后扶贫时代相对贫困治理的对策研究

2021-09-08周成林枫

党政干部学刊 2021年7期

周成林枫

[摘要]后扶贫时代是全面建成小康社会后，党带领人民以解决相对贫困为核心，扎实推动共同富裕的新阶段。巩固脱贫成果和加强返贫治理、消除多维贫困、推进乡村振兴等是后扶贫时代相对贫困治理的主要任务。这要求我们巩固脱贫成果，夯实相对贫困治理的基础，增强相对贫困治理的动力，强化相对贫困治理的组织保障，推动相对贫困治理取得实际效果。

[关键词]后扶贫时代;相对贫困;治理;贫困治理

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）07-0075-06

贫困贯穿于人类社会的产生和发展，是影响人民实现美好生活的重要因素。在中国共产党的百年历程中，消除贫困，实现共同富裕始终是党的奋斗目标。党的十八大以来，习近平总书记把贫困治理摆在治国理政的突出位置，围绕着新时代贫困治理作出了一系列重要论述，深刻阐明了新时代贫困治理的目标、价值、方略、路径等，为新时代贫困治理提供了科学的理论指导和行动指南，推动了减贫事业的发展。相关数据显示，我国“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列”[1]。2021年2月，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利[1]，标志着我国消除绝对贫困的阶段性任务完成。但是，绝对贫困的消除并不等同于完全消除贫困、没有贫困。后扶贫时代，如何顺应相对贫困治理任务的新变化，扎实推进共同富裕，仍然是一个值得探讨的问题。

一、后扶贫时代相对贫困治理的显著特点

随着新时代脱贫攻坚目标任务的圆满完成，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，得到历史性的解决，我国的扶贫工作进入“后扶贫时代”。学术界围绕着“后扶贫时代”这一主题展开研究，取得了较为丰硕的成果。李小云、许汉泽认为，随着脱贫攻坚和全面小康社会的顺利实现，我国农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段。[2]魏后凯认为，后扶贫时代是指全面建成小康社会后，以解决相对贫困为重点，统筹城乡贫困综合治理和加快建立可持续的减贫长效机制的新阶段。[3]关信平则指出后扶贫时代是相对于消除绝对贫困而言的，加快贫困地区可持续发展能力建设，长期处于解决相对贫困的历史时期。[4]可见，学术界对“后扶贫时代”这一主题共识较高。从时间上看，后扶贫时代是指全面建成小康社会后的相当长的一段时间;从目标上看，解决相对贫困，推进共同富裕是后扶贫时代的核心任务。相对于脱贫攻坚时代，后扶贫时代相对贫困治理也有着突出的特点，主要体现在以下几个方面。

（一）相对贫困治理的长期性

解决相对贫困是后扶贫时代最主要的任务。相对贫困一般是指个人或家庭所拥有的资源，虽然可以满足其基本的生活需要，但是不足以使其达到社会的平均生活水平。[5]国际上通常把收入低于社会成员平均收入的三分之一视为相对贫困。一方面，相对贫困的认定标准不是固定不变的，而是随着经济社会的发展动态调整的。并且只要全体社会成员的收入存在差距，相对贫困将永远存在。另一方面，在相对贫困治理的人口和区域上，不仅包括已脱贫的人口，还包括进城农民工、城市低收入者、高杠杆率家庭、隐形贫困人口以及能力贫困人群、因病因灾人群等[6];不仅包括已脱贫的农村和老少边穷地区，还包括城市。因此，对于相对贫困的治理很难通过突击式的攻坚战在短时间内完成，这将是一项长期的任务。

（二）相对贫困治理的复杂性

复杂性是相对贫困治理的又一显著特征，主要体现在三个方面：首先，在致贫的原因上，影响相对贫困的因素更加复杂多样，包括经济因素、非经济因素、政策性因素、主观性因素、客观性因素等，并且往往是多重因素交织叠加，治理的难度更大;其次，在相对贫困治理的任务上，不仅仅围绕着生存性需要、满足人民群众的基本生活生产条件，还包括巩固现有脱贫成果、满足发展性需要、推动乡村全面振兴等，面临的形势更加严峻复杂;最后，在相对贫困治理的路径上，更重要的是要探索形成稳定的长效机制。

