推进家庭农场发展的思考

2021-09-10武焱马跃进

三晋基层治理 2021年3期

武焱马跃进

〔摘要〕家庭农场发展对促进小农户和现代农业发展有机衔接、推进农业农村现代化和乡村振兴都具有重要意义。但目前家庭农场发展存在着法律地位主体不明、资金扶持力度不强、经营者和生产者素质较低、社会化服务体系不健全等问题。因此，推进家庭农场发展，应在明确其法律主体地位、进一步规范土地经营权流转、加强财政资金和金融资金支持力度、加强职业农民培育、健全社会化服务组织、完善合作和联系机制等方面下功夫。

〔关键词〕家庭农场；主体地位；保障机制

〔中图分类号〕F313〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0045-06

促进小农户和现代农业发展有机衔接，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是增加农民收入、建设现代农业的有效途径，是实施乡村振兴的必由之路。家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型经营主体，家庭农场发展对于农业供给侧改革、实现农业现代化和乡村振兴具有重大意义。自从2013年中央1号文件提出“家庭农场”这个概念以来，家庭农场就在全国范围内受到广泛关注，在政府的重点培育扶持下，家庭农场在实践中呈现蓬勃发展之势。

一、家庭农场发展的必要性

（一）家庭农场是实现农业高质量发展的有效路径

原农业农村部部长韩长赋在2020年6月5日（世界环境日）表示，要统筹考虑农产品产量、绿色发展、農业效益和农民收益，深入推进农业供给侧结构性改革，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，以绿色发展引领支撑农业高质量发展和乡村振兴。2019年，中办和国办出台《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》（以下简称《意见》）指出，促进小农户和现代农业发展有机衔接，是巩固完善农村基本经营制度的重大举措，是推进中国特色农业现代化的必然选择，是实施乡村振兴战略的客观要求，同时也是巩固党的执政基础的现实需要。针对现实中存在的农业生产经营规模小而导致农业生产效率较低的问题〔1〕。《意见》明确提到，要通过启动家庭农场培育计划，采取优先承租流转土地、提供贴息贷款、加强技术服务等方式，鼓励有长期稳定务农意愿的小农户稳步扩大规模，培育一批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的农户家庭农场。这肯定了家庭农场在推动小农户与现代农业发展衔接过程中的作用。家庭农场丰富了农业生产经营形式，通过土地流转实现规模化生产，并利用先进农业生产技术降低了生产经营成本；通过加强与农民合作社、农业龙头企业的合作，实现了产销一体化，有利于增加农户收益。

（二）家庭农场是农业供给侧结构改革的重要途径

2016至2021年连续六年的“中央一号文件”都把深化农业供给侧结构性改革作为当前农业农村工作的主线。农业供给侧结构性改革不仅包括农业结构调整，还包括土地制度改革、结构调整、粮食价格体制和补贴制度改革，依托市场改革、政府职能的转变，更加重视农业增效、农民增收和农村增绿的统一，从整体上提高农业的综合效益、农产品的国际竞争力，真正走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路〔2〕。在农业供给侧结构性改革进程中，需要去库存、降成本、补短板，消化大量的农产品库存，加快粮食加工转化，促进农业结构调整和优化，同时，也需要在有利于资源节约的基础上发展特色农业、高端农业、设施农业、绿色农业、循环农业、生态农业和有机农业，以改进农业增量资源配置结构，进一步化解农业生产发展中的结构失衡矛盾〔3〕。家庭农场是具有一定经济规模以追求利润最大化为目标的经济组织，尤其是企业型家庭农场采取企业管理模式，在标准化、产业化、规模化经营方面具有较大的优势。在有利于优化农业结构和保证粮食安全的同时，其具有的商品意识、市场竞争意识以及现代经营管理理念，能够更好地促进粮食加工转化，发展特色农业、生态农业，从而达到农业供给侧改革的目的。

