关于提高土地集约高效利用问题的浅析

樊金波

摘要：土地是不可再生资源，也是保障国家粮食安全和支撑地方经济发展的稀缺资源。为提升土地集约高效利用程度，让有限的资源发挥最大效益，全面总结当前土地资源尽管形势及利用现状，深刻分析存在问题，并提出了合理化意见、建议，推进土地资源“寸土寸金”预期目标的实现。

关键词：土地  集约  高效  利用

一、土地资源利用形势

土地利用是指人类采用一定的生物、技术手段 有目的开发利用土地资源，将土地自然生态系统转 变为人工生态系统的活动，包括自然和人文过程[1]。纵观当前土地利用形势，主要有以下两方面：

1.土地监管形势从严从紧，用地保障压力很大。

1.1土地执法监察形势严峻。土地是支撑地方经济社会发展的不可再生资源，关系国家粮食安全和社稷民生。从中央到地方，各级党委、政府都高度重视土地问题。2009年以来，中央、国务院多管齐下，综合采取落实耕地保护责任，开展土地执法检查、土地例行督察、违建别墅清理、“大棚房”专项整治、农村乱占耕地建房集中整治、耕地突出问题综合整治等措施，始终对违法违规用地保持高压态势，很多重大违法用地被挂牌督办、公开曝光，相当一批政府部门被约谈问责，土地监管形势越来越严。

1.2耕地保护要求越来越严。2020年以来，国务院办公厅先后出台《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），明确要求“严禁违规占用耕地绿化造林”、“严禁超标准建设绿色通道”“严禁违规占用耕地从事非农建设”，要求把国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，将有限的耕地资源优先用于粮食生产。

2.当前土地利用现状及存在问题

2.1保障发展用地的压力仍然很大。当前，地方政府高质量、快速度发展的总基调没有变。坚持“项目为王”，实行“要素跟着项目走”成为地方保障用地的主要措施。很多地区重点项目需占用大量土地资源，有的地方资源“天花板”制约凸显，表现在建设用地规模严重不足，且辖区未利用地资源稀缺零星分布，不易开发利用，耕地占补平衡压力也逐日加大。以山东省为例：[2]山东省仍然是以耕地为主要土地利用类型的省份，耕地面积占比超60%，但总体面积在减少。但2005—2013年间建设用地大量扩张、耕地资 源不断减少，耕地减少后主要转变为建设用地，林 地、草地等地类也被建设用地占用，建设用地面积占比超过10%。有的地方未利用地资源稀缺，可供开垦的园地、坑塘、林地复垦难度大，成本高，特别是坑塘缺乏回填土方来源，难以复垦利用。用地保障需求量大，供需矛盾突出仍然是保障发展的突出问题。

2.2资源开发利用比较粗放。主要是经济欠发展，历史欠账多，最严格的节约用地制度尚未落实到位，批而未供、供而未用、用而未尽等问题依然存在。

二、工作建议

1.精准做好项目调研。坚持要素跟着项目走，由地方政府组织发改、自然资源等部门做好项目调研，本着“优中选优”的原则，制定年度项目清单，建立专门台账，优先确保民生项目及技术含量高、经济效益好、环保安全的工业项目用地需求。

2.加大闲置低效用地盘活力度。

2.1降低工业用地成本。选取县内科技含量高、经济效益好、税收贡献大、能带动和推动县区域经济发展的工业项目作为降低工业用地成本的适用企业，探索推行“弹性出让”、“先租后让”等土地供应措施，降低用地成本，缓解了企业资金短缺这一难题，加快土地盘活进度。

2.2强化机制建设及组织保障。成立由县委、县政府主要领导任组长，宣传、督查、法制、法院、财政、经信、审计、国土、住建、规划、国税、地税、各镇（办）等责任部门任成员的闲置低效用地盘活专项行动领导小组，制定闲置低效用地盘活专项行动实施方案，明确行动范围、盘活方式、时间要求、整改比例和责任分工，并制定激励约束措施和工作要求，对工作取得的成果及时调度、督查和通报。

2.3狠抓工作督导落实。制定周调度、月通报制度，由专项工作领导小组办公室组织，每月召开一次调度会，通报工作开展总体情况。由镇（办）及相关责任部门负责人汇报项目盘活情况，介绍经验做法，组织对盘活项目进行观摩。

专项工作领导小组办公室每月初将各镇（办）及相关责任部门盘活情况进行督查通报，并将闲置低效用地盘活工作列入日常专项督查和年度考核。

2.4、建立约谈问责制度。约谈问责每半年一次，县委县政府对盘活工作组织不力、工作推进缓慢、半年内完成任务达不到要求的鎮（办）及各责任部门负责人进行约谈，并限期整改，到期整改不到位的，按有关规定组织处理。

2.5完善激励机制。对闲置低效用地企业未整改到位前，县委县政府不予安排新的土地指标，县自然资源和规划局不再接受其新的用地申请。开展以税节地工作，由税务部门对照闲置低效用地清单，对用地单位土地使用税缴纳情况进行清查，并研究提高土地使用税标准办法，以经济手段提高企业节地意识。

3.加大土地执法监管及土地批后监管力度。

3.1从严落实田长制。坚持属地管理，建立县乡镇村四级田长制度，将耕地保护责任落实到具体镇（街道）及村，明确各级职责，从严抓好责任落实。

3.2加大土地执法动态巡查力度。建立土地执法动态巡查制度，及时发下违法用地及时制止查处。

3.3从严查处违法违规用地。结合土地卫片执法检查、大棚房专项整治、农村乱占耕地建房等专项治理工作，对发现的违法违规用地从严从快处理，该拆除的拆除，该处罚的处罚，以长牙齿的硬措施，坚决遏制违法违规用地发生，不断提升政府部门从严执法的震慑力和威信。

3.4强化土地批后监管。加大土地批后监管巡查力度，对违反法律法规和出让合同（划拨决定书）约定，闲置满一年的，按《闲置土地处置办法》有关规定收取土地闲置费，闲置满两年的，无偿收回土地使用权。

4.加大宣传力度。充分利用新闻、媒体、网络等多途径宣传节约集约用地政策，把节约集约用地作为各地党委政府及部门工作重点常抓不懈，对涌现出来的先进典型案例进行广泛宣传，使全县形成一种节约集约用地的氛围，切实保护土地资源。同时对一些影响恶劣的违法用地案件进行公开曝光，上下同心，营造依法集约用地的社会氛围。

参考文献：

[1]王夏琰.甘肃省土地利用结构变化及其驱动力分析[D].甘肃：甘肃农业大学，2007：1 70.

[2]方士源，王萍 . 山东省土地利用时空变化与驱动力分析。[J].山东国土资源，2019，35（1）：