（三）相对贫困治理的综合性

相对贫困治理的长期性和复杂性决定了相对贫困治理的综合性。一方面，要把相对贫困的治理融入党和国家各项事业的发展中综合考量、统筹部署。如，党的十九届四中全会提出了要建立解决相对贫困的长效机制，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》对建设社会主义现代化强国的新征程中如何解决相对贫困问题作出了新部署、新安排。另一方面，在相对贫困治理的具体措施上要多管齐下、多措并举，坚持把发展作为解决相对贫困的根本途径，把政策性帮扶、激发内生动力等路径结合起来，提升相对贫困治理的效果。

二、后扶贫时代相对贫困治理的主要任务

在精准扶贫战略的指导下，我国脱贫事业取得了历史性成就，“现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困”[7]。但是绝对贫困的消除并不意味着我国反贫困事业的终止，“相对贫困问题永远存在，我们帮扶困难群众的任务永无止境”[8]。需要指出的是，后扶贫时代相对贫困治理的主要任务不是单一的，而是包括巩固脱贫成果和加强返贫治理、消除多维贫困等在内的多项任务。

（一）巩固脱贫成果和加强返贫治理

在精准扶贫战略的指导下，我国累计脱贫人数接近1亿，贫困县全部摘帽，如期全面完成了脱贫任务。但在已脱贫的地区和人口中，有的地区产业不发达，项目特色不突出，自我“造血”能力不足，发展的相对优势不明显;有的就业不够稳定，政策性收入占比高，脱贫的可持续能力不夠;有的面临疾病、自然灾害的困扰，依然面临着返贫的风险。如果处置不当，就会影响整个脱贫工作的质量，甚至影响“第二个百年”奋斗目标的顺利开启。因此，如何巩固好脱贫成果，防止大规模的返贫是摆在我们面前的新任务，也是后扶贫时代相对贫困治理的一项基础性工作。

（二）消除相对贫困

贫困是阻碍人民群众追求美好生活的重要因素。改革开放后，我国进入了开发式扶贫阶段，国家加强了对扶贫工作的顶层设计和部署安排，成立了扶贫工作领导小组，开始有组织、有计划地开展扶贫工作，对扶贫的具体任务、目标要求、方针政策、路径选择等都有了明确的规定。1986年，国家统计局农调总队在6.7万户农村居民收支调查资料的基础上，将人均年纯收入206元确立为我国绝对贫困线，制定了我国第一个扶贫标准。由于经济发展、物价水平的变动及其他因素的综合影响，我国扶贫的标准也多次上调，2019年底将人均年收入3218元作为最新的扶贫标准。[9]当前，随着脱贫攻坚任务的完成，我国的绝对贫困问题得到历史性的解决，但并不意味着我国脱贫事业的终结。正如习近平总书记指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[10]在后扶贫时代，消除相对贫困将成为重点关注的问题。相较于绝对贫困而言，相对贫困不再仅仅以收入、消费、基本生活条件为衡量标准，它“更多地强调一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的‘相对剥夺感”[11]。既与财富、收入在不同阶层之间的分配有关，又与个人的自我认同以及社会公平观紧密相连。[12]因此，相对贫困的治理是一个更加复杂、长期存在的问题。

（三）消除多维贫困

贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。这一定义突出强调了物质条件在人的生存发展中的基础性作用。马克思也指出：“当人们还不能使自己的吃喝住穿在质和量方面得到充分供应的时候，人们就根本不能获得解放。”[13]527在脱贫攻坚的过程中，党中央立足实际，把“两不愁、三保障”作为扶贫开发工作的主要目标，保障困难群众的基本生活生产条件。随着物质贫困问题的解决，多维贫困将成为后扶贫时代重点关注和解决的问题之一。在消除多维贫困中，尤其需要注意三个问题：一是继续把增加收入作为消除多维貧困的基础。收入是民生之源，是提高人民生活质量、不断满足人民美好生活需要的重要前提。只有群众的收入增加，才能过上富足的生活，有效预防返贫。二是把消除能力贫困作为消除多维贫困的重点。收入只是衡量贫困与否的重要参照，更为重要的是找到致贫原因，从根本上解决问题。毫无疑问，人的能力——“个人在生活中实现各种有价值的功能的实际能力”[14]62，是造成贫困的重要原因。因此，要把提升已脱贫地区的“造血”能力和群众的脱贫致富能力作为解决贫困问题的重中之重。三是把消除精神贫困作为解决多维贫困的关键。贫穷并不可怕，怕的是相信所谓的“宿命论”，得过且过，精神萎靡颓废，安于现状，缺乏脱贫的信心和动力。有的甚至把“贫困户”“建档立卡”的身份作为享受政府各种补贴和优惠政策的手段。要教育引导群众摆脱等靠要的依赖心理，树立幸福是奋斗出来的正确观点，自力更生，通过辛勤的劳动过上富裕的生活。