（三）家庭农场是发展生态农业和绿色生产的必由之路

在实施乡村振兴战略背景下，社会大众的生态意识日益增强，生态农业成为农业发展的必然趋势。发展生态农业能够有效改变以往农业生产过程中粗放型经营的方式，提升农产品的生产效益以及生产品质，推进农业标准化生产，实现农业可持续发展。发展生态农业的前提是实现绿色生产，绿色生产不仅能够减少农业污染，满足我国绿色兴农的需要，还能在化肥、农药“两减”的背景下保障粮食安全。近年来，家庭农场是政府重点培育的生产经营主体，在实践中呈现蓬勃发展之势。由于家庭农场拥有更广的信息、资金和技术优势，就能够更好地理解并执行绿色生产技术标准。家庭农场与龙头企业、农民合作社联合带来的发展优势，能推动农业生产的标准化、机械化和智能化发展，为实现农业绿色生产夯实基础。

二、家庭农场发展存在的现实问题

虽然，家庭农场发展如火如荼，然而实践中出现的诸多问题制约了家庭农场发展。

（一）家庭农场的法律主体地位不明确

目前，家庭农场缺乏国家层面的法律规制，其法律主体地位不明确，导致各地对家庭农场的认识不同，存在着认定标准不一、工商登记混乱等问题，这些都影响了家庭农场的发展，主要表现在以下方面：

第一，家庭农场主体地位不明影响家庭农场经营的规范化。一方面，一些经营者无法判断其是否属于家庭农场，其经营行为要按照什么规范进行；另一方面，对如何认定家庭农场的身份无所适从，不仅不确定自己是否需要登记或者备案，也不知道该去哪个部门登记或者备案。第二，家庭农场主体地位不明影响扶持政策措施的实效。近年来，国家针对家庭农场出台了一系列的财政补贴和税收优惠政策，但由于其法律主体地位不明确，出现了扶持政策落实不力的问题。实践中发现，有些农业生产经营主体为了套取财政补贴和享受优惠政策，就注册为家庭农场，其实并非严格意义上的家庭农场；有些则挂有家庭农场、农民合作社、龙头企业等多个牌子，看国家对哪个经营主体政策优惠力度大，就选择哪个牌子〔4〕。而有些农户则由于对家庭农场注册和认定标准不了解，没有进行工商登记，虽然实际建立了家庭农场并按要求进行运作，但无法享受到本应享受的财政补贴和优惠政策〔5〕。

（二）家庭农场的资金扶持机制不完善

一方面，多数家庭农场的启动资金来源为政府的财政资金补贴、家庭农场主的投资和亲友之间的借款，生产过程的资金来源则为涉农金融机构信贷或者民间借贷。无法回避的问题是，政府的财政补贴即使能按时发放，也只是惠及部分家庭农场；民间借贷由于借贷利息高，使得融资成本增加。而农村信用社、农业银行等涉农金融机构，则因农户缺少抵押担保、风险大，往往放贷很少，至于其他的商业金融机构则支持力度就更小。另一方面，目前我国农业金融立法表现为原则性规范，缺乏强制性规范①。农村信用合作社的改革是农业信贷立法的主要内容，表现为《农村资金互助社管理暂行规定》《贷款公司管理暂行规定》和《村镇银行管理暂行规定》三个银监会发布的规章。由于法律在明确金融机构农业信贷义务方面的缺失，中国人民银行等机构发布的规范性文件亦无法对金融机构附加法律责任，而只能以激励性措施和倡导性意见为主。比如，2014年中国人民银行发布的《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》和2015年中国银监会发布的《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》，都为指导性意见，缺乏强制力，操作性也不高。除此之外，在农业保险方面，《农业保险条例》为框架性规定，缺乏细化性规定，比如，农业保险补贴、监管和法律责任等规定的不明确和不完善。由于农业保险法律制度的严重欠缺，影响了农业保险作用的发挥，弱化了农民抗风险能力，同时也增加了金融機构的信贷风险〔6〕。资金短缺是目前家庭农场发展的一大障碍，急需完善家庭农场的资金扶持制度。

