湖北清江流域生态补偿事权与财权匹配法律问题研究

张文馨 李晨媛 杨娜 冯阳

摘要：绿水青山就是青山银山。在建设美丽中国的时代背景下，湖北地区清江流域的生态补偿制度的重要性不言而喻。但由于流域生态补偿建设过程中问题的复杂多样，在现实中的实践效果并不理想，一定程度上有失社会公平，不利于地区和谐发展。本文在清江流域生态补偿界定的基础上，简述清江流域生态补偿必要性，归纳了清江流域生态补偿事权财权相关法律法规发展现状，对原因进行分析，并结合国外生态补偿事权与财权匹配的实践，提出了清江流域生态补偿事权及财权不匹配存在的几个问题：在法律法规上清江流域生态补偿责任归属的主体模糊不清;清江流域横、纵向转移支付制度缺乏完善的法律体系。针对这些问题，我们提出了建议：一是在法律上构建流域生态补偿多主体协同工作体系;二是在法律上完善和鼓励清江流域横纵转移支付制度。

关键词：清江流域;生态补偿;事权;财权

一、湖北省清江流域生态补偿

（一）流域生态补偿

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。国际生态补偿的实践研究起步较早，但各国由于所处发展阶段、文化伦理、政策体制不同，对生态补偿的理解和具体表现方式也存在差异。总体来看，国外开展的一系列生态补偿实践活动主要包含：政府购买、专项基金、资源税费、私人交易、市场贸易、税收优惠等五个方面。国外也围绕这一系列的生态补偿实践，建立了相对完备的法律法规，为相关机构开展环境治理工作提供了有关事权与财权的制度保障，例如美国综合运用市场交易手段和公共财政手段，建立了以财税、信贷和市场等为主要内容的生态补偿资金机制。我国则逐步建立起主要依靠政府财政转移、政府补贴、政策补偿的生态补偿制度。通过政府交易、财政补贴、相关政策支持等方式推动生态补偿机制的建立和发展，旨在为社会经济营造良好的生态环境。相应地，国内生态补偿主要围绕政府的事权、财权的职权展开，这也符合我国发展国情。湖北清江流域的生态补偿制度也是在这一大框架下展开。

流域生态补偿，学者黎元生、胡熠认为：流域生态保护补偿作为生态保护补偿的子概念，既有生态保护补偿的复杂性，又有水的流动性而产生的现实复杂性。在我国已经形成了长江和黄河的流域生态补偿机制，其本质是通过补偿流域生态利益提供者，对发展权和环境权进行衡平，实现环境正效应。

（二）清江流域生态补偿必要性

清江，长江一级支流，古称夷水，因“水色清明十丈，人见其清澄”，故名清江。清江全长423千米， 流域面积1.67万立方米每平方千米，发源于湖北省恩施州利川市的齐岳山，流经利川、恩施、宣恩、建始、巴东、长阳、宜都等七个主要县市，在宜都陆城汇入长江。清江由于其自然生态环境的独特性与地理气候位置的优越性，造就了许多奇丽的自然风光，并成为著名的自然保护区，在人文环境中形成了民族混居的一方风土人情。自古以来，清江流域都是以水质清澈、山高谷深，环境优美而闻名。但是随着现代化、工业化的快速发展，湖北清江流域的生态环境不断地遭到了伤害，造成了直接或间接的经济财产损失。近年来，流域内自然资源的过度开发、管理不善让国家和地方政府重视起当地的自然资源补偿制度建设并付诸实践。

（三）清江流域生态补偿就事权与财权相关的法律法规发展现状

我国生态补偿建设总体围绕政府职权展开，因此，生态补偿效率与效果与政府的职权建设息息相关。就政府而言，事权是指政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，财权是指各级政府部门占有、支配和使用资财的权力。事权与财权的划分和匹配，关系着政府行政职能的实现，影响着政治稳定、经济发展，对于各级政府而言至关重要。理论上，政府只有以事权为基础来划分财权、以财权为保障来执行事权，才能确保财权和事权的统一。

2020年湖北省实施了《湖北省清江流域水生态环境保护条例》，其中明确了清江流域是指“是指恩施土家族苗族自治州的利川市、恩施市、建始县、巴东县、咸丰县、宣恩县、鹤峰县，宜昌市的长阳土家族自治县、五峰土家族自治县、宜都市境内清江干流及其支流汇水面积内的水域和陆域”。

