全球数字经济发展背景下的国际治理机制构建

潘晓明 郑冰

【关键词】  全球化  数字经济治理  全球供应链重构  电子商务规则

【中图分类号】 F113 【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2021）05-0109-21

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202105006

由国际自由贸易和跨国投资推动的经济全球化，加快了世界范围内生产要素的流动，推动各国形成供应链分工合作态势，实现了世界经济的繁荣和发展。然而，2008年国际金融危机之后，贸易和投资的减速导致全球化发展动力不足，以发达国家为代表推行的贸易保护主义政策，更使得逆全球化浪潮此起彼伏。全球化在遭遇减速的同时，也面临新的发展机遇。数字经济的快速发展，成为全球化发展的重要推动力量。以电子商务为代表的数字贸易、移动支付以及产业互联网等数字经济活动正成为国家之间经济合作的新动力。与此同时，数字技术和数字经济也成为各国竞争力发展的重要指标。为争夺数字竞争优势，主要国家之间的竞争和摩擦不断加剧。在这样的背景下，协调各国数字经济政策及实现共同发展的国际数字经济治理机制的重要性不断凸显，这一机制正在加速形成之中。

一、数字经济推动重塑经济产业发展

数字技术的快速发展推动数字经济不断打破原有边界，成为推动各国经济发展的新增长点。而2020年新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）的暴发以及在全球的蔓延，改变了人类原有的行为模式，包括隔离措施和保持社交距离在内的防疫举措进一步推动了数字技术在社会各个层面的深度运用，并赋予传统实体经济活动以新的组织和运行模式，提升了生产效率和经济运行效能，成为生产力变革的重要推动力量。

（一）数字经济重塑消费零售行业

在疫情发生的背景下，电子商务加速发展。2020年中国网上零售额为11.76万亿元，同比增长10.9%。其中，实物商品网上零售额为9.76万亿元，比上一年同比增长14.8%，约占社会消费品零售总额的四分之一。 而跨境电子商务也成为进出口增长的重要推手。跨境电商进出口额达到1.69万亿元，比上一年同比增长31.1%。 电子商务的持续加速发展推动消费发生重要变化。首先，电子商务通过平台提供的营销渠道与第三方物流系统相结合，使商品销售能够遍及偏远地区。美欧发达国家从20世纪50年代以来逐步建立起以大型超市为龙头的零售系统， 而中国等发展中国家通过发展电子商务得以超越这一阶段，实现“弯道超车”，获得优化零售业结构、提升零售业效率的机会，从而推动零售业实现历史性跨越。其次，电子商务打破原有的商品和服务的边界，无论是社区团购，还是社交平臺带货，都将商品购买和更多的服务元素相结合， 实现销售环节的创新，带给消费者更多新颖和丰富的体验。再次，电子商务平台吸收更多零售商融入电子商务，这不仅促进了商品的多元化和企业竞争模式的转变，更使得包括小微企业在内的更多商业主体能够分享数字经济发展的红利，助推经济的包容性增长。由此，以电子商务为代表的数字贸易通过改变消费者的消费模式带动从生产者到经销商各商业主体的转变，赋予消费以新内容，催生出更多的创新机会。

（二）数字技术应用加速提升企业数字化水平

疫情成为催化剂，在推动数字化技术应用的同时，给企业乃至产业的数字化转型带来深远的影响。数字技术的快速发展和广泛应用，推动企业不断加速数字化转型，疫情的暴发又为企业的数字化转型提供了契机。为应对疫情带来的冲击，企业不得不迅速采取数字技术来面对疫情隔离带来的各种挑战。据麦肯锡全球研究院（McKinsey Global Institute）的调查，一般情况下，全球受访企业的产品和服务数字化水平提升平均需要7年时间。然而，在亚太地区，2019年12月受访企业的平均数字化水平为33%，2020年7月则升至55%， 成为世界各地区中数字化水平提升最为迅速的地区之一。数字化应用办公软件、云计算等先进数字技术在推动企业内部在远程办公、内部管理和决策等方面提升效率的同时，更使产业发展发生重要变化。

