国土空间综合交通规划体系编制重点

路霞

摘 要：社会进步迅速，我国的国土工程建设的发展也有了创新。新时期国土空间综合交通体系规划是支撑空间发展战略实现和约束空间使用、优化空间结构、协调空间组织关系的重要手段和途径。首先，探讨国土空间全域、全空间、全要素的交通需求转型以及共同和差别化的发展新趋势和重点课题。其次，提出国土空间交通体系发展的新理念、新目标以及交通发展战略转变的新要求。分别从空间差别化规划新内容、综合交通体系规划新架构和管控指标传导等方面诠释国土空间综合交通体系规划的新内涵。

关键词：国土空间;综合交通规划体系;编制重点

0 引言

基于提升国土空间综合交通规划体系编制质量的目的，采取背景分析法和资料整理法，围绕当前交通发展问题与交通现代化推进相关问题进行重点分析，提出国土空间综合交通规划体系编制的策略。研究表明，新时期交通规划需要由满足需求向保障城市正常运行的目标转变、由设施增量到存量空间再分配、由宏观的交通设施工程到关注细节的综合品质提升，构建满足城市现代化发展需求的综合交通系统，发挥交通带动经济与发展的价值。

1 综合交通体系发展的新背景

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）中指出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划是科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关鍵举措。虽然国土空间规划编制要求中将“重大交通枢纽、重要线性工程网络布局等”作为规划重点，但是，对于如何制定国土空间综合交通发展战略以支撑国土空间发展战略的实现，如何引导国土空间用途管制、空间组织、功能布局和功能联系与综合交通体系的协调互动，如何构建可持续发展的国土空间综合交通体系，尚未给出明确的范式。与此同时，中国城市与区域进入新的发展时期，对综合交通体系的发展也提出了更高的要求。党的十九大提出建设“交通强国”的发展目标，到2035年基本建成人民满意度明显提高、支撑国家现代化建设能力显著增强的现代化综合交通体系。围绕构建“安全、便捷、高效、绿色和经济”的现代化综合交通体系的总目标，基本形成“全国123出行交通圈”（都市区1 h通勤、城市群2 h通达、全国主要城市3 h覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1 d送达、周边国家2 d送达、全球主要城市3 d送达），旅客联程运输便捷顺畅，货物多式联运高效经济。推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。因此，无论是国土空间规划还是交通强国的总体部署，国土空间综合交通体系规划将面临新的发展机遇。新时代对国土空间综合交通体系的发展理念、发展目标、发展策略、体系构建和发展路径等提出了高质量发展的总体要求，综合交通体系更加关注低碳发展、安全发展、效率发展、集约发展和经济发展，更加注重从发展理念引导、空间和综合交通系统协调以及从要素驱动向创新驱动的转型，更加关注人和物的全出行链、全过程的绿色、安全、高效和便捷，交通系统建设和服务提供更加关注经济和集约。传统的城市综合交通体系规划需要在新的发展理念、发展目标和发展方式背景下变革创新。

2 城市交通规划的作用

2.1 落实国家发展战略

交通系统是现代社会运转中的主要组成部分，也是基础设施的重要组成，占据着重要地位。交通规划是建设的指导和依据，是引导空间发展纽带的重要纲领，在推动社会经济以及支撑国家发展战略意图方面，起到“桥梁支撑”作用。根据现代化交通规划与建设实践总结，均呈现出围绕区域空间发展战略的特点。例如京津冀协同发展战略等，根据发展需求与需要，提供交通发展战略支撑，促进各项发展战略的落实。

2.2 塑造美丽国土空间

交通建设涉及国土空间开发，交通规划通过指导与规范，为优化国土空间开发保护格局提供有力支撑。基于美丽国土空间建设的目标，发挥交通规划的引导以及管控作用，引导国土空间合理开发，做好国土保护，促进空间均衡发展，塑造美丽国土空间。

2.3 指导交通高质量发展

面向交通需求和未来发展的交通规划，为交通现代化高品质发展，提供行动指南，起到指导作用。新时期，交通发展面临新挑战与新任务，推进现代化交通建设的同时，更加关注绿色环保和群众的交通需求，明确各个阶段的建设任务与发展方向，吸取且借鉴交通发展经验，打造高品质交通系统，助力社会经济更好地发展。

