监察留置措施与刑事强制措施衔接机制研究

王圭宇，王埔恩

(郑州大学 党内法规研究中心，河南 郑州 450001)

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)正式通过并公布施行，标志着具有中国特色的国家监察体制得以法治化。其中，《监察法》以留置替代双规，是摆脱纪法兼容困境、整合反腐败资源的重要改革举措[1]。2018年最新修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第一百七十条第二款规定了对已采取留置措施的被调查人先行拘留以及根据案件情况采取不同强制措施，这就为监察留置措施与刑事强制措施之间的衔接提供了规范依据，有利于监察实践的顺利展开。仅以河南省为例，2019年全省纪检监察机关立案审查调查30324件，采取留置措施877人，涉嫌犯罪移送检察机关1075人[2]，显示出监察留置措施与刑事强制措施之间有效衔接的实践意义。时至今日，我国基本上已经形成了执政党领导下的集中统一、权威高效的国家监察体制，彰显出法治反腐的决心与信心。但是，随着监察体制改革迈向“深水区”[3]，监察机关与检察机关工作衔接中的矛盾和问题也愈发凸显出来。其中，最为重要的就是如何实现监察留置措施与刑事强制措施之间的有效衔接，这已经成为监察机关与检察机关之间工作衔接关系的一个“缩影”。然而，理论上关于两种措施之间衔接的研究极为薄弱，实践中也缺乏具体的运行程序，亟待构建起监察留置措施与刑事强制措施的衔接机制，从而实现二者之间衔接的规范化、制度化、法治化。

一、监察留置措施与刑事强制措施衔接的法理阐释

如何实现监察留置措施与刑事强制措施之间的有效衔接，既是深化监察体制改革的“试金石”，也是实现反腐败“三不”目标(1)在一定意义上，让党员领导干部“不敢腐、不能腐、不想腐”，是我们党反腐败工作的重要目标。参见郭玉亮：《如何实现反腐败“三不”目标》，载《学习时报》2015年8月20日第A3版。的法治保障。那么，何谓以上两种措施之间的衔接？它们之间衔接的法治基础何在？这些便成了亟待从法理上予以厘清的前提性问题。

(一)监察留置措施与刑事强制措施的衔接

从字面意思解释，所谓衔接就是将两个不同的事物通过某种介质或者方法联系起来。但这只是衔接的外在含义。在讨论监察留置措施与刑事强制措施之间的衔接时，除了在制度措施层面上的“首尾相接”，我们还应该看到其另外一层含义，那就是二者在实质精神层面上的“水乳相融”。

从规范层面分析，监察留置措施与刑事强制措施的衔接，本质上是《监察法》与《刑事诉讼法》的“法法衔接”，更是监察机关与检察机关之间的工作对接。从办案程序分析，两种措施的衔接不仅有利于统一证据证明和事实认定标准，避免标准不一导致浪费司法资源，而且还能够明确两种措施的具体适用范围，使每一项措施都落到实处，每一项责任都落实到个人，防止出现工作断层、推诿扯皮的问题。从目的角度分析，两种措施的衔接有利于实现保障人权和惩罚犯罪的统一。“对于职务犯罪而言，监察委员会的调查与人民检察院的审查起诉构成追诉职能的分工与配合，形成监察调查程序与检察审查起诉程序之间的衔接机制。”[4]60如果两种措施在衔接上存在问题，必然会导致监察机关与检察机关在被留置对象的交接过程中出现诸如交接手续难办、羁押措施不明、责任划分不清等障碍，不仅会影响被留置对象的人身自由和其他权利，而且也不利于弘扬我国宪法宣示的人权保障精神，甚至会影响到国家监察体制改革的进程。

(二)监察留置措施与刑事强制措施衔接的法治基础

1.监察体制改革背景下办案模式的转变

在监察体制改革之前，我国实行侦诉一体化的职务犯罪办理模式，由检察机关负责职务犯罪案件的侦查、审查起诉以及提起公诉。但是，这种侦诉一体化模式存在明显的弊端，即缺少对检察机关侦查活动的外部监督，可能出现“灯下黑”的现象。国家监察体制改革本身落脚于克服或者缓解检察机关同时享有职务犯罪侦查权和监督权这一同体监督缺陷[5]。