（三）全球供应链重构背后的数字化革命

自20世纪90年代以来，跨国公司以减少成本为基本出发点的全球资源配置推动了企业供应链发展和扩张。然而，供应链的全球分布也使其暴露于各种风险之下。据统计，平均每3.7年全球供应链就会遭遇一次长达1个月乃至更长的中断。 疫情在全球暴发，在各国采取隔离政策的情况下，生产活动暂停，国际交通一度中断，许多跨国公司分布在全球范围内的供应链因此面临停摆及生产陷于瘫痪的境地。疫情暴露出跨国公司以往“减少库存，即时生产”供应链布局的脆弱性，催生这些公司寻求建立更具有韧性的供应链机制。数字科技为跨国公司提供了新的可能。 跨国公司以数据为基础对供应链进行数字化管理，通过大数据帮助企业分析供应链运行中存在的风险，并进行提升和优化，从而增强供应链的透明度和韧性。例如著名跨国公司宝洁（Procter & Gamble）就已经建立了以数据为基础的中央信息交换与控制中心。宝洁公司通过云服务软件将从仓储到天气和道路信息在内的实时数据提供给下属子公司、供应商和经销商，并对数据进行处理，为公司提供全球供应链运行全景，并对风险进行实时预警以及在问题发生后根据场景推演提供最优解决方案。 因此，全球供应链重构的重点一方面在于减少风险，即跨国公司通过供应链“收缩”，减少供应链过长而导致暴露于过多风险之中的情况;而另一方面更在于对风险的管控，即跨国公司逐步引入更多以云计算和大数据为基础的数字技术对供应链进行有效管理，连通供应链各环节，以建立“更低成本”和“更具灵活性”的供应链体系。 因此，伴随着数字技术在世界范围内实现更为广泛的有效应用，跨国公司供应链重构的技术革命正在悄然发生。

二、数字经济推动重塑世界经济格局

以关税及贸易总协定（GATT）及世界贸易组织（WTO）为代表的多边贸易体制以促进市场开放和贸易自由化为目标，推动了成员间跨境贸易的发展。在2008年国际金融危机之前，从1997年至2007年，世界贸易年平均增长率为5.5%，远高于世界GDP年平均2%的增长率。 而金融危机之后，国际贸易一直未能恢复到危机爆发前的水平，2019年国际贸易比上一年下降3%。 而自2018年来，美欧等发达国家推行贸易保护主义政策，“逆全球化”思潮泛滥，地缘政治风险上升，进一步冲击了原有的国际经济合作基础，经济全球化的推进面临艰难处境。与此同时，数字经济发展成为全球化的重要推动力量，赋予21世纪全球化以新的内涵。除了传统的货物贸易和服务贸易，以数据跨境流动带动经济活动成为这一轮全球化的主要特征。在这一背景下，国家的数字经济竞争力影响和塑造国家之间经济合作模式和国际竞争秩序。各国虽享受数字经济带来的发展机遇，但同时面临激烈竞争带来的分化和挑战。数字经济的发展成为世界经济格局重塑的重要推动力量。

（一）数字经济成为促进全球化发展的新动力

数字经济成为新的崛起性力量，推动全球化加速发展。随着跨境电子商务的发展壮大，数据成为除商品、资本和劳动力之外的要素在国家之间流动。进入21世纪，随着社交平台的发展和互联网通讯成本的降低，国际交流更为频繁，数据跨境流动以更快速度和更大规模展开。而数字科技发展推动“工业4.0”进程不断加快，以大数据、人工智能和物联网为代表的数字在企业的生产、销售和流通环节逐步得到应用。数字技术带动经济活动发生根本性变化。在原有贸易、服务和投资跨国流动的基础上，以数据跨国流动为基础的数字经济成为推动国家之间经济互动的新动力。跨境电子商务将全球范围的产品以线上模式提供给消费者，消费者可享受更低价格和拥有更多选择。电子商务的便利性也使消费者减少“本土偏好”（home bias），不再拘泥于本国生产的产品。研究表明，与传统零售业相比，电子商务将消费者的“本土偏好”减少至65%。 电子商务已经逐渐成为消费者的主要购物方式，而跨国货物流动的便利化则加速了商品和服务在全球范围的流动。

同时，数字经济不断拓展其内涵和外延，深入国际经济各个领域。从以电子商务为代表的数字贸易，到数字技术推动的跨国公司供应链生产，再到以比特币等为代表的区块链金融以及主要央行推出的数字货币，数字经济已从国际贸易向国际生产和国际金融等方面深度渗透。数字经济在国际经济领域的发展，从根本上改变了国际经济活动中各主体的分工和协作的组织方式，并通过技术对国际生产、贸易和金融带来变革性影响。而由于数据边际成本接近于零的基本特性，这些变革将以更快的速度在更广的范围内展开，使数字经济不断发展并形成自我加强趋势，从而增强其在世界经济中的影响力。尽管面临全球化减速和地缘政治风险上升的问题，由数字技术不断革新驱动的数字经济发展成为重要力量，推动新一轮经济全球化趋势不断向前。

（二）数字经济重塑国际经济格局

数字技术的快速进步和数字经济发展已成为国际经济秩序演化的重要变量，数字竞争力成为衡量国家综合竞争力和发展潜质的重要維度，它不但影响国家竞争实力，更影响国家间力量对比。各国在打造数字竞争力的同时，数字经济发展也在国家和地区之间呈现分化态势。