作为清江流域生态补偿的指导性法律，法律内容上对清江流域产业发展实行负面清单制度，规定了政府及其部门的职责，明确了排污企业的主体责任，不仅从工业、农业、船舶、旅游等各方面对水污染防治作出了规定，还对清江流域的山水林田湖草系统保护提出了要求。

二、湖北清江流域生态补偿事权与财权匹配存在的法律问题和分析

（一）清江流域生态补偿责任归属的主体模糊不清

清江流域范围之广，涉及政府之多，相关流域划分不清的情况中，便导致了生态补偿责任归属主体模糊不清的困难。在现实生活中，我国基层政府的事权是由上级政府决定的，但是政策方针的执行绝大部分却是依靠基层政府进行落实，这便导致众多的基层政府只拥有过于宏观的文件指示与过重的责任负担。

《中华人民共和国水法》的第十二条表面上明确：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”以及“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”根据该规定，国家强调了各个区域的水资源管理是由确定的相关政府、部门进行管理等工作。这意味着每个区域所存在的责任归属的主体是确定的。但事实并非如此，从目前清江流域的划分主体、承担责任来看，仍然是存在地方政府、部门对其所应负责任的部分混乱不清。在实际操作中，清江流域的宽广度导致一个区域内存在两个相邻的责任主体，这时的生态补偿责任归属的确定便是模糊不清的。

而在《环境保护法》的第十五条中明确到：“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准。”从该规定可以看到国家并没有对省级以下的责任主体进行相关细分，以此来對应湖北省清江流域相关的责任主体归属问题，便能观察到国家对省级以下基层政府的事权划分是不清晰的。而在2020年1月1日起实施的《湖北省清江流域水生态环境保护条例》中，我们可以肯定其中的一大亮点：调整优化清江流域产业结构和布局、明确了排污企业的主体责任。该举措虽然是一个能较好地禁止污染生态环境的措施，也是在生态补偿方面应给予肯定的一个新方法。但在条例实施后，清江流域即使分级规定了基层政府及其部门的职责，也避免不了这些规定多为原则性的法律法规，许多地方的事权配置还是在谈判与妥协中产生的。省、市、县级政府作为主要主体所负的相应责任在保护生态环境上是起到了一定的积极作用，但在生态补偿的责任归属里，各段流域仍具有主体模糊不清的问题。企业主体责任的明确的是必要的，各级政府及其部门所属流域的界定也是必要的，责任主体的杂、多都是需要进行解决的问题。

在清江流域拥有辽阔的地域面积，涉及众多的责任主体之下。这些主体职能的交叉管理、区域的模糊界定都引起其清江流域生态补偿责任归属主体的模糊不清。

（二）清江流域横、纵向转移支付制度缺乏完善的法律体系

目前，占据我国转移性支付金额最多的是一般性转移支付，其次是专项转移支付。一般性转移支付是指中央政府下发给地方政府的非专项财力补助，各地方政府可依据当地具体情况，将该笔补助用于需要的地方。专项转移支付是指专门用于特定用途的财政补贴。

1、建立清江流域横纵向生态补偿转移支付制度是对财权的有益补充，目前清江流域补偿资金的来源主要是中央政府的纵向补偿。但即使出台了类似于《生态保护补偿条例（试行）》的文件，公开表明国务院财政主管部门和地方政府应负责转移支付的管理办法、分配方式以及监督资金分配工作。但实际履行起来仍未有确定的资金额度、覆盖范围。纵向转移支付也因未有完善的法律制度系统，导致真正实行资金分配时难以保证其顺利进行;同时，由于各地级市经济状况不一，如何尽力保证分配金额的公平性也是纵向转移支付制度应考虑的问题之一。

2、跨区域各地级市之间的横向转移支付制度也是对清江流域生态补偿财权的有效方法之一，但一方面出现与纵向转移支付制度类似的复杂问题，一方面各地级市之间对建立横向转移支付制度的积极性不高，导致横向转移支付制度更加难以落地实施。为提高各地级市进行流域生态保护的积极性，政府出台《湖北省清江流域生态环境保护条例》提出“谁污染、誰补偿;谁保护、谁鼓励”的政策;出台《生态保护补偿条例（试行）》等文件来鼓励和引导各地级市地方政府的合作机制。生态环境部也开始以县域生态环境指标为标准进行生态绩效考核评估。但由于清江流域生态状况不仅与区县政府进行生态保护的努力程度有关，与清江流域自然气候、清江流域经济状况等因素也有关，导致其努力成果也不能卓有成效地立刻反应到现实生态环境指标中，影响了鼓励政策的效果。同时，虽然湖北省内正在进行此横向转移支付制度，但由于转移主体双方的公平性和利益性，经济高的县级市不愿意将可以用于其他方向的自由资金横向转移给清江流域只能用于生态保护的方向上。