在监察体制改革之后，职务犯罪案件的办理模式发生了变化。《监察法》明确规定由监察机关负责对职务违法和职务犯罪案件进行调查(2)《监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”。与此同时，检察机关原有的反贪、反渎和职务犯罪预防三个部门实施了撤并，原有工作人员转隶到同级的监察机关。于是，涉嫌职务犯罪的案件形成了先由监察机关监察调查，然后再纳入刑事诉讼程序，由检察机关审查起诉的办案流程。职务犯罪追诉模式也由原来的“侦查(检察机关)→审查起诉(检察机关)→提起公诉(检察机关)→审判(审判机关)”模式转变为现在的“审查调查(监察机关)→案件审理(监察机关)→审查起诉(检察机关)→提起公诉(检察机关)→审判(审判机关)”模式。因此，在重塑后的职务犯罪办理模式下，《监察法》与《刑事诉讼法》、监察机关与检察机关必须要建立协调有序的程序衔接机制，以确保职务犯罪追诉活动的顺利开展。

2.监察体制改革的背景下监检关系的重塑

在监察体制改革的背景下，一方面在国家机构体系中新增加了国家监察机关；另一方面，检察机关原有的反腐败职权转移至监察机关，其职权得以重大改造。监察留置措施与刑事强制措施之间的衔接问题，实际上就是在此监检关系之下展开的。基于监察机关是“政治机关而非司法机关”(3)监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。参见闫鸣：《监察委员会是政治机关》，载《中国纪检监察报》2018年3月8日第3版。的官方定位，现有的职务犯罪案件在总体上可分为监察调查程序和刑事诉讼程序两部分(4)将办理职务犯罪案件一体化考察，监察委员会内部的审查调查和案件审理等全过程可视为职务犯罪案件的监察调查阶段，其目的是将调查清楚的职务犯罪案件移送人民检察院开展刑事追诉活动，自人民检察院受理案件时起，职务犯罪案件进入刑事诉讼程序。。因此，探讨监察机关和检察机关之间关系也应该从这两部分来展开。

第一，监察调查阶段。监察调查阶段以监察机关的审查调查为主，检察机关予以必要配合。这是对《监察法》第四条第三款以及第三十四条的合理解读。在职务犯罪监察调查阶段，监察机关可能存在案情掌握有限、涉案证据欠缺、办案人员不足等困境，此时有必要请求检察机关进行工作配合，以提高办案效率。最明显的例子就是，检察机关根据监察机关的邀请提前介入到监察程序中。此时案件处在监察机关内部的案件审理阶段，目的是配合和协助监察调查活动，确保职务犯罪案件办理的权威与高效。并且，提前介入是有规范依据的，新实施的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条第二款规定，“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”。我们认为，检察机关提前介入监察程序，具有实体和程序两方面的价值。在实体上，检察机关可以对案件性质、事实认定、犯罪情节等方面提出见解，对证据收集和使用提出建议，方便监察机关高效高质量办理职务犯罪案件。在程序上，检察机关提前介入能够对监察机关取证活动和内部审理的合法性进行监督，通过排除非法证据和监督内部审理程序保障相对人的合法权利，同时还要受到“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的检验。通过这一系列活动确保监察机关在监察调查阶段实体与程序价值并重。

第二，审查起诉阶段。审查起诉阶段以检察机关的实质审查为主，监察机关予以必要配合。职务犯罪案件由监察调查程序转入刑事诉讼程序，不但需要案件衔接，还需要将重心转向案件审查。检察机关的提前介入对案件办理有着不可或缺的积极作用，但案件转入审查起诉阶段还需要再次接受检察机关的合法性审查。具体而言，检察机关对监察调查活动进行审查应以《刑事诉讼法》的适用为主，同时以《监察法》的适用为辅。案件进入“刑事诉讼程序”适用《刑事诉讼法》固不待言，《监察法》是规范监察权运行以及监察工作的基本法，其中确立了监察调查与刑事诉讼衔接的基本规则：“职务犯罪审查起诉阶段，检察机关必须适用《监察法》的规定，处理好同监察机关的工作衔接，通过完善工作程序准确有效地履行审查起诉职责。”[4]65以监察留置措施为例，已采取留置措施的职务犯罪案件进入刑事追诉程序需要实施先行拘留，此时对监察机关的调查和审理活动进行审核会产生两种不同的结果：一是，如果存在程序违法、事实不清抑或证据不足的情况，检察机关应当将案件退回补充调查或者必要时自行补充侦查；二是，如果案件程序合法、事实清楚且证据充分，就需要根据具体案情将先行拘留措施转为逮捕、取保候审或者监视居住措施，这种结果分流模式在《监察法》第四十七条第三款和《刑事诉讼法》第一百七十条第一款的规定中可见一斑。