第一，发展中国家和发达国家之间的分化。在自20世纪80年代开始的全球化中，以东亚为代表的发展中国家参与全球分工，获得了先进技术和广阔的国际市场， 从而实现了自身工业化的推进和经济的高速增长。而对于发展中国家来说，数字和信息革命是发展自身生产力、提升创新能力及融入世界实体经济的历史性机遇。 这些国家通过接入互联网，享受世界范围内的信息，通过电子商务、移动支付等数字经济活动，赢得“弯道超车”的机会，逐步形成自己的后发优势，为这些国家参与国际经济竞争带来更多动能。数字经济因此成为世界各国实现包容性发展的重要推动力。 然而在现实中的数字经济时代，一个国家的数字经济竞争力由该国掌握的数字技术、数字基础设施、企业的数字化程度和数字生态系统等多个维度所定义。与发达国家相比，发展中国家在构建自身数字竞争力上存在明显的短板。因此，有关国家在推动经济的数字化转型，打造数字经济竞争实力的同时，出现了分化甚至极化的趋势。

首先，发达国家引领数字经济发展，发展中国家面临“知识财产”（intellectual assets）不足的问题。对于许多发展中国家来说，数字发展的最重要前提条件是拥有促进效率提升的“知识财产”积累。 然而在现实中，以亚马逊（Amazon）、谷歌（Google）和脸书（Facebook）为代表的发达国家互联网头部企业占据垄断优势，获得数字经济最初发展的巨大红利，迅速完成了资本原始积累。而这些公司以资本并购的方式取得新兴科技独角兽公司的控制权，将数字科技与原有平台体系相结合，逐渐发展成为互联网商业巨头。这些互联网龙头企业将技术、商业模式和数据的优势融为一体，成为国家之间国际数字经济竞争和角逐的主要主体之一。据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的统计，2017年世界上主要互联网平台公司的市值总和高达7万亿美元，较2015年增长67%;而美国的谷歌公司占搜索市场的份额达到90%，脸书占社交平台世界市场份额的三分之二，占发达经济体社交平台市场份额达到90%以上。亚马逊网上购物平台占到世界网络购物零售总额的近40%。 然而，对于大部分发展中国家来说，互联网起步较晚，数字基础设施薄弱，既没有形成规模的互联网产业，也由于政府财力有限而无法推出有效产业政策发展自身的核心数字技术，从而高度依赖发达国家的数字平台和技术，数字竞争力发展受限。

其次，不仅发达国家和发展中国家存在数字化程度的巨大差异，发展中国家内部也面临数字鸿沟（digital divide）问题。在未来十年中，预计经济创造新价值的70%都来源于数字驱动的商业模式，但现实是世界上还有47%的人口不能上网。 联合国贸易与发展会议的研究表明，发达国家的互联网渗透率为70%—90%;在众多发展中国家中，中高收入发展中国家的互联网渗透率在50%—60%之间;而低收入的发展中国家和欠发达国家则在40%以下，一些国家只有10%—20%。 数字基础设施的薄弱直接制约了发展中国家参与电子商务，利用数字技术发展为实体经济赋能。更为重要的是，数字鸿沟会加剧人口竞争力的分化，成为代际贫困的根源。研究表明，在中低收入和低收入的发展中国家，手机、电脑和固定电话的使用率每提升一个百分点，就会使得这些国家的人均收入分别提升2.8%、4.1%和6.3%。 而随着手机应用程序大量出现，手机普及对于人均收入提升有着更为重要的影响。通过实现经济发展和收入增加，使贫困人口能够负担得起手机的相关费用，是发展中国家面临的当务之急。

第二，世界范围内不同区域之间数字竞争实力差异化。数字经济在世界各地区存在巨大差别。发达国家数字基础设施水平较为完善，经济的数字化程度较高，数字经济的整体发展水平也更高。然而，包括发展中国家在内的众多国家在享受全球分工带来的经济增长的同时，也在积极寻求数字转型，进而加快成为数字化发展速度。瑞士洛桑管理学院（International Institute for Management Development）从2016年开始对世界范围内63个国家从知识、科技和对未来的准备三个方面进行数字竞争力排名。在“2020全球数字竞争力”排名中，东亚地区是数字竞争力上升最快的区域，这一地区的国家竞争力从2016年的各国平均第20位上升到2019年的第15位，再提升到2020年的第13位。欧盟的数字竞争力平均排名则一直处于第21位。 欧盟主要国家虽然数字化程度很高，但成熟后数字经济增长较慢，缺少深入发展动能，被认为是数字经济领域的“停滞”（stall out）国家。北美从2016—2019年的平均第20位，略微下滑至2020年的第22位。而南美和中亚等发展中国家集中的区域，数字竞争力处于相对落后的地位。这些地区和国家包括数字基础设施在内的数字能力相对薄弱，数字发展势头尚未形成，被认为是数字经济发展的“观望”（watch out）地区。

