建国以来农村土地制度改革探析

摘要：人地关系问题长久以来是我国农村面临的重要问题，历史上，我国农村的人地关系长期存在着矛盾。建国以来，党和国家适时调整农村土地政策，不断完善农村土地制度，在实质上实现了土地产权的变动，进而调整农村人地关系，借此缓解人地关系矛盾，促进人地关系走向和谐。

关键词：人地关系;土地产权;历史变迁;基本经验

习近平总书记在十九大报告中指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题最为全党工作的重中之重。”并且强调要深化农村土地制度的改革和农村集体产权制度改革。一方面，充分体现了党中央对“三农”问题的重视;另一方面，也表明了，解决“三农”问题，实现乡村振兴，要从改革土地制度入手，事实上调整了农村人地关系。从这个意义上说，梳理我国农村人地关系的历史并分析其基本经验，对于未来实现人地关系和谐，解决“三农”问题，实现乡村振兴，具有重要的意义。

一、我国农村人地关系问题的历史渊源与时代特征

人地关系是自人类产生以来就存在的人与土地的相互联系与影响的关系，从自然角度来说，人地关系是人地的比例问题;而从社会经济角度来说，人地关系包含了制度和人的问题。我国农村人地关系在历史上长久以来都存在着矛盾，主要表现在三个方面，第一，土地功能发挥不充分。从一般意义上说，在社会发展初期，人类改造自然的能力有限，因而土地的改良水平较低，不能完全发挥土地的功能。在中国漫长的封建社会中，随着生产技术的不断提高，土地的产出不断提高，但是仍然难以满足日益增长人口需求。第二，土地制度安排不够合理，周期性的出现土地兼并和动乱。从土地产权角度来看，封建地主阶级土地所有制至近代没有得到根本的改变。第三，由于个体禀赋和时代的限制，人们虽然做出了自己认为的最优选择，但是有时却对土地造成伤害。

近代以来，伴随着西方列强入侵中国，大批农民走向破产，“在英美等资本主义发达国家，破产农民的正常出路是，进入城市工厂和其他资本主义企业，变成雇佣工人，变成无产阶级”。但是近代中国的资本主义发展不充分，造成大量的农民无法成为工人。土地日益集中，但是生产力却并没有得到发展，过剩的人口陷入贫困之中，最终造成社会两极分化，社会矛盾加剧。

中国共产党成立初期对于农村土地的态度既借鉴了经典作家以及苏联的经验，也结合了中国具体国情。中共一大纲领中提到“消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”。中共二大由于受到列宁“东方理论”的影响，开始具体剖析中国社会，大会的纲领指出中国“尚停留在半原始的家庭农业和手工业的基础上面，工业资本主义化的时期还是很远”，由此制定了最低纲领和最高纲领。随着中國共产党由幼稚走向成熟，调整农村人地关系的策略由理论走向实践。建国前，党在农村的土地政策经历了土地革命战争时期的“打土豪，分田地”、抗日战争时期的“减租减息”以及解放战争时期的土地改革。新中国成立以后，党的土地政策得以在全国推行，对我国农村人地关系产生了重要的影响。

二、建国初期——土地产权的转移

建国初期，在全国农村主要实行土地改革政策，这一政策是解放战争时期的延续，主要解决新的解放地区的农民土地问题。在1949年第一届在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定要实现农民土地所有制，随后1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布，实行土地改革。建国后的土改工作与建国前相比进行了部分的调整，解放战争时期由于阶级矛盾的尖锐以及战争的需要，在土改中明确要求没收地主全部的土地和财产，征收富农多余的土地财产，但在建国后的土改工作中保留了富农经济以及地主的部分财产，以减少阻力。