总之，监察体制重大改革之一就是在“刑事侦查→刑事诉讼”模式之外又创造了“监察调查→刑事诉讼”职务犯罪案件办理新模式(5)陈伟教授认为，这种重大的制度变革既可以有效避免检察机关在职务犯罪刑事诉讼中滥用追诉权，也为职务犯罪侦查权与逮捕权、起诉权相互制约提供了制度保障。但是监察机关作为新的权力主体仍然有滥用权力的可能，我们应该审慎对待。参见陈伟、郑自飞：《监察机关职务犯罪调查案件的检察衔接及其制约》，载《湖北社会科学》2020年第6期第130页。。这种新模式是对监察机关与检察机关职能的重塑，涉及两种机关职务犯罪追诉职权的重新划分以及两种不同性质权力的衔接。这其中，监察调查中的留置措施与刑事诉讼中的刑事强制措施之间的衔接就成为一个重要的契机。况且，监察留置措施与后续的刑事强制措施有着千丝万缕的联系，加强二者之间的衔接不仅能够构建更加顺畅合理的职务犯罪调查、审查起诉、审判运行流程，还可以达到保障被调查人权利的效果。

二、监察留置措施与刑事强制措施衔接的规范分析

(一)宪法关于两种措施衔接的最高价值指引

本着打击犯罪与保障人权并重的理念，两种措施的衔接不仅要依靠部门法来规定，而且还需要来自宪法层面的关照。我国现行宪法虽未明文规定两种具体措施，但监察机关与检察机关的性质定位、职能设置、组织架构与工作原则等都是宪法精神和价值的体现。

第一，宪法基本原则的最高价值宣示。这主要体现在以下三个方面：一是人权保障原则。监察留置措施与刑事强制措施的衔接必须不折不扣地执行“国家尊重和保障人权”这一宪法基本原则，不得肆意对公民基本权利进行限制或剥夺(6)张翔教授认为，公民宪法上的基本权利不只是要求公权力机关行使职权不得侵害基本权利，还要求国家机构的设置及其权力配置本身不会导致危害基本权利的结果。在此意义上，基本权利是国家权力配置的消极规范。监察制度改革中留置权的创设和配置，也应接受基本权利规范的审查。参见张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2017年第6期第30页。。是两种措施都涉及公民的人身自由这一基本权利，“国家权力对公民人身自由的正当限制或剥夺本身，也同样具有一定的界限”[6]。例如，《监察法》第四十四条第二款的相关规定，就体现了人权保障原则的要求。二是权力制约与监督原则。“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”[7]这同样也是监察机关与检察机关适用两种措施的重要遵循。例如，检察机关有权对监察机关移送起诉的案件进行独立审查，可以退回补充调查，但同时也允许监察机关对检察机关作出的不起诉决定向上一级检察机关提请复议。三是社会主义法治原则。《宪法》第五条集中规定了社会主义法治原则。监察体制改革早期对两种措施衔接的各种制度设想已经随着新《刑事诉讼法》第一百七十条的出台落下帷幕，然而具体的衔接程序还需要依据法治原则进行实践探索和制度构建。法治原则要求两种措施的衔接必须通过法治方式来进行，要充分挖掘现有的法治资源，寻求制度衔接的改良和创新。

第二，监察机关与检察机关之间关系的宪法定位。《宪法》第一百二十三条规定：“各级监察委员会是国家的监察机关。”《宪法》第一百三十四条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”以上两条是关于监察机关与检察机关职能属性最权威的定位。同时，《宪法》第一百二十七条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”这实际上指出了监察机关与检察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时两个层面上的关系。其一是“互相配合”。它是指在处理职务犯罪案件的过程中，监察机关与检察机关要在依法办案的前提下互相支持，互相理解，不得互不通气、互相推诿。“互相配合”是基于我国惩治职务犯罪活动现状的考量。监察机关是开展反腐败工作的政治机关，其只能实施监督、调查与处置活动，对涉嫌职务犯罪的被调查人进行犯罪追诉还需要检察机关开启“刑事诉讼的大门”。况且，监察机关与检察机关具有打击职务犯罪的共同责任和使命，加强配合能够提高刑事追诉的效率。其二是“互相制约”。它是基于刑事诉讼中人权保障的考量。如果过度重视配合而忽略制约，虽然能够提高刑事追诉的效率，但检察机关的审查起诉就可能会沦为对监察机关调查犯罪事实的“背书”，不符合检察机关作为法律监督机关的宪法定位，难以保障被追诉人的基本权利。因此，配合与制约之间应该保持一种良性互动关系，既不能因为缺乏制约而使被追诉人头顶时刻悬着一把“达摩克利斯之剑”，也不能因过度制约影响刑事追诉的效率，降低民众对法治反腐的信心。