值得强调的是，亚洲正成为这一轮数字科技带动的数字经济发展浪潮的重要引领力量，加速推动世界经济中心“东移”。在过去十年中，亚洲各国科技能力有了突飞猛进的发展。2012年亚洲只有2家独角兽公司，而2020年则达到170家，占世界独角兽公司总数的36%。 仅就包括风险投资和IPO在内的初创公司投资而言，亚洲从2006—2008年占世界同类投资的16%上升到2017—2019年的40%，占到世界风险投资总量增长的43%。 另外，在过去十年中，亚洲的专利申请占世界申请总数的87%，2016—2018年，仅中国一国专利申请就占世界同期申请的45%。 科技快速发展背后是亚洲国家对科技投入的大幅度增加，2016—2018年亚洲地区用于研发的资金占世界整体研发资金投入的34%，而这一数字在2006—2008年只有26%。 亚洲在高科技方面的加速追赶，一方面提升了这一地区的经济发展潜力和增长动能，另一方面也会强化亚洲在新一轮全球化中的竞争优势，进而推动国际经济格局的转变。

第三，主要国家之间数字经济竞争白热化。世界主要国家都力图加强数字竞争力来建立自身在数字经济下的竞争优势，进而在新一轮全球竞争中赢得主动。而主要国家在数字技术、市场准入、数字竞争秩序以及数字规则制定方面都采取了积极的政策， 数字经济成为各国国家利益博弈的重要领域。特别是疫情的暴发给各国经济带来巨大冲击，主要经济体在对数字产品和技术实施保护主义政策的同时，瞄准数字领域限制市场准入， 目的在于遏制竞争对手数字经济竞争力的快速提升。各国数字经济竞争政策重蹈20世纪30年代欧美国家“以邻为壑”的保护主义政策的覆辙，国际数字竞争处于尚未规范的无序状态。

然而，就数字经济的本质而言，数据具有非竞争性（non-rivalry），即一方对数据的占有和使用并不影响他方对数据的占有和使用。这是数据与其他包括资本、土地和劳动力在内的生产要素相区别的主要特征。以“零和博弈”视角看待数字经济发展，实际上陷入了对传统竞争理解的误区。相反，在数字经济发展体系下，终端和终端、终端和人以及不同国家终端的连接形成的网络是数字经济发展的动能所在，这些庞大网络背后所形成的数据流动，会在数字技术的加持下催生出新的生产动能以及生产方式的创新。这才是推动国家、地区乃至世界经济发展的根本动力。因此，尽管数字经济竞争力建立在数字技术基础之上，但决定一国数字经济时代竞争力的更是数字技术的应用水平和影响范围。数字竞争的复杂性需要世界各国以全新视角来审视新一轮国际竞争秩序的形成以及国际数字治理机制的构建。

三、国际数字经济治理机制处于构建形成之中

数字经济的快速发展和扩张既给国际社会带来经济发展的机遇，同时也对现有的国际经济治理提出了挑战。以美国、欧盟、中国为代表的世界主要国家或地区成为推动数字经济治理建设机制的重要力量，在全球和区域层面推动以电子商务为核心的政策协调机制不断推进，并得到世界各国的广泛支持和参与。全球和区域数字经济治理体制正处于加速构建之中。

（一）WTO多边数字贸易治理框架

WTO作为拥有众多成员的多边贸易机制成为电子商务规则的重要磋商平台。尽管多哈回合谈判的停滞削弱了WTO的谈判功能，但电子商务成为各成员方广泛关注的重要议题之一，其谈判正在加速进行中。

在WTO成立不久，各成员方就开始对电子商务进行磋商。1998年，在日内瓦部长会议上，各成员方一致通過了《全球电子商务宣言》（Declaration on Global Electronic Commerce，以下简称《电子商务宣言》）。《电子商务宣言》明确指出，WTO建立一个电子商务工作计划，设专门机构负责实施该计划，总理事会定期根据该机构的报告对工作计划进行审议。 同时，各成员方部长将在部长会议上定期对这一计划进行讨论。

2019年1月，在达沃斯世界经济论坛年会上，美国、欧盟、日本及其他70多个WTO成员方表示共同致力于推进电子商务谈判，在WTO框架下建立高标准的电子商务规则，并表示谈判对其他WTO成员方同时开放。 目前，WTO的电子商务小组已扩大至86个成员方，主要涵盖赋能电子商务、电子商务与开放、电子商务与信用、交叉议题、电信、市场准入六大议题。这些成员方希望在WTO多边贸易框架中推出高标准的电子商务规则，并吸引更多的成员方参加，最后成为WTO的多边规则。电子商务谈判涉及的核心议题包括多个方面。

