以选择和遵循。简言之，现代化、理性化的制度规则在实践中不完全是协调和控制实际组织运作的；并且理性化的制度规则并不必然是高效的，甚至在正常的组织运行过程中会受到实际组织运作的冲击和背离。武陵山区F镇的精准识别困境就深刻地印证了这一点。

消除贫困一直是各个国家关注的重要议题。党的十八大以来，习总书记指出，为使全体国民共享改革开放的成果，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置上来。①对于武陵山区H县所辖的F镇来说，精准扶贫工作更是近几年基层治理工作最难啃的“硬骨头”。在开展扶贫工作的最初，从中央、省级、市级、县级都专门开展了关于精准识别相关政策规定的专题学习和培训。F镇政府工作人员如下表述。

我在基层工作了二三十年，这次这个精准扶贫工作蛮扎实(压力大)，我们基本上两天一个小会，三天一个大会，就是为了让大伙都知道这个政策规定。你看我们领导他们更是经常要去县里和市里学习相关政策精神，学回来了再跟我们传达。(19)2017年7月12日，武陵山区Y县F镇政府党政办工作人员，镇政府党政综合办公室。

精准扶贫的第一步就是要做好精准识别工作，而国家关于精准识别工作有着具体的政策要求。其中不仅要考察农户家庭人均年收入，还有具体的定性方法“两不愁三保障”和“四看法”对参评农户进行筛选和识别。为了防止识别工作中出现基层干部徇私舞弊的情况发生，国家要求在具体的识别程序上要严格按照“七步法”进行，即需要通过农户申请、组级评议、组级公示、召开村(居)民代表大会、村(居)级公示、逐级复核、村(居)级公告七个步骤确定扶贫对象。然而，这种看似科学且民主的识别方式却在基层实践过程中出现了非预期性后果。

F镇基层干部在精准识别过程中统一思想，镇长就曾在镇级会议上表态。

现在这个识别工作，大家也看到了，要求特别严格。识别谁、不识别谁，我们得充分尊重、信任群众，群众的眼睛是雪亮的。他们选了哪个，我们只要负责审核和上报就完了。谁也不要想着去干预，或者为亲戚朋友走后门。(20)2017年6月15日，武陵山区Y县F镇政府镇长，镇政府会议室。

但精准识别的实践工作却远比基层干部们预想的要复杂得多。在第一轮精准识别名单确定之后，F镇莲花村有几个村民来镇政府反映情况。

这个精准识别不公平，我们组当时评的时候，组里边我们几家都困难，符老大家老巴实(老人)瘫痪，我们家还有上学的崽儿呢，彭老三家屋里人去年出去打工的时候胳膊残了，干不得重活儿。我们当时都说好了，名额就是那么五个，先把符老大家报上去，然后发下来的钱和物，我们几家都平分。现在听说每人一千块钱(产业发展经费)已经发下来了,我们让符老大把钱拿出来分了，他就反悔不给我们了。你们政府得给我们做主，必须得把钱给我们要回来！(21)2017年7月20日，武陵山区Y县F镇莲花村村民，镇政府党政综合办公室。

类似这种严格按照国家规定的识别程序推进，但却导致“识别不准”的情况并不在少数，莲花村附近村庄也出现了一些其他意想不到的状况。在精准识别“回头看”阶段(第二轮识别)F镇科皮村就之前的识别对象进行重新民主评议。当天晚上在县定点扶贫干部的组织下，召开村民评议大会，在宣读完相关政策之后，有些村民尖锐地反对。

按照这个(政策)选，我们没有能上(符合)的。那个尚某玉家根本上不去，她屋两个儿都有赡养能力。要是照这个，我们还选个屁呦。(22)2017年7月25日，武陵山区Y县F镇科皮村村民，科皮村村委会会议室。

此话一出，好像是炸开了锅，村民代表们你一言我一语的，整个会场变得越发嘈杂。基层干部们商讨着回答村民。

这么讨论没个完，举手表决肯定是不得行了。要不然把上一轮识别的名单拿出来(做个备选)，让他们匿名投票吧，不然实在没得办法了。(23)2017年7月25日，武陵山区Y县F镇政府党政综合组工作人员，科皮村村委会会议室。

随即，基层干部为每位村民发放一张第一轮精准识别名单，并告知村民本着“应保尽保、应退进退”的原则，觉得哪家确实困难的就打勾。虽然这样避免了举手表决的情境压力，但从最终回收的评议名单来看，“回头看”的效果并不理想。回收选票基本上每个候选者的选票都相差无几，该村党支部书记略带尴尬地如下表述。