3 国土空间综合交通规划体系编制重点

3.1 支撑和引导低碳社会的形成

（1）城市功能的扩展和分散布局将导致地球环境的新问题。日本官方的统计数据表明[1]，在大气环境污染气体的排放中，交通运输系统特别是私人小汽车是CO2排放的主要来源[2]。同时，随着私人小汽车使用频率和出行距离的增加，CO2排放量持续增加。另外，随着城市道路拥堵持续恶化，机动车低速运行（约为20 km·h-1）进一步提高了CO2排放量。国土空间综合交通体系应当更加注重绿色交通的发展，以支撑国土空间低碳社会的形成。国土空间综合交通体系规划需要构建以步行、非机动车和公共交通为主体的综合交通体系，加强对小汽车的使用管控，确保绿色、集约化交通方式相对于小汽车有更高的发展优先级，将有限空间资源的配给更多地向公共交通与步行、非机动车交通方式倾斜。（2）塑造集约型的国土空间结构。随着区域与城市空间规模、经济社会的发展，城市交通支撑能力面临巨大压力。公共交通优先发展、调控小汽车的发展政策以及构建具有竞争力的公共交通服务体系，固然可以提高公共交通的吸引力，但是，从公共交通服务设施的可达性和城市空间有限资源的高效利用、交通服务的高效支撑角度看，需要围绕公共交通走廊及换乘枢纽，广泛集聚城市功能，实现主要城市功能空间的公共交通组织联系，构建空间集约的城市结构。因此，在国土空间规划新背景下，无论是城市的存量空间资源还是城市外延发展的增量空间资源，同时面临着空间资源的优化重构和高效利用的发展课题，需要加强公共交通体系与空间布局、功能组织的协同融合，发挥公共交通体系支撑和引导国土空间紧凑集约布局形成的作用。（3）构建基于公共交通高质量发展、多模式融合的综合体系。虽然众多城市推行公共交通优先发展的相关政策与措施，但是公共交通的出行链服务质量不及小汽车门到门的交通服务质量，导致公共交通出行分担率增幅缓慢乃至总体下降，而小汽车出行分担率持续上升，公共交通可持续发展能力面临严峻的挑战。因此，需要着力于人移动的全出行链服务质量的提高要求，提升公共交通系统服务质量，构建多模式、多层次、多选择的公共交通体系，满足出行者优先选择公共交通出行的行为选择需求，全面提高公共交通服务水平和竞争力。

3.2 理清规划分区交通供需差别，统筹配置交通设施资源

在国土空间总体规划基础上，深化交通战略和政策研究，分别制定市县域交通战略分区和中心城区交通政策分区，通过差异化的交通供给策略、交通需求管理策略，引导交通设施资源配置。交通政策分区可结合中心城区功能分区进行划定，通过差异化的交通政策实现城市用地与交通需求的匹配。根据不同功能分区制定交通设施供给策略。居住生活区、商业商务区、综合服务区、交通枢纽区是城市居民活动的主要集聚地，开发强度高，人口密度和就业岗位密集，宜大力发展公共交通和慢行交通，按照“小街区、密路网”的要求提高道路网密度，适度控制停车设施供给。工业物流区、公用设施集中区应重点考虑货运交通设施的供给，并结合工业地块更新增加停车设施供给。绿地休闲区宜加强与居民生活区的交通联系，重视休闲慢行交通系统的建设，鼓励采取人车分流的交通组织方式。战略预留区为发展不确定地区，根据预留的重大战略功能特征，做好对外衔接的交通基础设施预留预控。特色功能区需根据具体特征，提出相应的交通供应策略。加强交通枢纽区规划，推进机场、港口、铁路客货运站周边区域合理开发建设，强化规划引导和管控作用，合理确定交通枢纽选址和规模，采取交通枢纽区地上地下综合开发利用节地模式，严格节约集约用地，促进产城融合发展。

3.3 创新拓展不同空间层次交通体系规划重点

国土空间规划是“五级三类”的体系，综合交通体系规划应该与之一一对应。然而，交通系统具有开放性、系统性、网络性，同时需要以区域一体的视角统筹协調。因此，交通规划不能单纯地割裂为以行政单元为主体的规划，跨区域综合交通体系规划是国土空间规划编制体系中不可缺失的关键。国土空间综合交通体系构建应当基于多层次、多维度、差别化的空间发展需求，覆盖全空间、全要素。从区域（流域）、城市群、都市圈、市县、中心城区等空间层次，分别确定重点关注内容。区域（流域）层面应重点关注人和物的移动效率、互连协同、设施共享;城市群层面重点关注人和物的移动效率、空间联系效率、设施共享、网络一体化;都市圈层面重点关注人和物的移动效率、通勤联系效率、一体化服务;市县层面重点关注人和物的移动效率，中心功能服务圈、枢纽活动圈和社区生活圈交通质量、出行体验;中心城区层面重点关注人和物的移动效率、安全安心的交通环境品质。市县及更大空间范围的交通规划，侧重交通战略的研究;市县以下层次的交通规划，侧重交通体系、设施布局、组织协调的研究。

4 结语

当前，国土空间规划体系仍在构建和实践探索阶段，相关技术规范和政策标准尚未健全。本文对市县综合交通规划的编制要点进行了探讨，着重突出交通规划作为空间治理重要政策工具的属性，强调技术性规划和政策性规划结合，力争实现规划与项目建设审批的衔接，努力构建“能用、好用、管用”的交通规划编制体系。

参考文献：

[1]杨庆.新时期城市交通规划作用及思路转变探讨[J].住宅与房地产，2019（31）：224.

[2]张成凯.新时期城市交通规划作用及其思路转变探讨[J].人民交通，2019（9）：90.