合作治理背景下城市社区公共精神培育路径探析

孙丽莎 周进萍

〔摘要〕近年来，江苏省南京市雨花台区社区治理工作依靠“合作治理”的治理模式走在了全国前列。笔者通过对辖区内开展合作治理社区的调研发现，合作治理与公共精神之间是协同共生关系，合作治理平台的搭建和运作为公共精神的培育和生长提供了载体，公共精神的不断提升也促进了合作治理平台的良性运行和协调发展。在合作治理背景下，城市社区公共精神的培育仍存在合作治理平台搭建困难、社会组织话语权缺失、社区主体观念多元化等方面的问题。因此，应该通过发挥基层党建的政治引领功能、政府先行的示范作用、社会组织的纽带作用、社区居民的主体作用、协商民主的积极作用等路径，来培育城市社区公共精神，实现高水平的社区合作治理。

〔关键词〕社区；合作治理；公共精神；培育

〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0063-04

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会治理共同体的提出意味着中国社会治理体系和治理能力建设迈入新的历史阶段，对党委、政府、社会、公众在合作治理方面提出了更高要求。社区是中国社会治理共同体最重要的场域，公共精神是社区合作治理的内在张力和价值基础，培育社区公共精神对实现高水平的社区合作治理具有重要意义。

一、江苏省南京市雨花台区社区合作治理模式的现状

近年来，南京市雨花台区社区治理工作走在了全国城市社区治理的前列。2014年，雨花台区被民政部确定为第二批“全国社区治理和服务创新实验区”；2016年底，该项目顺利通过了国家验收，“雨花模式”被相关部门给予肯定；2019年，雨花台区又以“创新四聚式‘三社联动’路径，打造共建共治共享社区治理新格局”为主题，再次被民政部确认为新一轮全国社区治理和服务创新实验区。两轮创建主题虽不相同，但“合作治理模式”始终是雨花台区社区治理发展的基础模式之一。笔者经过调研发现，雨花台区的翠竹园、雨花社区、农花社区和景明佳园社区在“合作治理模式”方面取得了显著成果。

翠竹园“四方平台”是雨花台区合作治理模式的探索缘起。“四方”分别是居委会、业委会、物业公司和互助中心，四种组织在社区中既是一个团队，又各司其职相互补位。“四方平台”针对社区中所存在的问题定期召开联席会议，尤其针对社区建设中的大事、急事、难事，通过民主协商讨论提出解决方案，发挥联动机制，妥善解决问题，最终实现了四方联动、协同共治的和谐状态。

雨花社区在小区数量多、性质繁、人员杂的情况下，引入了支持型社会组织，承担衔接、协调社区各项社会资源的工作。社会组织将多维社区分解为居民小区，以“一居一品一特色”作为社区的基本治理架构，促进社区居民成立了自组织，实现了自我服务自我管理。在事关社区建设问题的重大决策上，雨花社区采取了“政社企居校联动，多维协同共治”的合作治理模式，协调辖区内政府、社会组织、企业、居民、学校多方联动，进行多元化、多层次、多领域的协同合作，带动了社区治理发展。

农花社区打造了“1+2+X”社区治理模式，“1”代表社区党总支为核心，“2”代表居委会主导和居民主体，“X”代表物业公司、社会组织、群团组织、辖区单位等利益相关方。各方主体定期召开民主恳谈会、议事会、党员评议会，广泛推进基层多元共治。民主恳谈会通过“尝试+创新+居民建议”开辟了社区治理新路径；居民议事会联合物业公司、居民代表、党员代表、社会组织、驻地单位就社区重大事项集体协商讨论；党员评议会则是由党员群众来评议工作成效。

景明佳园社区打造了“民情协商议事平台”，社区成立了42人的“民情協商委员会”，包含民情调查组、民情协商组、社区治理组。社区党委书记为会长，社区民警、物业负责人为副会长，辖区小学校长、1名协调员、2名居民骨干为委员，老党员、楼长、居民群众代表共计35人为委员会成员。重大事项采用党员群众代表大会形式召开协商会议；局部问题召开片区党小组会议协商；个别矛盾动员社区有威望的老党员、老同志进行座谈调解；对涉及群众利益的决策，召开了居民代表听证会，广泛征求意见，并定期邀请了街道工委和相关部门领导参与民情协商，推动问题有效解决。

二、社区合作治理下的公共精神培育效用

公共精神是社区善治的基础支撑。调研发现，在社区合作治理的背景下，各方公共精神的培育效能成效显著。

（一）党政部门公共精神的提升

随着经济社会的快速发展，传统的公共行政管理理念逐渐向服务型政府和有限政府转变，党政部门的工作职能由干预者、管理者向参与者转变。调研发现，合作治理模式的探索和平台的搭建，提高了基层党政部门不断寻求更科学高效的为民服务和为民办事效率，以民主协商为特点的合作治理模式，更好地满足了基层党政部门加强基层社会治理和社会服务的需求。合作治理平台让党政部门与服务对象有机会以平等的姿态进行民主协商，进一步加强了党政部门与基层群众的联结，减少了误会和矛盾，增强了理解和信任，有利于为民服务和为民办事的职能发挥，进一步激发了基层党政部门精益求精做好公共服务的信心和底气，促进了基层党政部门公共行政精神的提升。