农村就是这样，好好的一个评议，最后变成了妈妈嘎嘎的(过家家)。基本上选了跟没选也没啥区别，你看这家票数高吧，但是他们家在(旅游)景区还有店呢。以我们对各家的了解，票数高的家庭并不见得就是困难的家庭。实际这家票数一般，但是他家有肝腹水的病人，肚子鼓得比孕妇还大，孩子还都在上学，日子蛮扎实(压力大)。所以说基层就是这样，投票有的时候往往也不见得就是民主，这里有太多人情的、社会的因素在起作用。(24)2017年7月25日，武陵山区Y县F镇科皮村党支部书记，科皮村村委会会议室。

最终，参会的基层干部们商议，决定在村民民主评议的基础上，结合各个家庭的真实经济状况、生活状况进行“微调”，以此保证最终上报到乡镇的精准识别名单的真实性和准确性。

F镇精准识别“回头看”过程向我们展现了高合法性、低有效性组织模式下，基层政府在基层治理过程中遭遇到的治理困境。之所以在F镇精准识别过程是“高合法性、低有效性”，是由于精准识别政策与基层实际情境不尽相符，但精准识别政策的遵循是该阶段考量基层工作的硬性指标，因而即便该政策执行未必符合基层实际，但基层政府却碍于行政监督和考核压力不得不按照相关政策执行。

在这种高合法性、低有效性组织模式下，基层政府虽然“有法可依”，但在治理实践中，标准化的制度规则在面对地方实践的多样性和差异性时，往往显得不合时宜。因而，基层政府的结构性不协调问题，使其在治理实践中面临各种行政风险及不确定性。基层干部们难以从各种具有高度合法性的政策规定中，寻找到现实治理困境的解决之道。正如周雪光指出的，由于体现中央意志的统一制度与政策难以符合不同地区的经济社会状况，因而，在中央统辖权与地方治理之间存在着紧张和不兼容的情况。(25)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。这种情况下，作为多层级行政委托—代理关系中最终代理方的基层干部们，往往受限于上级制定的各种“硬性政策规定”，而在治理实践过程中显得呆板和生硬。从根本上来说，这生动地体现了行政领域中决策一致性与执行灵活性之间的紧张关系。

四、低合法性、高有效性组织模式下的基层治理困境

在一定的历史时期之内，由于国家权力未能有效深入基层社会，基层治理往往依靠一种非正式的行政手段。黄宗智指出基层社会的行政实践大都依赖那些无须支付薪水的非正式官员，以一种低成本、低负担、高效率的方式实现基层社会的治理目标。这种“集权的简约治理模式”在塑造中国特色的政治现代性中扮演了一定的角色。(26)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。相似地，李怀印采用“实体治理”概念来描述基层治理过程中国家的不干预、放任主义导向和县级以下地方治理的非正式行政方式的普遍流行。借由这一概念，他将基层治理的地方性特征与长期盛行于县级以上正式的、中央集权的官僚体制的惯性做法区别开来。(27)李怀印：《华北村治——晚晴和民国时期的国家和乡村》，北京：中华书局，2008年，第26页。此后，随着中华人民共和国的建立，国家不断加强基层政权建设，意图通过自上而下的行政体制建设引导基层治理过程。但从基层治理实践来看，基层治理的行动逻辑没有发生明显的转变，政府运行机制并未发生根本性的变革。(28)赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，北京：商务印书馆，2010年，第7页。有证据表明，虽然国家政权建设希望通过逐步创建和完善科层体制来规范基层治理模式，但在治理方式上并没有重新设定，现代公共规则未能成功地在基层社会确立及推行。(29)张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海：上海书店出版社，2006年，第13页。F镇政府应对突发性事务的处理方式印证了上述研究结论。

改革开放以来我国取得的辉煌成绩，很大程度上取决于稳定和谐的社会环境，这是改革发展的前提和保障。因此，综治维稳工作成为转型时期基层治理的一项重要工作，争取把社会不稳定因素和潜在的矛盾冲突化解在基层社会。具体而言，综治维稳工作的主要目标是要保证“六个不发生”，即不发生影响政治稳定的事件、不发生重特大刑事案件、不发生集体上访和群众性闹事事件、不发生重大交通事故、不发生重特大火灾爆炸事故、不发生重大工作失职行为。基层政府的综治维稳工作是上级政府对基层年度考评的重要内容之一，对影响恶劣的重大问题实行追责制和一票否决制。由此可见国家对于综治维稳工作的决心和重视程度。因此，综治维稳工作成为F镇基层治理工作的重中之重。F镇政府下设综合管理执法队和综治组专门负责辖区内的日常综治维稳工作。在压力型体制之下，F镇政府不得不谨小慎微地处理基层矛盾，以尽可能地减少群众上访和群体性事件。这一点从F镇政府应对辖区内因意外死亡而闹事事件的处理模式上可见一斑。