（三）家庭农场的经营者素质较低

现代社会的竞争归根结底是人才的竞争、科技的竞争，尤其家庭农场的经营体现着集约化、规模化的特征，对农业技术人才非常渴求，对经营者的素质要求更高。然而，绝大多数的家庭农场特别是中西部地区的家庭农场都存在着经营者素质较低的问题。第二次全国农业普查数据显示，较低的文化程度和科技素质是我国务农人员存在的问题〔7〕。家庭农场市场化水平的提高受制于经营者较低的受教育程度和学习能力，以及缺乏农业专业知识、法律和经济知识；家庭农场集约化的发展则受制于经营者较低的科技素质和缺乏应用互联网的接受能力。而造成该状况的主要原因是对农民教育培训不够。目前农民教育培训经费一般来源为基层财政拨款，尤其在一些中西部地区由于财力有限，用于教育培训的支出很少，而且培训内容的针对性和实效性不强，与农业生产经营实际相结合不够，无法满足农民对农业生产技术和生产经营知识多样化需求。

（四）家庭农场农业社会化服务体系不健全

就现阶段来说，我国的家庭农场农业社会化服务体系还不够完善，政府部门的农业服务意识不到位，农民合作社发挥作用不够，经营主体产业链合作紧密度不强〔8〕，加之农地流转制度的不完善导致流转不规范、不顺畅。市场信息的公开、透明是影响家庭农场商品化发展的重要因素，而缺乏健全的农产品市场供求信息平台制约了家庭农场的高质量发展。

二、推进家庭农场发展的对策建议

（一）确立家庭农场法律主体地位，规范家庭农场参与市场经济行为

主体地位问题是家庭农场发展首先需要解决的问题。家庭农场实现规模化、集约化、商品化农业生产，要求明确其民事主体地位；家庭农场的经营性，则要求明确其商事主体地位〔9〕。家庭农场的民事地位和商事主体地位的确立，直接影响其参与市场经济的行为。

1.家庭农场的民事主体地位应当为非法人组织。民事主体主要包括三类：自然人、法人、非法人组织。从家庭农场的组成来看，一般是由数个家庭成员共同组成一个家庭农场进行生产经营，显然家庭农场不应属于自然人的范畴，而应属于组织。至于是法人组织还是非法人组织，可以从家庭农场的财产独立性方面探讨。法人与非法人组织最根本的区别，就是法人的财产具有独立性。那么，家庭农场的财产是否独立于家庭农场成员的财产？由于农业生产经营的特殊性和家庭农场成员组成的多样性，家庭农场的财产很难与家庭农场成员的财产相独立，故家庭农场不具有财产的独立性，不属于法人组织。非法人组织是指“不具有法人资格但可以自己的名义从事活动的组织体”〔10〕。因此，家庭农场应当属于民法中的非法人组织。

2.家庭农场的商事主体地位应当为独立的商组织。根据商组织的财产组织形式和责任形式进行划分，现有的商组织包括独资企业、合伙企业、公司和合作社四大类。实践中，由于对家庭农场的主体地位没有明确的统一的法律规定，全国各地对家庭农场的登记不尽相同，主要是个人独资企业和个体工商户，还有合伙企业、有限责任公司等。从财产责任形式看，首先，独资企业的财产归投资人独自享有，以其独有的财产对企业债务承担无限责任。如若将家庭农场归入独资企业，那么家庭农场财产将对其债务承担无限责任，也就是说家庭农场成员将对家庭农场的债务承担无限责任。这将大大增加家庭农场成员的负担，一旦家庭农场面临巨额债务，将使整个家庭面临破产的风险。由于家庭农场一般是数个家庭成员出资和经营，因此，家庭农场不宜归入独资企业。其次，合伙企业的财产性质虽然是共同共有，但是具有明显的潜在应有部分〔11〕。合伙企业在成立之初，合伙人的份额就是确定的，而家庭农场的财产则完全为家庭农场成员共同共有，没有份额问题。如若发生债务问题，合伙企业的合伙人在清偿债务后可根据合伙协议向其他合伙人进行追偿，而家庭农场成员则没有此项权利，故家庭农场不宜归入合伙企业。鉴于家庭农场不宜归入现有的商事主体中，故应当明确家庭农场是一个独立的商组织。

为推进家庭农场发展，就应抓紧对家庭农场立法，其好处在于，一是专门立法能够解决家庭农场主体地位和基本权利、内外部关系，设立变更及终止等基本法律问题。二是专门立法有利于将家庭农场立法与农地流转制度、农业扶持制度等有效融合，保护和促进家庭农场的发展。