解放战争至建国初期，土改是这一时期的主要土地政策，通过土改，基本完成了“耕者有其田”，这个过程中土地产权发生归属发生变动，土地由地主所有变更为农民所有，土地私有性制没有改变，所有权和使用权均属于农民。这一改变对于农村人地关系具有深远影响，农民得到土地，生产积极性大大加强，土地产出成为农民生活中最重要的收入来源，而这一阶段土地功能在某种意义上满足了人的需求，制度的改变通过土改政策实现，而农民在物质和精神的刺激下，存在充分利用土地的动机，进而产生了“努力”劳动等行为，推动了土地功能的充分发挥。

三、农业合作化和人民公社时期——集体所有统一经营的土地产权一元模式

土地改革消灭了封建剥削制度，但是并没有消灭私有制，土改后，土地所有权和使用权属于农民。生产力水平虽然得到一定程度的提高，但是由于生产资料奇缺，自然灾害频发，得到土地的农民依然贫困，甚至产生失地现象，土地再次出现集中的情况。“许多贫农，则因为生产资料不足，仍然处于贫困地位，有些人欠了债，有些人出卖土地，或者出租土地。这会自动清空如果让他发展下去，农村中向两极分化的现象不然一天一天地严重起来。”一家一户式的小农经济不能满足社会主义工业化的需要而且在政治上对新生的人民政权产生了冲击。因此，走农业集体化道路成为必要的选择。农业改造的方式是学习苏联经验，成立农业合作社。首先是成立互助组，接下来，发展到规模较大的初级合作社，这种合作社实现了土地所有权和经营权的分离，生产资料依然归农民个人所有，而经营权则属于集体。随后，出现了高级社，实现了生产资料的公有制，土地公有，农民通过在合作社中集体劳动获得工分，凭借工分取得收入。农业合作化的初期，在农业生产上取得较大的成就，生产力水平得到进一步提升，一定程度上满足了国家工业化的需要，但是由于国际国内形式的变化，党内开始出现“左”的思想，出现政策失误，加之自然灾害等因素，酿成三年严重困难。政策不得不重新进行调整，人民公社制度被保留下来，但是不再强调“一大二公”，禁止“一平二调”，采取了“三级所有，队为基础”的模式，从事实上理解，这是一种类似高级社的制度，土地公有制和人民公社—生产大队—生产队的模式被延续下来，这一制度一直保持到改革开放初期。

这一时期农村的人地关系的调整是空前的，从土地产权变来看，土地所有制度发生变化，土地私有制为公有制所取代，形成土地集体所有统一经营的模式，这种农业集体化制度在一定程度上克服了小农经济抵御自然灾害能力低，生产工具落后，机械化程度低等一些问题。但是后期由于“左”的错误，片面的强调“公有”，挫伤了积极性，结果造成国民经济的严重困难。同时，在这一时期，城乡二元制结构开始形成，农民被束缚到土地上，城市化进程暂停下来，甚至出现了逆城市化的现象。土地公有制得以确立，社会主义的经济制度在此时建立起来，并得到延续，土地公有的意识为农民所接受，从而保障了生产资料公有制的要求，并为改革开放后，土地产权权属的分离提供支撑。

四、改革开放至新世纪初期（1978-2004）——土地产权“两权”分置

改革开放以后，党对农村人地关系的调整和政策的制定基本遵循农村发展的现实需要，农村土地产权的总趋向由一元化的集体产权转向了“两权”进而“三权”的分离。1983年，中央一号文件明确的肯定了家庭联产承包责任制，自此，农村开始普遍推行这项制度，通过自负盈亏式的家户经营，农村的生产力得到了发展，使得土地的所有权和承包权相分离。就这个政策的实质而言，家庭联产承包责任制是在土地集体所有下的农户个体经营模式，而这种经营模式能够提高农民对于农业生产的热情，满足了农民对于自身利益的关切，1978到1984年农业持续几年增收，政策调整取得显著成效。

