关于农业综合行政执法改革的思考

王玮

摘要：农业农村部表示，下一步将继续深入贯彻落实能力提升行动的目标要求主要任务，进一步提升各地综合农业综合行政执法机构的执法人员素质和办案能力，充分发挥农业综合执法护农作用。

关键词：行政执法;农业市场;改革

中图分类号： 文献标识码：A

1执法机构与人员编制

从职责承担的角度看，农业综合行政执法机构主要行使与公民利益切身相关且直接施加义务或制裁的强制、处罚等权力，而基于强化的法治政府理念检视，理应正其名为行政机构。但为何多数地区将其确定为事业单位？笔者认为可以从“编制”和“机构精简”两方面解释：其一，“编制”的制约。一方面，原执法单位人员以事业身份居多，在此基础上组建综合执法队伍，难以立即改变编制性质。另一方面，当前对编制管理实行刚性约束，因此地方政府尽量避免触碰政策红线。其二，“机构精简”的束缚。“机构精简”是政府机构改革的重点考察指标。通常而言，机构一旦增设且属于行政系统，则与“精简”之义自不相符。既然无法避免量化意识，地方就设置系统外执法机构，实现“简约治理”。尽管现阶段的机构建制尚如此，但需要指明的是，随着事业单位改革的不断推进，有可能将其逐步调整为行政机关工作部门或单设的行政机构。到时，兼顾执法人员编制过渡，就能使得机构和人员一次到位，减少体制调整成本。

2权力配置与责任设定

2020 年 5 月，农业农村部（原农业部）发布《农业综合行政执法事项指导目录（2020 年版）》（以下简称《指导目录》）。该目录既起到了规范和指导权力运行的作用，又具有责任化属性，成为地方各级政府依法行政的重要推手。详言之，首先是规范性和指导性。《指导目录》系统梳理了农业综合行政执法的相关事项，依“法定职责必须为，法无授权不可为”原则，其旨在从最源头规范行政处罚、行政强制权的行使。与此同时，考虑到地方农业发展和地方差异，为契合执法人员适用地方性规范的实务惯性，使其能够真正发挥指导效用，《指导目录》明确各地可根据地方立法情况，对条款进行补充、细化和完善。这是符合现实需要的决策。地方不折不扣地贯彻落实中央的部署安排，《指导目录》得到各地施行，进而才能发挥其引导全国农业执法的规范性价值。其次，责任化属性。《指导目录》对“第一责任层级建议”进行了明确，其虽然将责任主体的最终决定权给予地方，但提出了“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的硬性要求。通过把第一责任压实，使追责机制能够切实运行，促使执法人员树立底线意识，实现秉公执法。

3执法监督机制

“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”一个严密的监督体系是政府守法的重要保障，也是法治中国建设的核心内容。因此，在农业综合行政执法领域应当建立健全执法监督机制：一则制定严格的裁量标准和程序，规范和限制行政机关自由裁量权的行使，杜绝权力寻租、利益输送等沉疴积弊，保障相对人的合法权益不受损害。二则继续推进农业行政处罚案卷评查工作，以使办案成效得到评估、执法权力受到制约。三则敦促地方各级政府依托《指导目录》制定本地区农业综合执法权责清单、印发“三定”规定，明确市县级执法机构職能、划分责任权限。四则全面推行行政执法公示制度，畅通行政系统外部监督渠道，维护宪法赋予公民的批评监督权。

4关于加强指导强化办案

能力提升行动要求各级农业农村部门把执法办案成效作为衡量改革成果和执法工作的主要标准，坚特有案必查、查必见效。省级综合行政执法机构要对重大违法案件挂牌督办。及时公布有影响力、有震慑力的典型案例，发布农业行政执法优秀案卷和文书。建立不同层级、不同区域农业执法协作机制，加强信息共享、协查配合、案件移交移送。以省级为单位探索抽调执法骨干组建执法办案指导小组，协助指导实地办案，让基层执法人员遇到疑难问题可以及时得到有效的专业指导和支持。农业农村部表示，下一步将继续深入贯彻落实能力提升行动的目标要求主要任务，指导各地农业综合行政执法机构着力提高执法人员质和办案能力，充分发挥农业综合执法护农作用。

结语

综上所述，回顾农业执法领域多年的改革探索，自原农业部于 1999 年在地方开展农业综合行政执法试点，到 2008 年在全国进行部署，再到 2018 年将其作为深化党和国家机构改革的重大决策，农业综合行政执法改革逐步深入、成效显著。但在肯定改革成果的同时，必须注意到当下农业综合行政执法体制机制运行尚有待完善之处。本文拟在制度研究基础上，通过对改革意义和实践问题进行分析，提出一些思考。

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