第一，建立开放的贸易环境。美国主张在世界范围内建立自由开放的互联网，认为“一个自由开放的互联网能够使新兴和变革性的互联网服务产生和发展，这些互联网服务将会改变社交网络、信息、娱乐、电子商务以及其他服务。” 与对传统货物贸易中所持保护主义立场不同，美国强调应推行电子商务乃至数字经济竞争自由化，意欲以美国在互联网及数字技术的竞争优势占领世界市场，巩固和维持美国在数字经济时代的世界经济优势地位。然而，很多成员方对这一观点持保留态度。日本虽支持美国主张的电子商务自由开放，但同时强调互联网的开放与自由不是绝对的，成员方可以基于合法的公共政策目标加以禁止。 欧盟采取监管者立场，即主张电子商务的自由化应在政府干预和监管下进行。中国和巴西等新兴经济体主张推动数字贸易自由化应从建设“开放的贸易环境”入手。巴西提出“应消除变相限制数字贸易的壁垒”，强调网络平台不能以“任意和不合理”的优势进行竞争，采取促进电子商务平台之间竞争的立场。 中国则提出应加强推进电子商务的便利化措施，包括简化海关程序，在可能的范围内建立和采用电子支付手段，并利用自由贸易区等促进跨境电子商务。中国认为，在WTO多边贸易框架下的电子商务规则制定不仅应强调开放、透明，同时也应强调包容和灵活，以满足不同电子商务发展水平成员方的需求。

第二，数据跨境流动和数据本地化。数据跨境流动是关乎电子商务和未来数字经济发展的核心议题之一。随着电子商务的发展，跨境数字贸易不局限于货物贸易，更有数字产品和服务的跨境交换。而随着工业互联网的拓展，全球供应链与工业互联网结合，跨境电子商务会成为全球供应链下的载体，推动更多跨境工业品的设计、生产和销售，其背后则是大量的数据跨境流动。在当下及今后，在多边层面如何规定数据跨境流动规则有着十分重要的意义。针对数据跨境流动和数据本地化，美国的主要立场，一是主张数据跨境自由传输和国家间电子商务自由贸易， 认为禁止数据自由流动将阻碍竞争;二是主张保护消费者数据，但强调应当保护数据的自由流动以消除歧视性壁垒; 三是坚决反对数字本地化，特别强调不得要求金融机构数据本地化。 欧盟基本同意美国的立场，但强调数据跨境自由传输要受政府监管。欧盟明确提出应禁止成员方采取以下方式禁止数据跨境流动，一是要求成员方同意或批准在其境内使用计算设备或网络，二是要求在成员方领土内为存储或处理而进行数据本地化，三是禁止在他国存储和处理数据，四是将成员方境内使用计算设备、网络或数据本地化作为条件的数据跨境流动。 中国和俄罗斯等新兴经济体更为强调数据与网络安全问题，反对数据的跨境自由流动，要求实行数据本地化。中国认为，数据跨境流动与国家安全密切相关，关系到每个成员方的核心利益，主张数据跨境流动应在各成员方的国内法律中加以规定。 与此同时，中国认为数据本地化等议题具有复杂性，应在成员方讨论后再决定是否将这些议题纳入谈判。 有关数据跨境自由流动的分歧成为美、欧、日和中、俄等新兴经济体的重要分歧之一。

第三，电子商务征收关税。在1998年的《电子商务宣言》中，成员方达成一致不对电子转移征税，但由于自该宣言签订以来WTO未能推出有关电子商务的具体规则，而随着跨境电子商务的发展，各国对“电子转移免于征税”分歧不断扩大，并主要集中在以下几个方面。首先，“电子转移”的内涵。美国、欧盟等发达成员方主张“电子转移”应该包括电子内容，即免于征税的范围应该包括数字内容。欧盟在其向WTO提交的有关电子商务的方案中明确提出，“成员方不能对电子转移征收关税，包括内容转移。” 而发展中成员方主张“电子转移”主要指电子载体的转移，并不包括内容，成员方有权对电子商务中的内容部分进行征税。发展中成员方担心“电子转移”内涵的宽泛会影响到传统的货物贸易（如利用3D打印技术生产产品），使得发展中成员方失去对传统货物征税的权力，从而造成关税和财政收入的损失。其次，跨境电子商务是否永久免于征税。在1998年《电子商务宣言》发布之后，多次部长级会议将电子商务免于征税承诺延期。然而，以印度和南非为代表的新兴经济体则明确反对对数字贸易免于征税，认为随着数字经济的不断发展，跨境电子商务的贸易额不断增长，而传统贸易相对下降。发展中国家，特别是欠发达国家，由于其数字经济和电子商务发展水平有限，多为电子商务的净进口国，电子商务免于征税将影响这些国家的财政收入，将使这些国家遭受损失。以美、欧为代表的发达国家和地区主张对电子商务免征关税。美国认为，这一承诺应是永久的，这样能够为公司和消费者提供可预见的商业环境。加拿大等国认为，成员方不得对跨境电子商务下的产品征收关税和其他费用，但这并不妨碍成员方根据国内法律征收相应税费。 巴西主张不对跨境电子商务征收关税，但强调可以在非歧视的基础上对电子传输内容征收关税。 中国则支持跨境电子商务免于征税，并主张继续对现有电子商务免于征收关税承诺进行延期。