（二）规范农村土地经营权流转，推进家庭农场规模经营

1.转变政府职能，发挥政府的主观能动性。在发展市场经济过程中，政府既不能是“运动员”又是“裁判员”，应明确角度和定位〔12〕。推进新型农业经济主体发展，政府应为土地规范有序流转创造良好的环境氛围。一方面，政府主管部门应当优化农村土地经营权流转服务体系，健全农村土地经营权公开流转平台，并做好相关政策咨询、信息发布、价格指导等工作。通过农村土地经营权公开流转平台，家庭农场可以获取规范的农村土地经营权流转合同文本，了解流转期限、流转价格等信息，进而签订土地经营权流转合同。另一方面，应当完善农村土地经营纠纷调解与仲裁机制，有效化解土地经营权流转遇到的实际问题。

2.确立科学的土地经营权估价体系，提高农户土地流转的积极性。目前，我国在土地经营权流转方面并没有制定统一的价格和标准，但是土地流转当中的价格又恰恰是人们所关注的焦点问题，这是流转双方都十分重视的。解决流转双方存在的信息不对称问题，就需要建立一个农地估价的体系，通过这个体系解决土地流转中因农民认知的局限对土地价格的不理性评估造成的损失。在具体实践中，要结合流转土地的实际情况，按照市场经济的价值规律，以价格评估体系的方式实现土地价格的透明化，并予以公示〔12〕。由此，农民即可依靠该体系规避转让风险，保护自身权益，同时也提高了家庭农场经营者发展规模经营的积极性。

（三）加强财政金融支持力度，满足家庭农场扩大生产经营的资金需求

1.加强对家庭农场的财税支持力度。首先，财政部门要加大对农业生产经营的补贴力度，用于支持家庭农场基础设施建设、农业生产设施建设、质量标准认证、市场营销、技术创新与推广、人员培训等事项。要优化补贴结构和明晰补贴标准，加强资金用途监管，从而实现对家庭农场的精准有效补贴。其次，税务部门要发挥税收优惠在引导、鼓励农业生产现代化、产业化、生态化方面的作用。一方面，要积极探索农产品深加工的税收优惠政策，降低税收负担，激发经营主体的活力〔13〕。另一方面，通过农业技术税收优惠，鼓励家庭农场经营者创新农业技术、引进农业技术，实现传统农业向现代农业的转变。

2.加强金融机构对家庭农场的资金支持力度。第一，健全农村合作金融机构。农村合作金融机构以其“共有、共享”的特征在服务家庭农场方面较商业性金融机构更有动力和优势，且弥补了政策性金融的不足〔14〕。合作金融机构专门为农民农业农村的发展提供资金支持，这在一些发达国家中早有先例，比如美国的《联邦信用社法》和德国的《合作银行法》。而目前我国的村镇银行等新型农村金融组织，应当积极探索适合农业发展的金融產品和服务方式，比如，与农业保险相结合创新金融产品，这样不仅更加贴合家庭农场发展的现实需求，也有利于降低商业贷款的市场风险。第二，保险机构要加强对家庭农场的综合保险服务。建立健全包括农作物生产和农产品运输、储存、加工、销售等全流程风险保障体系，扩大农业保险覆盖范围。鼓励保险机构创新农业保险产品，创新发展天气指数、价格指数、农产品产量保险、小额信贷保证保险等新型险种〔13〕。

3.大力发展农业期货在家庭农场发展中的重要作用。自2019年1月大连商品交易所在东北三省一区开展“新型粮食银行”试点以来，初步形成了以“新型粮食银行”为核心的“交割库+粮食银行+合作社”的玉米产、储、销“一条龙”服务模式，实现了粮食仓储贸易企业与合作社的双赢，对实施乡村振兴战略、保护国家粮食安全、优化市场资源配置发挥了重要作用。这种合作模式对于家庭农场的发展同样具有借鉴意义，可进行“交割库+粮食银行+家庭农场”的合作试点。