(二)国家法律关于两种措施衔接的既有规定

《监察法》和《刑事诉讼法》之间的关系不仅是监察机关与检察机关之间关系的基本法律依据，而且还是监察留置措施与刑事强制措施衔接的基本规范指引。国家监察体制改革最大的创新就是将惩治职务违法与职务犯罪法治化，并由《监察法》与《刑事诉讼法》共同规范法治反腐程序。《监察法》的实施在规范层面确立了监察机关的职责权限，2018年修正后的《刑事诉讼法》顺应了公职人员职务犯罪调查权的革新与转变。虽然《监察法》和《刑事诉讼法》在规范层面已经明确权力界限与衔接程序，但是法律体系的衔接协调并不等同于法律适用的精准无误，也不等同于机关配合的顺畅有序，因此亟待在规范层面对两种措施衔接予以释明。

《刑事诉讼法》第一百七十条第二款规定：“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。”这一规定为从监察调查程序转入刑事诉讼程序、监察留置措施转为刑事强制措施提供了规范依据。之所以要进行两种不同措施的衔接，是因为监察机关与检察机关采取的措施都具有专属性，监察机关采取限制人身自由的调查措施只能是监察留置措施，检察机关也只能采取逮捕、取保候审和监视居住这三种刑事强制措施。因此，在案件由监察调查程序转入刑事诉讼程序时，检察机关需要重新决定采取何种强制措施，而不得沿用监察留置措施。但是，检察机关作出刑事强制措施决定需要时间，这就造成了两种措施衔接的制度断层。先行拘留措施就是为了弥补这一断层，其实际也是立法过程中不得已的一个妥协(7)立法采取先行拘留措施较好地解决了实践中两种措施衔接的问题，但是其具有很强的过渡性质，是在立法过程中人为制造的监察调查程序和刑事诉讼程序断层，与《刑事诉讼法》原有的先行拘留措施在功能上具有很大不同，有必要对其重新定性。。于是，监察机关与检察机关的工作衔接就转换成了“监察留置措施→(先行拘留措施)(8)学界对先行拘留存在两种不同的观点，一种观点认为其属于独立的程序，另一种观点认为其属于刑事强制措施的一部分。我们将在后面进行观点展示和学理论述。→刑事强制措施”的模式。并且，《监察法》第十一条第三款规定，“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。一般而言，涉嫌职务犯罪案件几乎都被采取了监察留置措施(9)《监察法》中能够实际发挥强制候审功能的措施只有留置，因此在办案实践中，无论针对何种案情监察机关仅能在释放或留置之间进行选择，这也导致了留置适用率居高不下。参见魏昌东：《〈监察法〉监察强制措施体系的结构性缺失与重构》，载《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期第116页。，将案件转入刑事诉讼程序应该先采取先行拘留措施自不待言，但问题是如何对先行拘留措施进行定性，这在实务和理论界还存在不同的观点。

基于监察机关这一新型国家机关的法律地位，有论者提出，“《监察法》是一部具有复合性质的法律,其中调整对职务犯罪监察程序的内容具有刑事诉讼法性质,与《刑事诉讼法》是特别法与一般法的关系”[8]。我们对此不敢苟同。我们认为，《监察法》和《刑事诉讼法》应属于同一法律位阶，在相辅相成中共同促进法治反腐。首先，从制定主体和制定程序上来看，《监察法》与《刑事诉讼法》都是全国人民代表大会根据《宪法》制定的基本法律，在中国特色社会主义法律体系中的法律位阶仅次于《宪法》。其次，《监察法》与《刑事诉讼法》在惩治职务犯罪案件过程中既有分工又有衔接。监察机关以《监察法》为依据开展案件调查，审查起诉和审判阶段则由检察机关和审判机关依照《刑事诉讼法》进行。最后，深化国家监察体制改革要求《监察法》与《刑事诉讼法》并驾齐驱，协同发力。“刻意弱化《刑事诉讼法》的地位将有碍国家监察体制改革目标之实现。”[9]在办理职务犯罪案件的过程中，依据《监察法》和相关党内法规对同时涉嫌职务违法和犯罪的被调查人进行党纪和政务处分后，还需要将被调查人移送到司法程序查明犯罪事实和追究刑事责任，这样的程序设计说明监察机关的强势地位并不影响《刑事诉讼法》打击职务犯罪的重要性，《监察法》和《刑事诉讼法》并驾齐驱，二者共同助力法治反腐建设。