（二）主要区域贸易协定框架下的数字贸易治理机制

在WTO多边贸易平台推动数字贸易规则磋商的同时，主要国家也在通过区域和双边贸易协定来加快推动数字贸易规则的制定。已经达成的《美墨加贸易协定》（US-Mexico-Canada Agreement， USMCA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）及《全面区域经济伙伴关系协定》（RCEP）都设专章对“电子商务”进行规定。

第一，USMCA对于数字贸易的基本规定。USMCA由美国、墨西哥和加拿大于2018年9月达成，并于2020年7月1日生效实施。USMCA与WTO框架下的电子商务不同，强调“数字贸易”（digital trade），并在协定第19章进行了专门规定。USMCA的“数字贸易”涵蓋更为广泛的数字经济活动，成员国意图在于扩大协调数字领域的范围，加速推动USMCA框架下各国的数字领域合作。USMCA第19章第2条强调，明确成员国的数字贸易规则及基本框架对推动经济增长和机会有着重要意义。首先，有关数据跨境流动和数据本地化。USMCA第19章第11条第1款要求成员国数据跨境自由流动。但同时规定了适用例外，即成员国基于合法的公共政策目的时可以限制数据跨境自由流动，但不得构成“任意、不合理或虚假的”贸易保护，即限制数据跨境自由流动不得超过应有的范围。 对于数据本地化，USMCA持坚决反对的立场，规定成员国不得以数字本地化作为进行商业活动的前提。 其次，数字贸易是否征收关税。USMCA第19章第3条规定，成员国不得对跨境电子转移的产品征收关税、费用以及其他税费。但USMCA并未限制成员国对电子转移的产品征收国内税及其他费用。这一点与WTO电子商务谈判中主要发达成员立场一致。再次，有关成员国合作。USMCA第19章第14条要求成员国加强合作，推动各国分享数字贸易的法规、政策以及实施信息和经验的分享。USMCA还提出成员国应加强合作，在多边层面推动数字贸易规则的制定。

第二，CPTPP关于电子商务的规定。CPTPP是由TPP11国在美国退出TPP之后继续磋商，于2018年3月达成的协议，并于2018年12月30日生效实施。CPTPP保留了TPP的基本框架和主要内容，第14章有关电子商务规定的结构与美国主导的USMCA有着相似之处。首先，数据跨境流动和数据本地化。CPTPP与USMCA在这一问题的立场相同，强调数据跨境自由流动。 CPTPP规定成员国政府可以基于合法的公共政策目的进行限制，但这种限制不得构成“任意、不合理或虚假的”贸易保护，并且这种限制应该在一定范围内。 需要指出的是，CPTPP第14章第11条第1款规定，成员国对数据跨境流动拥有自身立法权。有关数据本地化，CPTPP虽然禁止成员国以数据本地化作为在本国开展商业活动的前提条件，但同样给予成员国一定程度的适用例外， 并赋予成员国“为了确保安全和通讯保密而制定本国有关数据本地化规则”的权利。其次，关于电子商务是否征收关税。CPTPP与USMCA采取同样的立场和规定，禁止对电子传输的产品征收关税和其他税费，但成员国有权征收国内税和费用。 再次，关于各国合作。CPTPP第14章第15条规定成员国应加强有关电子商务政策、法律和实施信息和经验的交流以及参加多边谈判，这与USMCA规定基本相同。但与此同时，CPTPP还规定成员国应帮助中小企业来克服利用电子商务的障碍。最后，关于争端解决的适用问题。CPTPP第14章第18条明确规定电子商务适用争端解决机制。除马来西亚和越南外，其他成员国可以针对另一成员国就电子商务义务履行问题提起至争端解决中心进行裁决，争端解决裁决将会对成员国双方有强制执行力。这是USMCA对数字贸易的规定中所未能包含的。