（四）推进乡村全面振兴

跑好脱贫攻坚和乡村振兴的接力赛，实现两者的平稳过渡，有效衔接，进而全面开启乡村振兴的新征程，是后扶贫时代相对贫困治理的重要任务。从脱贫攻坚和乡村振兴的逻辑关系上看，脱贫攻坚是乡村振兴的前提和基础，旨在消除农村贫困人口，满足贫困群众生存发展的基本需要，解决人民群众的基本生活问题，进而打牢乡村振兴的基础。脱贫攻坚的成效越显著、成果越丰富，乡村振兴的基石越牢固。乡村振兴是脱贫攻坚的接续，是在脱贫攻坚的基础上继续追求的更高目标，旨在通过持续作战、接续奋斗实现农业农村现代化的目标。从价值目标上看，脱贫攻坚与乡村振兴都是践行以人民为中心的发展思想，统筹城乡区域协调发展，加快补齐农村发展短板作出的战略部署，都是为了让人民群众摆脱贫困的困扰，过上幸福安康的好日子，两者统一于建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的宏伟目标中。尽管党中央提出乡村振兴战略比较早，“但囿于对精准扶贫工作的重点关注和行动倾斜，许多振兴工作的推进步伐较为缓慢”[15]。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，在脱贫攻坚胜利收官之后，要全面推进乡村振兴[16]，实现“三农”工作重心的转移，意味着乡村振兴将成为后扶贫时代相对贫困治理的重点。

三、后扶贫时代相对贫困治理的对策

理念是行动的先导。后扶贫时代的新特点和新任务要求我们转变思路，采取更加综合的策略。坚持筑根基、补短板、抓发展相统一，在“长”和“常”上下功夫。

（一）夯实相对贫困治理的基础

习近平总书记指出：“不发生规模性返贫是脱贫攻坚完成后的底线任务。”[1]因此，做好巩固脱贫成果的各项工作，在后扶贫时代相对贫困治理中具有基础性作用。

1.构建返贫监测预警机制，加强返贫监测。消除贫困并不是一项一劳永逸的工作，脱贫以后还面临着各种原因导致的返贫问题。而构建返贫监测预警机制是在返贫问题发生之前进行事前管理的重要举措，对有效阻断返贫的发生具有重要意义。一方面，充分运用大数据管理平台，建立起贫困户动态管理系统，做好数据的采集工作，科学设置返贫风险预警指标。另一方面，通过驻村干部上报、定期回访等方式及时掌握已脱贫地区和已脱贫群众的情况，对于存在返贫风险的困难群众及时帮扶，力争从源头上解决问题，降低贫困治理的成本。

2.设置衔接过渡期，实现平稳过渡。通过政策将工作中行之有效的做法固定下来，形成长效机制，是党长期工作积累的重要经验。在后扶贫时代，由于相对贫困治理任务发生了新变化，需要对原来的一些政策作出调整，但是又不能突然全部废止，防止因政策的“断崖式”退出带来返贫问题。因此需要设立过渡期，在过渡期内保持现有的政策总体稳定，对各项政策进行整合优化，同时根据后扶贫时代工作的需要，加强政策的供给，做到工作不留空档、政策不留空白，实现平稳过渡。

3.持续开展社会救助，做好兜底保障。有学者指出，在我国贫困治理的实践中，形成了以国务院扶贫办牵头的开发式扶贫和以民政部牵头的救济式扶贫两套机制[17]，两套机制互为支撑，相互补充，推动了我国减贫事业的发展。在后扶贫时代相对贫困治理中，要进一步完善农村五保制度、助残制度、大病保险制度、异地搬迁制度等在内的社会保障制度，坚持应保尽保的原则，将丧失劳动能力不能通过就业获得稳定收入的困难群众纳入社会救助的范围，并且根据经济社会的发展和生活水平的变化适时提高救助水平，保证其基本生活，确保共同富裕道路上一个不少。