（四）加强经营者和职业农民培训，提升生产经营能力

1.建立新型职业农民培育制度，提升家庭农场经营者素质。只有拥有高素质和综合能力的新型职业农民，才能带动我国家庭农场的发展。建立新型职业农民培训体系，以农户的实际需求为出发点，丰富培训内容，创新培养模式，提高培训的针对性和实效性，在分级培训中要对经营者本身的素质进行分级，根据他们的知识基础和能力基础，引导他们强化自己的能力和素质。此外，在提高新型职业农民素质的同时，还要发挥其示范引领作用，引导更多农民转变农业发展理念，接受科学、高效的农业发展方式〔15〕，推动家庭农场发展。

2.建立家庭农场与科研院所的合作交流机制。家庭农场发展离不开科研院所的科技支持，通过建立经济技术合作机制，倡导科研机构、高等院校同家庭农场开展各种形式的经济技术合作。农业科研、农技推广机构要积极组织农技推广人员，通过定向帮扶、技术培训等方式，为家庭农场提供技术支持。建立“家庭农场+”的一对一帮扶机制，对帮扶组织给予政策优惠，推进经济和技术的交流和进步。

（五）培育农业社会化服务组织，助推家庭农场集约化发展

1.积极培育农业社会化服务组织。包括针对家庭农场的机械化生产、肥料统配统施、灌溉排水、贮藏保鲜以及病虫害统防统治等服务组织。同时要制定行业准入标准与监管体制机制，从源头上规范服务市场行为，全方位优化农业社会化服务发展环境，为农业社会化服务有序发展奠定基础〔16〕。要充分发挥公共服务机构、龙头企业、合作组织和其他社会力量的作用，大力推动生产性农业服务业的发展。要在试点基础上总结推广社会化全程服务经验，培育扶持农机、排灌、统防统治、烘干、仓储等服务经营性组织，充分发挥农机、邮政和供销等涉农服务综合平台的作用，构建多层次、多元化和多形式的农业社会化服务体系〔1〕。

2.结合家庭农场实际需求，创新服务方式。针对农业生产的不同区域、不同环节以及不同服务需求主体，把握社会化服务需求特征，创新服务模式。一方面，要根据家庭农场经营规模的不同、经营农作物种类的不同、生产技术要求的不同进行区分，对家庭农场进行个性化服务。另一方面，加强硬件设施建设，提高服务便捷性，降低服务成本，同时要围绕多种形式的服务方式与管理模式，推动大数据与物联网在农机服务、综合农事管理、产销对接等方面的有效应用，提高农业社会化服务信息化水平，助推农业社会化服务规模经营与效率的提升，为家庭农场高质量发展提供高效服务。

（六）完善合作与联系机制，提升家庭农场商品化水平

1.密切与相关市场经营主体的合作，拓宽农产品流通渠道。一方面，家庭农场应加强与电子商务平台的合作关系，拓宽农产品流通渠道。同时要鼓励电子商务平台通过降低入駐门槛和促销费用等方式，支持家庭农场发展农村电子商务。另一方面，家庭农场应加强与龙头企业、农民专业合作社以及社会化服务组织的合作，通过形成产业化联合体，在品种选择、技术应用、生产资料采购、产品分级、品牌建设、产品营销、仓储、运输等环节合作提升生产经营效率。同时，还要积极鼓励家庭农场发展农产品初加工产业、休闲农业、创意农业，发展生态农业，促进二三产业融合发展。

2.密切与农业物联网的联系，推动农业供给侧结构改革。农业物联网在我国农业现代化建设进程中前景广阔。一方面，家庭农场通过密切与农业物联网的联系，能够不断为推进农业供给侧结构性改革提供动能，实现我国现代农业的升级改造。另一方面，家庭农场的规模化经营和集约化生产也为农业物联网的推广提供了实施载体〔17〕。政府相关部门应在实施农业物联网项目时向家庭农场倾斜，不仅有利于提升家庭农场的商品化水平，也对推动农业供给侧结构性改革具有深远意义。

〔注释〕

①《农业法》第45条规定“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管……国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。”

〔参考文献〕

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〔7〕国家统计局.第二次全国农业普查主要数据公报（第2号）〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/gzdt/2008-02/22/content_ 897216.htm.

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