第三，RCEP有关电子商务规定。RCEP是中、日、韩、澳、新以及东盟签订的区域自由贸易协定，预计将于2021年年底前生效实施。RCEP第12章对电子商务进行了规定，其第2条明确，有关电子商务规定的目的是为了促进成员国电子商务的发展和全球对电子商务的广泛使用，建立互信的电子商务环境以及促进成员国发展电子商务的合作。首先，有关数据跨境流动和数据本地化。RCEP第12章第15条第2款规定，成员国不得阻止以从事商业活动为目的的数据跨境自由流动。但与此同时，RCEP与USMCA和CPTPP相同，规定了成员国政府可以基于合法的公共政策目的采取限制措施，只是这种限制措施不应构成“任意、不合理或虚假的”贸易保护。 但RCEP第12章第3条第2款同时规定，成员国可以基于安全理由采取限制数据跨境流动的措施。RCEP同时赋予成员国制定国内法对数据跨境流动进行规定的权利。针对数据本地化，RCEP规定成员国有权制定国内法进行规定。原则上，成员国不得将数据本地化作为从事商业活动的条件，但可提出适用例外，即成员国政府可以基于合法的公共政策目的或“核心安全利益”采取必要措施要求数据本地化。 其次，关于电子商务是否征收关税。RCEP第12章第11条第1款规定，成员国不得对电子商务征收关税，但同时强调，成员国应根据WTO有关条款的磋商结果重新审议本条款， 并对实践进行调整。 RCEP还规定成员国对跨境电子传输产品可征收其他税及费用。 在这一问题上，RCEP并没有像USMCA和CPTPP那样强调成员国对跨境电子传输产品免于征收边境所有关税和费用。这对RCEP广大发展中国家成员保护自身财政税收有着重要的意义。再次，成员国合作。RCEP将推动成员国合作放在更为重要的位置，要求成员国在电子商务方面加强合作。其中不仅包括成员国电子商务发展和利用实践信息的分享，积极参加多边体系下的电子商务谈判，更提出要帮助成员国实施和提升其推行电子商务法律框架的能力，以及鼓励企业强化责任和提升消费者信心，更好地推动电子商务在区域内部发展。 最后，争端解决的适用。RCEP与CPTPP一样，将电子商务纳入争端解决范围。成员國之间有关电子商务条款适用存在分歧时，可以诉诸争端解决机制加以裁决。当事双方可以先磋商解决。若磋商不成，则进入裁决程序，裁决对当事双方具有法律约束力。

四、国际数字经济治理机制构建的未来

数字经济的不断发展给国际经济治理提出了更高的要求，国际社会在多边、区域以及双边层面以电子商务和数字贸易为核心推动国际数字经济治理机制加速构建。然而，随着产业数字化和数字产业化进程的深入推进，各国需要共同努力，从多维度和多层次深入推进国际数字经济治理机制构建。国际数字经济治理机制将为各国实现数字经济下的合作发展，以及各国经济的包容、可持续增长提供有效的制度保障。

（一）国际数字经济治理体制尚存在巨大发展空间

第一，尽管国际数字贸易磋商的步伐不断加快，国际数字经济治理机制雏形初现，但仍处于起步阶段。在多边层面，WTO框架下的电子商务规则磋商仍未在参加的成员中达成协议，协调各国电子商务乃至数字经济的治理机制仍处于“虚位以待”的状态。而主要国家通过区域经贸协定加快制定电子商务规则，并依托经贸协定的框架机制为区域国家间电子商务以及数字经济政策的协调提供了机制保障。然而，就目前的USMCA、CPTPP以及RCEP而言，主要国家对于有关电子商务的核心议题仍然存在分歧，需要在多边层面继续磋商来加以弥合和解决。

第二，现有的国际数字经济治理机制尚未将有关人工智能和云服务等数字高科技议题提到国际政策协调的议事日程之中。目前，无论是多边还是区域有关数字经济规则的磋商和制定仍然集中于电子商务和数字贸易议题，但随着数字技术发展，更多的数字经济治理议题需要在国际层面协调。例如，人工智能发展对于发展中国家传统劳动力竞争优势的冲击、云服务下的数据安全以及云服务与传统服务规则的适用与协调等许多数字技术发展带来的国际经济治理问题将会不断出现。这些问题关系到国家间经济竞争力和新一轮国际竞争秩序，将会是未来国际经济治理的核心议题之一。

第三，现有的国际数字经济治理机制对发展问题并未给予充分的关注。数字经济的发展给许多发展中国家带来了重要的弯道超车机遇，但由于数字基础设施及数字科技发展水平的局限，一些国家和地区也遭遇数字鸿沟带来的挑战。就目前的电子商务规则制定而言，无论是从多边还是区域层面，各国普遍对数字经济扩张和包容性发展等议题关注不够，对数字经济发展带来的国际社会和国家内部极化问题尚未有充分讨论。如何扬长避短，利用数字经济发展动能的同时，在国际事务中加强协调合作，避免数字经济发展带来的分化和极化问题，将是关系到未来世界经济实现包容性发展的重要议题。

（二）国际社会应加强合作，推动国际数字经济治理机制构建

数字经济的发展为世界经济增长提供了新机遇。世界各国应共同努力，加快国际数字经济治理机制的构建，促进国家数字经济政策的协调，推动数字基础设施互联互通，弥合国家间的数字鸿沟，以数字经济发展引领生产效率的提升、实现世界经济增长，推动创造世界经济新一轮的发展和繁荣。

第一，国际社会应加快推动WTO多边贸易机制框架下的电子商务谈判。正如习近平主席在2021年7月出席亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议上发表讲话所指出的，“全球数字经济是开放和紧密相连的整体，合作共赢是唯一正道，封闭排他、对立分裂只会走进死胡同。” 各成员方需要尽快建立有效的以电子商务为基础的多边协调机制，减少各方数字经济竞争加剧导致的政策摩擦。WTO电子商务谈判已于2020年12月在参加谈判的成员方中达成整合文本（consolidated text）。文本就电子签名和授权、交易无纸化、电子传输关税、消费者保护等议题取得实质性进展， 但有关数据跨境自由流动以及网络安全和与贸易有关的信息仍在进行磋商讨论。 成员方正在积极工作，力图推动《电子商务协定》于2021年12月前的第十二次WTO贸易部长会议前达成。WTO框架下的电子商务规则的达成将会为国际数字经济治理机制建立基本框架，提升成员方数字经济政策协调水平，避免成员方的政策零和博弈带来数字经济无序竞争。