（二）提升相对贫困治理的动力

内因是事物发展变化的根本原因。贫困地区脱贫发展最根本的是要增强贫困地区和贫困群众的内生动力，才能实现稳定脱贫、持续发展。在后扶贫时代，要继续把发展作为相对贫困治理的根本途径，加强对群众的教育培训，引导群众树立劳动致富的意识，增强相对贫困治理的动力。

1.促进地区产业发展，增强造血能力。产业是摆脱贫困最直接、最有效的方式。长期以来，一些地方处于贫困状态，很大程度上在于产业发展不够，经济带动作用不明显。因此，在脱贫攻坚过程中，我们始终坚持在发展中解决贫困问题，把产业发展作为脱贫致富的根本路径。通过发展产业解决群众就业问题，增加群众收入，增强贫困地区造血能力。后扶贫时代要继续做好产业这篇大文章，引导扶贫产业优化升级，培育新兴产业，优化产业布局，结合地区特色，走出一条人无我有、人有我优的路子。推动农村一、二、三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现由产业发展到产业兴旺，为相对贫困的治理注入新动能。

2.加强对群众教育培训，提高致富能力。马克思指出：“为改变一般的人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练。”[18]200由于困难群众工作技能缺乏，与岗位的技能需求不相匹配，不能通过就业增加收入，需要通过技能培训、职业教育等方式全面提升群众的专业技能和综合素质，提高其脱贫致富的能力。同时，教育是阻断贫困代际传递的重要途径，要继续增加已脱贫地区的教育投入，推动教育资源向其倾斜，办好义务教育，健全教育资助制度，完善生源地信用助学贷款制度，决不让贫穷剥夺困难家庭受教育的权利，努力让每个孩子都能享有平等的教育机会。

3.引导群众树立劳动致富的意识，增强内生动力。贫困群众既是帮扶的对象，也是脱贫的主体力量。党和国家展开结对帮扶，助力贫困群众脱贫致富，但并不意味着包办一切，而是要淡化贫困群众的“贫困意识”，激发贫困群众的内生动力，调动贫困群众的积极性。后扶贫时代要进一步加强对困难群众的宣传引导，树立起在脱贫攻坚中通过劳动摆脱贫困的先进典型，形成带动示范效应，引导困难群众通过自己的辛勤劳动在追求美好生活的道路上不断奋进。

（三）强化相对贫困治理的组织保障

习近平总书记指出：“坚持党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治和组织保证。”[1]在脱贫攻坚中，中国共产党始终坚持以人民为中心的发展思想，发挥党总揽全局的作用，绘好“施工图”，定好“时间表”，形成党委领导、政府组织、社会参与的扶贫工作格局;坚持一把手亲自挂帅上阵，签订责任书，立下军令状;派驻第一书记和工作队，充实基层党组织力量;健全对口支援和定点帮扶，推动重心下移、力量下沉，让党旗飘扬在脱贫攻坚一线。在后扶贫时代，要继续发挥党的总揽全局的作用，坚持以党建为引领，为相对贫困治理提供坚强的组织保障。

1.加强顶层设计，做好发展规划。坚持以发展规划指导经济社会发展，是中国共产党治国理政的重要方式。后扶贫时代相对贫困的治理具有综合性，既体现在治理任务上，也体现在治理路径上。因此，要把相对贫困的治理放在治国理政和经济社会发展的全局上整体把握，做好相对贫困治理的工作规划，并且同国家其他各项事业的规划相互衔接，步步为营，稳扎稳打，在解决相对贫困上取得扎实进展。

2.以全面从严治党提升基层党组织的战斗力。后扶贫时代相对贫困的治理既要做好顶层设计，为相对贫困的治理指路定向，也要抓好落实，确保各项决策部署能够落地生根，在治理效果上取得实质性成效。基层党组织作为党在基层的代言人，是党的各项政策措施的直接实施者。一定程度上讲，基层党组织的建设状况就决定了党的政策方针的落实情况。必须推进全面从严治党向基层延伸，扎实开展各项党内教育活动，持续推进作风建设和反腐败斗争，力戒形式主义、官僚主义等不良风气，确保基层党组织始终发挥战斗堡垒作用，确保党的各项路线、决议、方针、政策落地生根。

3.建设高素质的基层干部队伍。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。[19]562推进后扶贫时代相对贫困治理，必须大力选拔和任用“政治强、懂业务、有担当、能干事”的党员干部，发挥党员干部的带头示范作用，把基层群众紧紧凝聚在党组织周围，为发展献计出力，在共同富裕的道路上不断前进。

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