因此，在纵向转移支付与横向转移支付制度都缺乏完善的法律体系与鼓励机制、转移过程出现巨大风险、无法监测资金使用情况以及生态补偿效果的情况下，清江流域的横纵向转移支付制度难以实行。

三、国外生态补偿事权与财权匹配的实践

德国政府和各州都高度重视生态补偿有关事权和财权的法制建设。其中，以横向转移支付为主的补偿办法在实践中取得了成功，可供参考和借鉴。首先，《联邦自然保护法》《联邦基本法》《联邦空间规划法》《联邦建筑法》《联邦森林法》《水资源法》等相关法律中都对生态补偿相关的政府事权做了明确规定，指导了生态建设，同时为提高各州生态补偿积极性、实现补偿资金横向转移支付提供了法律保障。所谓“横向转移”，就是通过一整套复杂的计算及确定转移支付的数额标准，由富裕地区直接向贫困地区转移支付，德国实现了16个州级单位之间的转移支付和州内各个市之间的转移支付。法律明确规定了横向转移基金25%来源于联邦商品销售税，75%由财政富裕的州政府按照联邦统一的标准向财政差的州政府直接补贴，这与各州承担的环境保护事权责任大致对应。

美国在国家工业化发展的过程中也伴随着环境生态保护问题，生态补偿也越来越受到重视。美国不仅相对完善了政府的事权划分体系，并且将财政资金补贴以法律形式进行了保障。美国在1990年颁布了《综合环境反应、补偿与责任法案》，1998年颁布了《超级基金法》，规定了政府可依法征收环境税，并将环境税用作生态补偿的资金来源。这些法律上规定的事权和财权保障了生态补偿目标的实现。美国至今已经形成了一套较为完善的环境税制度。联邦和州两级政府都依据承担的生态补偿事权开征了不同类别的环境税，税种涉及能源、日常消费品和消费行为各个方面。

日本很早就已经认识到建立水源区利益补偿制度的必要性。在1972年，日本制定了《琵琶湖综合开发特别措施法》，这在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》中，则把这种做法变为普遍制度而固定下来。《水源地区对策特别措施法》特别规定当建设水库或湖泊水位调节设施时，由当地县政府负责制定水源区的综合发展规划，同时根据公共工程，国家依法提高经费负担比重。在水源区的生态利益补偿中通过立法实现政府事权和财权的规范化。

国际的补偿在法律建设中多以生产资料私有制为主体，政府限制为辅助，国内生态补偿的法治建设多为政府的事权与财权为主，辅以市场化交易。国际的生态补偿法律建设对我国的启示有：一是要在法律上确定流域生态补偿的各利益相关方即责任主体，在上一级环保部门的协调下，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，按水质情况确定补偿或赔偿的额度;二是按照上游生态保护投人和发展机制损失来测算流域生态补偿标准，并以法律形式确定下来;三是因地制宜，选择适宜的生态补偿方式，对不同的流域制定出不同生态补偿的法律法规。

四、清江流域生态补偿就事权财权匹配问题的解决办法分析

（1）构建流域生态补偿多主体协同工作体系

首先，清江流域各区域补偿的多元化诉求是多元主体协同补偿、得以管理的现实基础。清江流域范围之广，涉及政府之多、人员之杂，在相关流域划分不清中导致了生态补偿责任归属的困难。补偿体系和补偿能力现代化客观上要求中央政府、地方政府、市场公司、社会组织等共同参与，促使补偿主体呈多元化。更多的是企业在享受生态环境日趋良好的优越性同时，并没有去承担相应的流域补偿资金。过于把重点放在政府本身，基层政府任务过重削弱了生态补偿的力度，最终造成“企业收益、政府负责、社会买单”的不合理现象。