第二，国际社会应致力于缩小数字鸿沟，推动数字经济包容性发展。数字经济给不同国家和区域之间造成的数字鸿沟，不仅成为数字经济在全球发展的障碍，更加剧了世界和区域发展的不平衡。联合国秘书长古特雷斯于2020年提出“数字合作路线图”，强调建立“连接、尊重和保护”（Connect， Respect and Protect） 的数字共存世界，从而使世界各国都能够共享数字经济带来的繁荣发展。推动数字经济包容性发展，首先要加强数字基础设施的互联互通。数字基础设施不足是许多发展中国家发展数字经济面临的首要障碍。国际社会应利用多边金融机构对发展中国家发展数字基础设施予以更多的资金支持，推动发展中国家的数字互联互通水平，为这些国家发展数字经济创造基本的硬件条件。其次，国际社会应该通过联合国和WTO在内的国际机构给予发展中国家发展数字经济所需的各个层面的能力建设以应有支持，为发展中国家制定相关政策和培养专业人才提供帮助。与此同时，国际社会还应加强国家间的数字经济发展经验交流和分享，推动发展中国家能够更好地享受数字技术变革带来的经济红利，实现包容性发展。

（三）中国应积极参与国际数字经济治理机制构建

百年变局之下，数字经济成为新一轮全球化和世界经济发展的重要动力，引领和加速世界新旧动能转换和国际经济格局重塑。中国作为世界数字经济发展的大国，应抓住国际数字经济治理机制构建的历史机遇，利用自身数字经济发展优势，积极参与和推动多边、区域以及双边数字经济规则的磋商和机制的构建，在国际经济治理的改革和发展中作出更多贡献。

第一，中国应积极参与WTO电子商务谈判，推动尽快达成多边数字贸易新规则。中国应积极发挥优势，提升对国际数字贸易规则的影响力，包括积极参与WTO多边贸易体制框架下的电子商务谈判。一方面，应积极联合新兴经济体和发展中成员，加快与其形成共识，带动和提升它们对数字贸易规则制定的影响力。中国在电子商务主要议题上的立场和利益与许多新兴经济体和发展中成员一致。中國应该更加积极地与这些经济体联合，在WTO电子商务谈判中有效发声，反映它们在数字经济发展上的利益诉求，通过构建多边数字经济治理机制撬动和推进国际经济治理机制的改革。另一方面，在WTO电子商务谈判中，中国与美、欧等发达成员方在数据跨境流动、数据本地化等方面存在分歧，但这些议题关系到全球数字经济发展，中国应致力于与美、欧发达成员围绕相关议题的沟通和对话，缩小电子商务谈判涉及关于核心议题的分歧，推动WTO多边贸易机制框架下电子商务规则的达成。

第二，中国应利用G20等多边对话机制，推进数字经济政策的合作和协调。首先，中国应利用G20多边对话机制，推动更为广泛的数字经济政策合作。2016年G20杭州峰会首次将数字经济列为G20国家创新增长蓝图中的重要议题，并推动通过了《G20数字经济发展与合作倡议》。中国作为数字经济大国，应利用G20平台推动成员之间更为广泛的数字经济合作，加强各国数字经济政策的沟通和协调，促进各国在数字经济立法和实践方面共享信息，开展国家间数字产业的合作交流，促进G20国家在数字经济领域中的快速发展。另外，中国还可以借助亚洲基础设施投资银行（AIIB）和新发展银行（NDB）等多边金融机构，推动发展中国家和欠发达国家的数字能力建设，加快对这些国家的数字基础设施和数字技术合作的投资和扶持，帮助发展中国家抓住数字经济发展机遇实现包容性发展。

第三，中国应积极推动区域或双边国际数字经济治理机制的发展。数字经济作为世界经济增长的新动力，其发展繁荣对亚太地区的经济增长有着重要的意义。中国还应积极着力推进落实亚太经合组织框架下的“互联网和数字经济路线图”，推动亚太地区数字基础设施的互联互通，数字技术的互帮互助，数字经济的互学互鉴，推动数字经济在亚太地区的发展繁荣。中国还应考虑在双边和区域自由贸易协定中引入电子商务以及数字经济议题的谈判，推动与贸易伙伴国的数字规则融通和双边数字标准互认机制的建立。通过双边和区域数字贸易乃至数字经济规则磋商制定和治理机制的建设带动多边和全球规则和机制的发展。

[责任编辑：杨 立]