（二）法人单位公共精神的提升

调研发现，绝大多数社区都有各类法人单位，如物业公司、教育机构、政府派出机构、社会组织等部门。这些法人单位在社区的引导和动员下被纳入社区合作治理平台，与社区居民和社区其他法人单位面对面参与社区治理。社区是社会资本的有效载体，法人单位的参与可以增强社会资本在社区内的流动和增殖，在拓宽社区活动的资金来源的同时，增强企业的社会责任感，提升社会影响力，加强多方的沟通和理解。调研发现，物业公司在合作治理中能更有效的收集居民的意见和建议，也能够向居民表达处理问题的困难和阻碍，加强了双方的互通互谅，有利于问题的解决和关系的融洽。同时，在这一过程中，物业公司的责任感和主人翁意识不断增强，物业管理水平得到了提升。社区社会组织在社区的合作治理中不断润滑剂和连接器的作用，社会组织在社区授权下将辖区内的单位个体和群众组织起来，整合各类资源、协调各方关系、承办各类活动，为社区各方体验公共精神之利提供了保障，同时也为自身积累了经验和智慧，更好的服务于社区治理。

（三）社区居民公共精神的提升

社区居民在社区合作治理平台上被不断的赋权增能，促使其的公共参与精神、公共志愿精神、公共合作意识、民主协商意识、公共利益观念和公共价值观念等公共精神获得提升。调研发现，合作治理平台的建立给社区居民提供了更多参与社区活动和社区治理的机会。无论参与居民的主动性如何，参与行为都在一定程度上提升了社区居民的参与度，加深了居民与社区之间的联接。随着社区活动不断丰富，参与居民不断增多，参与深度不断加深，越来越多的社区居民由被动参与者转变为主动参与者，由活动参与者转化为活动志愿者和活动组织者。在社区遇到卫生创建、文明创建、清扫积雪等突发任务的时候，社区居民积极响应，成为社区一支不可或缺的志愿服务力量；越来越多的居民逐渐认识到了社区活动的公共价值所在，参与活动后不再领取纪念品或者将志愿者积分兑换后捐献给结对帮扶的西部贫困人口；越来越多的社区居民成为热心居民，走上社区合作治理平台，参与社区协商议事，帮助社区收集居民意见或建议。社区居民公共精神的提升为社区公共精神的培育提供了丰厚的土壤。

三、社区合作治理下的公共精神培育困境及成因分析

在基层不断探索合作治理与公共精神培育路径的同时，我们也应该看到，随着经济社会的快速发展，社区治理过程中的主体多元化和事务复杂化现象不断凸显，导致社区合作治理平台建设与公共精神培育面临着发展困境。

（一）合作治理平台搭建困难，导致公共精神培育缺乏载体

社区治理是社区多元主体互动的过程，合作治理平台的搭建更需要多元主体的互相信任和深度联结。调研发现，目前在合作治理平台的搭建上还存在着搭建主体单一、参与主体职能不明等情况。长期以来，社区作为政府职能部门的延伸，过度承担了来自上级职能部门的行政管理任务，无暇顾及社区治理平台的搭建。社区内的法人单位，受各自经济利益、工作职能的牵引，多数选择搭便车参与合作治理，但在积极促成合作治理平台的搭建上显得力不从心。社区居民作为社区治理的核心主体，社区归属感、认同感偏弱。社区居民之间，居民与社区之间缺乏充分有效的交流，信任体系不健全，直接限制了合作治理平台的搭建，进而限制了社区公共精神的培育和成长。

（二）社区社会组织的能力不足和话语权缺失，导致公共精神培育缺乏后劲

社区社会组织无论在社区治理、合作治理平台搭建，还是在公共精神培育的过程中都起着至关重要的作用。调研发现，目前社区存在的社会组织大概有专项社会组织、枢纽型社会组织和自组织三种类型，真正在合作治理平台搭建上起作用的以枢纽型社会组织居多。枢纽型社会组织在合作治理平台搭建过程中主要发挥着整合社会资源、动员社会力量、提供技术支持的作用，但同时也面临着矛盾问题复杂、专业支持乏力、话语权力有限等突出问题。枢纽型社会组织基本由社区出钱购买服务，受社区指导和监督，对社区负责，但很多情况下社区对社会组织赋责有余、授权不足，导致社会组织在开展工作过程中话语权有限，加之自身专业性不足、人力资源紧张和社区存在感不强等因素，导致社会组织在工作中多扮演着简单的信息传达者角色，工作的主动性和创造性不足，在合作治理平台搭建和公共精神培育上不同程度地出现了心有余而力不足的尴尬局面。