其次，利益趋同的多元补偿主体是建立流域多元化生态补偿机制的核心。呼吁湖北省内社会各方参与清江流域生态补偿机制，多主体、多方向、多视角共同关注清江流域生态保护问题。中央、地方、企业、集体、单位、个人等共同参加生态补偿机制，拉动社会各方对清江流域生态保护积极性，判断其对流域生态补偿的意愿;同时，争取省外或国外的帮扶政策和个人的捐赠。在获得融资后，让融资人员切实见识到清江流域生态环境一步步变好，一步步向期待的道路走去。

再次，通过“主体聚集-主体协商-集体约定-集体约束-集体行动”的过程协同，是主体分责管理的程序。而相对明确的责任分担体系是多元主体协同补偿的前提。可以根据清江流域受益群体、流域密集地区划分、上中下分建小组为标准，实施初级问题基层政府解决，中级问题企业配合基层政府处理，高级问题社会组织与基层政府共同协作，终极问题社会各阶级与中央政府合作完成。向上建立利益沟通和调节机制，向下建立社会参与市场融资的公民参与机制，以确定不同主体权利和利益的保障关系。

最后，优化监督评估与鼓励政策是生态补偿主体担责的保障。关涉利益的整体性时，只有上行下效且有强制力保障其实施，才不会让立法变成空中楼阁。中央或湖北省政府可以特别建立清江流域生态补偿监督委员会，将资金目的、资金动向、合作情况、采购情况、实施效果进行严格的督促;同时对效果明显的合作小组进行奖励，实施效果评估機制、绩效考核机制，实行各有所用、各司其职的多元主体协同工作体系。

（2）完善和鼓励清江流域横纵转移支付制度的对策分析

1.完善清江流域横纵转移支付主体责任相适宜制度

我国总体转移支付制度中，中央政府应首先明确横纵向转移支付的范围与标准。切实明确支付范围包括哪些方面，如生态建设、地方职责、居民生活条件、合作机制确定、公共服务能力等，以此估算出投入总资金。切实明确补偿标准，如是否通过与地方政府协商确定、如何有统一权威的指标测定方法、环境评估与服务评估标准如何、如何进行监督和管理等，制定相关的责任认定法律法规。

我国纵向转移支付制度体系中，中央政府与地方政府事权财权支出责任划分不明确。中央政府与地方政府存在信息不对等的局面，一些地方未调查清楚的数据只能由中央去填补，致使中央与地方政府对于资金的补助情况意见分歧，中央预支出补偿金额远远低于地方政府实际需求。因此，中央作为纵向转移支付主体之一，需要出台、修改、完善相应财政收支的法律法规，完善生态补偿资金来源、用途、去向的监督管理机制，使其主体责任相适宜，确保资金足够且切实用于实处。地方政府主体应做好各种数据的整理，确保信息对等、资金符合预期，履行起资金实地运用的支出责任。

清江流域横向转移支付制度体系中，很大问题之一是主体的确定。清江流域流经范围很广，受益于清江流域和需要参与治理清江流域的地区很多，于是就可能某些地区出现“我不治理，其他地区也会治理”“我不参与、其他地方也会参与”的思想。因此，明确参与横向转移支付制度的主体，是完善责任相适宜的重点。本文将受益关系密切的地区作为应参与和承担横向转移支付的主体，共同把清江流域生态补偿和保护作为自己应该承担的责任。做到经济高地区合理援助经济低地区，经济低地区通过鼓励政策得到的资金返还经济高地区本金及低利息，形成援助-治理-见效-奖励-返还的良好循环。

2.完善清江流域横纵转移支付相关奖励机制

清江流域包括利川、恩施、宜都、长阳等地，流经地区多、受益地区多。基于此原因，首先，中央可以联合清江流域各地区政府在上、中、下游分别建立清江流域生态补偿工作平台。以小组的形式合作完成该区域的生态保护工作，小组内部互相沟通协商，统计资金需求、用途、去向;小组之间互相督促，确保各小组上报的数据准确、客观、全面。其次，中央可以联合清江流域各地区政府设立生态补偿转移资金中转站。以经济高低的原则让各地方政府按比例投入用于转移支付的资金，中央负责资金的保管和地方申请资金的审批。最后，制定各区域帮扶奖励政策。可以定期让清江流域生态治理效果明显区域的人员派到治理效果不明显的地区，若治理效果明显，则同时对其进行奖励补偿资金，反之减少补偿资金;同时，被帮扶的地区政府应给予帮扶地区政府资金感谢。当然，以上所有方式都需要中央政府的监督与管理。

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