2017年8月中旬的某天，F镇科堤村中两户人家因为林地边界问题发生纠纷，争吵不断。在村干部组织调解过程中，其中一户人家的五岁小孙女自己跑出去玩耍。在玩耍过程中不慎掉入烤烟棚后的水沟中不幸溺水身亡。孩子家属得知孩子过世之后抱着孩子的尸体，准备到镇政府讨个说法，他们要求政府对这件事负责，如果政府不解决问题，(他们)就去找对方家械斗，并扬言要砍死对方。在村干部的说和下，F镇政府代表与孩子家属进行了沟通协商，最初孩子家属要求政府赔偿50万元。经过六个小时约三轮“博弈”，最终双方确定F镇政府出于“人道主义关怀”，对孩子家属给予34 000元慰问金。至此，这件由儿童意外溺亡而引发的突发性事件方得以平息。

当谈及为何要为这类非正常死亡事件“买单”的时候，F镇政府工作人员无奈地如下表述。

其实你说这个事情和政府有多大的关系？本身孩子家属也知道这只是个意外，他们自己并不占理，但是想要一些钱。所以就找政府扯皮，谁让你是父母官嘞，啥都是你的责任。基层工作就是这样，上面(上级政府及政策规则)说的条条道道规矩得很，但在基层，就是人情、稳定、不出事，这才是我们的天！(30)2017年8月14日，武陵山区Y县F镇综合执法队工作人员，镇政府党政综合办公室。

由此可见，基层干部们有着区别于其他层级政府行政人员的价值偏好，即“稳定即一切”，不出事就是好事。各类精心制定的政策规章在基层落地实践过程中都会或多或少地遭遇“水土不服”问题。那些本身不在政策设计范围内的突发性事件，会使得基层干部们手足无措却不得不应对。当基层干部们无法在既有政策制度上寻求“合法性”基础时，他们往往将解决的办法重新投向了既有工作经验和基层治理惯习。这种基层治理惯习相比于各类政策规定而言，虽然相对含混，且缺乏一定的政治合法性，但却在国家能力不足时可以发挥不可忽视的作用，进而确保国家各项工作任务的落实完成。正是这些“隐秘而有效”的行政手段，帮助基层干部们应对一个个棘手的治理困境，这也是基层行政模式难以转变的原因之一。

这种应对非正常死亡的处理方式在F镇并不少见，一位F镇政府综治组工作人员如下表述。

现在综治工作不好做，老百姓现在强势得很，出了事就找政府。有没有理的，都要找你闹上一闹。加上上面管得紧，要是上访的或者闹成群体性事件，那影响是相当恶劣的，我们一年的工作就都白干了。F镇这几年的非正常死亡，都来找政府，要点钱。我记得去年还有一起，是那家小孩是从窗户围栏漏下去摔死的，家属说是政府不管运输车噪音问题，给孩子吓得，死活要你政府负责。政府也没得办法。(31)2017年8月15日，武陵山区Y县F镇综治维稳组工作人员，镇政府一楼大厅。

F镇针对非正常死亡而闹事事件的处理方式向我们展现了低合法性、高有效性组织模式下，基层政府隐秘的治理模式。基层政府围绕着综治维稳工作的政策制度和监督考核条例林林总总四五十条，并且管理愈发明晰化、理性化。但学者们研究发现，一直以来在基层治理实践过程中，都充满了“只可意会”的隐秘色彩。基层干部们往往将诸多政策条例束之高阁，形成“有法不依”的局面。这主要是由于，相关的政策条例针对基层事务的解释力和应对能力较为有限。在国家倡导的治理现代化过程中，这种情况尤为明显，国家出台的某些政策条例非但没有为基层治理过程“助力”，反而使得基层干部们在基层治理过程中愈发“束手束脚”。很显然，在现有的综合维稳治理体制内，难以找到能够合理应对这类群众闹事事件的应对手段；且如若处理不当，极易引起群众上访、扯皮或群体性事件。因此，出于政治风险的考量，基层政府不得不权宜性地应对各类影响社会稳定的事件。最终，在基层治理场域内衍生出一种花钱保平安的“不出事逻辑”，也有学者将其归结为基层政权的“维控型”特征。(32)欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》2011年第3期。