（三）社区主体观念多元化，导致公共精神培育缺乏驱动力

解决社区居民面临的各种难题是检验社区治理有效的重要标准，社区主体多元化导致社区治理中解决问题和服务群众的制度和资源瓶颈难以破解。调研发现，一方面，大多数居民对社區公共事务不关心、不参与、不配合，如对换届选举、公益活动等公共事务参与热情低，导致了一些社区事务难以推动；另一方面，一旦社区决策与自己的利益有关时，如针对在自己的住所附近建垃圾房、停车位等行为，反而过度参与，出现非理性维权现象，对社区、业委会、物业提出各种质疑，甚至进行各种莫须有的诋毁；还有一部分居民对社区自治规则不认同，不执行投票产生的决议，尤其是违法搭建、毁绿种菜等行为，由于社区和居委会没有执法权，所以很多问题无法解决，进而导致公共精神的培育因缺乏一致的驱动力而遭遇瓶颈。

四、社区合作治理与公共精神培育的协同共生及培育路径

社区公共精神的培育依赖于政府、企业、社会组织以及公民自身公共精神的共同支持，而合作治理平台的搭建则提供了一个载体，将不同主体之间联结起来，通过对不同社区主体之间公共精神的动员，点、线、面带动社区公共精神的整体培育。

（一）党建引领———公共精神培育的政治基础

社区作为群众自治组织，从法理上不具备行政建制，但党组织却可以把“支部建在连上”。调研发现，合作治理平台搭建中，有效的党建引领既是夯实基层党建群众基础的抓手，又为社区公共精神培育提供了政治基础。社区党组织作为最基层的党组织架构，管理的众多老党员成为社区治理的先锋队，是撬动社区居民公共精神的一支重要力量。许多社区负责人明确表示，社区的群众力量是老党员带动起来的，在活动和参与过程中，基本上依靠党员作为纽带实现社区、组织和居民之间的联结，为搭建合作治理平台提供最初的公共精神支撑，也为之后的公共精神培育提供最坚实的人力资源保障。党建引领在发挥党员先锋模范作用和力量聚集效应的同时，可以保证居民聚集和参与方向不跑偏，起到政治引领、示范和监督的作用。

（二）政府先行———政府公共精神的示范作用

社区公共精神培育必须建立在基层政府逐渐从“管理型”政府向“服务型”政府转变，树立真正“以人为本”的施政理念。合作治理平台作为培育公共精神的载体，其搭建要在政府的先行示范效用之后。只有街道和社区愿意将公共事务的协商决策权交由社区公民，甘愿退回到公共产品和公共服务提供者和保障者的角色后，才能够最大限度的激发居民的积极性和主动性，让治理效能得以最大限度的发挥。在这一过程中，基层政府要注意增强政府行政人员的公共精神，提升行政人员的责任感和使命感，以身示范，引导和带动更多的群众参与社区治理、践行公共精神。

（三）社会组织———公共精神培育的关系纽带

社区社会组织通过自身的志愿服务，在社区合作治理平台的搭建中起着穿针引线的作用，在社区公共精神的培育中扮演着“孵化器”的角色。枢纽型社会组织在搭建合作治理平台的过程中聚集多元主体、整合社会资源、理清利益矛盾。社区可通过引入枢纽型社会组织，给予社会组织足够的话语权，委托社会组织完成搭建平台、组织活动、凝聚人气等具体任务。在这一过程中充分发挥社会组织的主观能动性，让社会组织有权有责、有边有界，最大限度地调动其积极性，发挥其专业性。社区自组织是社区自发成立的内生型社会组织，将零散的社区居民整合成不同的兴趣团体，自组织群体的有效调动为社区公共精神培育提供了坚实的群众基础，也是社区信息传播的集散地。发动好社区自组织，可以帮助社区志愿服务精神、邻里互助行为、同理诚信观念等正能量的传播，营造良好的邻里氛围，为公共精神培育提供和谐友爱的土壤。

（四）社区居民———公共精神培育的践行主体

社区居民是社区公共生活的主体，也是社区公共精神培育的主体。居民的公共意识、公共交往、公共参与、公共责任等公共精神维度相辅相成，每一个维度的提升都能有效提升社区居民的公共精神。社区活动是提升居民公共精神最便捷的手段，而合作治理则是提升居民公共精神最有效率的手段。调研发现，社区活动设计的新颖性、创新性，活动信息传递的覆盖面、活动实施场地、设备质量等都会影响社区居民对社区活动的参与度、好感度及复参率。合作治理是社区成员参与社区决策和治理的渠道，能有效提升居民的公民意识、权责意识、治理能力，提升公共精神培育成效。

（五）协商民主———公共精神培育的重要途径

协商民主作为社区治理中的重要一环，对社区善治起着积极有效的作用，其所具备的多元性、程序性、平等性、包容性、公开性、责任性和集体理性等特征，能够帮助社区居民培养出公共精神所需要的良好品质。合作治理平台的搭建给协商民主提供了载体：一方面，通过赋权使多元主体都拥有发言权，有机会表达意见和建议；另一方面，通过赋权建立平等对话机制，鼓励多元主体有序参与，引导合法合理的诉求。多維度的合作治理平台民主协商可以解决社区中存在的各类问题，既能考虑到大多数人的诉求也能避免损害小部分人的利益，从而达到社区善治的目标。

〔参考文献〕

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责任编辑白慧玲