1982到1986年的“中央一号文件”主要是肯定了家庭联产承包责任制，1991年《关于进一步加强农业和农村工作的决定》将家庭联产承包责任制确立为党在农村的基本经济政策，1993年《中华人民共和国宪法》修正案，家庭联产承包责任制进入宪法，并在之后的一系列决议中得到反复确认和肯定。在承包期延长方面，介于农民对于土地承包期到期后土地安排的担忧，土地承包期延长至十五年，后又延长至三十年，进而事实成为长久承包，一定程度上安定了农民对于土地政策变动的不安进而促进了农业的发展。

这一时期土地产权的变化主要是实现了“两权”分置。土地的功能得到进一步发挥，农业的发展逐步解决了农民的温饱问题。随着社会主义市场经济的确立，家户式的小块土地经营的弊端逐渐显露，这种模式能够解决温饱却不能实现致富。农村的发展首要是生产和产业的发展，这是物质基础，实现现代农业的发展需要以规模化的经营为主要形式，因此，为实现土地集中经营，且避免“公地悲剧”，土地产权需要进一步细分，进而改变生产模式，以生产促发展。

五、2004年至今——“兩权”分置转向“三权”分置

进入新世纪，农村又面临新的问题。家户型农业生产方式对农民收入的提高有限，致使农村的剩余劳动力大量转移到城市，农村出现了土地抛荒现象，土地功能没有得到充分发挥。同时土地依然是农民的最后保障，土地的承包权成为农民的所拥有的权属，因此农民并不愿放弃土地。农村劳动力大量转移导致农村空心化，农村优秀文化凋敝等社会问题。生态环境方面，随着社会经济的发展，政府对于农村生态环境的重视以及农民环保意识提高都促进了农村生态的改善，但是在农业生产中仍然存在大量使用化肥农药破坏生态环境现象。在这种情况下，人地事实上产生了新的矛盾。土地产权需要进一步调整，土地流转政策开始实施。2004年《关于深化改革严格土地管理的规定》，2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出了土地流转目标是实现土地的所有权、承包权、经营权相分离，解决农村发展的困境。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确指出了要实现“三权”分置。随后在近年的中央一号文件中又多次确认这一发展方向。

改革开放后，实现土地产权的分解，既是中国特色社会主义保持土地这一重要生产资料公有的政治需要，也是提高生产效率，发展农村社会生产力的需要。从产权变动来看，“两权”必然要为“三权”所取代。农村的剩余劳动力和一部分非剩余劳动力都被吸引到城市工作，城市对农村产生了虹吸效用，进而产生了“谁来种地”的问题，实现所有权、经营权、承包权的分离既解决了谁来生产的问题，又解决了怎么样生产的问题，同时维护了公有制性质和农民的利益。“三权”分离催生了农业企业、农业合作社等新的农业生产组织，在一定程度上了促进了农业产业化发展。制度的变革影响了农民的行为，通过土地流转的形式，实现了“小生产”到“大生产”的过渡。

六、小结

新中国成立以来，党和国家根据形势不断制定土地的政策和制度，以期实现缓解农村人地矛盾，实现农村发展。从历史发展来看，尊重农民首创精神，尊重客观规律是符合农村人地和谐要求的。进入新时代，要实现乡村振兴，必须深入进行农地改革，调整好农村人与土地的关系，保证国家的粮食安全、农业安全，全面推进乡村振兴。

参考文献：

[1]全慰天.中国近代小农经济的贫农化[J].中国人民大学学报，1992（4）：1-10.

[2]中央档案馆编.中共中央文件选集（1921-1925）[M].北京，中共中央党校出版社，1982：5.

[3]中央档案馆编.中共中央文件选集（1921-1925）[M].北京，中共中央党校出版社，1982：72.

课题：本文系2020年度天津市党校（行政学院）系统科研课题“改革开放以来农村改革历程及经验研究”（DXXTKY20-24）研究成果。

作者简介：佟明湛（1991-），男，满族，河北唐山人，中共天津市滨海新区委员会党校助理讲师，硕士;主要研究方向：中国化马克思主义与当代中国;电子