五、基层治理转型的目标：构建合法性与有效性双高型治理体系

大多数的改革是由社会问题倒逼而产生的，中国也不例外。中国经历了四十余年的改革开放，不仅社会财富得到快速增长和积累，同时社会转型面临着诸如贫富差距加大、社会矛盾激增、群体性事件频发等一系列严峻的矛盾和挑战。党中央提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，不仅是对改革开放四十年来国家现代化建设历程的总结和思考，更是对我国在社会转型期所面临各项危机和挑战的积极回应。而构建兼具合法性和有效性的双高型治理体系，则无疑是从全面深化改革的整体布局上，为政府改革提出了方向性的指导，是政府治理在政府组织效能和制度化、规范化等维度走出传统、走向现代的标志性要求，具有鲜明的现实针对性和鲜活的时代特质。

事实上，行政体制改革过程中的政府问题大多集中、深刻地体现在乡镇层级的权力运作和治理模式之中。当前基层治理领域出现了大量“名实分离”的权力运作过程。之所以在基层治理领域会出现“名实分离”的悖论性现象，是由于国家对于基层治理有着不同的目标导向，多重目标导向共同施压下的基层政府只能将形式上的制度规制与实质上的权力运作过程相分离，以应对治理过程合法性和有效性双重目标导向的要求。如果片面地强调合法性，就在很大程度上削弱基层治理的有效性；而一味追求有效性，则不利于基层政权的规范化和社会认可度，最终侵蚀治理的合法性基础。

组织场域的逻辑与运作过程很少是由一种逻辑决定的，往往涉及多个制度逻辑之间的互动和组合。总体来看，治理场域中的合法性要求往往是评价性的，而有效性要求则大多是工具性的。通过剖析F镇的基层治理过程，我们发现其陷入治理困境的根源在于其治理过程中双重目标导向，即合法性与有效性难以兼容，甚至相互抵牾。根本上来说，任何层次的治理问题都必须妥善处理好合法性与有效性的关系问题(33)蔡禾：《国家治理的有效性与合法性：对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。，这是国家治理问题所不能避免的根本性问题。基层治理困境中合法性和有效性并非天然对立，难以统合。事实上，基层治理过程中有效性是合法性的基础，而合法性是有效性的有力保障，二者相互依存，相辅相成。实现基层治理的合法性与有效性的平衡具有理论和实践操作的可行性。(34)吴秋菊、林辉煌：《改革乡村治理：有效性与合法性的平衡》，《江西财经大学学报》2017年第5期。从理论层面来看，基层治理的有效性内在地包含着合法性，同时在有效性的建构中，也可以积累合法性。此外，基层治理的合法性也内在地包含着有效性，随着基层政权社会认同度的提升，基层治理成本将有效降低。(35)林尚立：《在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择》，《复旦学报(社会科学版)》2009年第2期。由此，基层治理改革可将“有效性建构与合法性累积相结合”作为现阶段基层治理改革的重要抓手。从实践层面来看，国家逐步推进的系列治理体制改革和建设，为实现基层治理的合法性与有效性兼容提供了基本制度保障。

利普塞特认为任何一个现代国家的稳定，不仅仅依靠经济繁荣，同时更有赖于其政治系统的合法性和有效性。(36)西摩·马丁·李普塞特：《政治人：政治的社会基础》，张绍宗译，上海：上海人民出版社，1997年，第6页。我国自十八届三中全会以来一直大力倡导的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，彰显了我国对治理过程中诸多问题的关注和重视。而国家大力提倡建构的现代化治理体系正是一个兼具合法性与有效性的治理体系。由此可见，要构建现代化治理体系的核心关键在于治理合法性与有效性的兼容程度。在国家治理现代化转型背景下，我们不能仅仅把关注视角锁定在宏观政权建设层面，更应该随着国家治理重心下沉，对基层治理问题予以重视，逐渐夯实基层治理基础，提升基层治理能力。正所谓“不积跬步无以至千里”，基层治理改革更要多管齐下，确保在治理过程中有效性和合法性达到动态性的平衡，方能够实现社会的长治久安。简言之，构建现代国家治理体系应该同时兼顾制度建设与治理成效，现代化的治理改革方向要建构一个合法性与有效性双高型的治理体系。(37)唐皇凤：《中国国家治理体系现代化路径选择》，《福建论坛(人文社会科学版)》2014年第2期。只有不断弥合治理合法性和有效性之间的张力，促进二者相互兼容，方可切实激发治理体系的整体效能，加速推进治理体系现代化转型。