(三)党内法规关于两种措施衔接的有效探索

2018年《监察法》的通过并公布施行，完成了由党内法规规定的双规措施向国家法律规定的留置措施的华丽转身。目前，党内法规在完善国家监察体制方面已经进行了积极有效的探索。如果打击职务犯罪行为单依靠国家法律而忽略党内法规对党员的限制，不但在现实层面无操作的可能性，还会使后续追诉程序成为无根之木、无源之水。所谓党内法规，就是包括中央纪律检查委员会在内的中国共产党的特定组织制定的用以规范党组织的活动与党员的行为的规范性文件的总称。由于党的纪律检查机关与各级监察机关“合署办公”，中央纪律检查委员会制定的党内法规在规范党的纪律检查机关工作与活动的同时，实际上也在规范各级监察机关的工作与活动。从这个意义上来说，理论界和实务界在监察机关与检察机关之间工作衔接问题上的争议，从根本上源于对纪检监察工作属性不同的理解。

从严格意义上来讲，监察留置措施与刑事强制措施属于两种法律措施，党内法规不属于国家法律，主要在党内发挥效力，并不能直接调整两种法律措施的衔接问题。但是监察机关是具有政治和法律双重属性的新型国家机关，党内法规对党员权利义务的约束与《监察法》规定的“对所有行使公权力的公职人员的监督”在现实层面存在大量的重叠[10]。尤其是党内法规内部关于监察留置措施的运作模式对于做好两种措施衔接具有直接的参考意义。况且，国家监察体制改革实践向纵深发展需要根据现实情况制定新的党内法规，而这些拟制定的党内法规必然会涉及纪法协同问题，监察留置措施与刑事强制措施的衔接就是一个典型的例子，此时解决和反馈新问题需要统筹把握党内法规和国家法律两种规范，避免规范适用和程序衔接的断层与冲突。

2019年1月1日起施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)规定了监察留置措施与刑事强制措施的衔接问题(10)需要指出的是，在《规则》公布施行之前，中央纪律检查委员会早在2017年1月15日就曾制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，目的是加强全面从严治党，维护党的纪律，规范纪检机关监督执纪工作。。《规则》第五十七条规定：“……对于采取留置措施的案件，在人民检察院对犯罪嫌疑人先行拘留后，留置措施自动解除。”《规则》规定，由监察机关内部审查调查部门负责办理监察留置事项。审查调查部门可以经审批采取留置措施，当案件进入司法程序时，还要负责移送被审查调查人。根据官方解读：先行拘留是一种法定的临时性、过渡性强制措施，目的是将犯罪嫌疑人从监察调查程序转入刑事诉讼程序[11]。因为审查调查部门全程参与监察调查活动，其工作人员对案情的把控、证据的掌握以及涉案人员的心理均有所了解，由其负责采取留置措施、对接刑事强制措施不但可以提高办案效率，而且不会出现程序罅隙。况且，检察机关在作出刑事强制措施前还需要对案件进行审查，包括具体案情、证据材料、犯罪嫌疑人心理素质等多方面因素，一旦遇到复杂困难的案情还可能需要监察机关补充调查或者补充证据。而《规则》规定由审查调查部门与司法机关保持沟通，倘若出现有关具体案情、证据材料等方面需要补充说明的，审查调查部门可以及时对接，促进监察留置措施与刑事强制措施的衔接与协调。

综上所述，做好监察留置措施与刑事强制措施的衔接是一项实体和程序互涉的问题。这就要求我们既要注重“法法衔接”又要注重“纪法贯通”。在“法法衔接”方面，涉及宪法基本原则和精神对监察机关与检察机关工作衔接的指引，《监察法》和《刑事诉讼法》两种法律的效力位阶关系，而最重要的则是如何使监察机关与检察机关依据《监察法》和《刑事诉讼法》做好分工负责，权威高效地开展工作。在“纪法贯通”方面，鉴于纪检监察机关的性质定位，既要使其工作符合国家法律的具体规定，又要吸收党内法规在纪检监察方面的有效探索。尤其是党内法规内部关于监察留置措施的规定，不但细化了监察留置措施的适用，而且为事后与刑事强制措施做好衔接，以及监察机关与检察机关共同解决疑难案件提供了沟通交流的渠道。诚然，规范的解读并不等于规范本身，监察留置措施与刑事强制措施的衔接在规范层面和实践层面还存在一些问题，既制约实践层面反腐败向纵深推进，又亟待我们在规范层面予以反馈，及时解决。

三、监察留置措施与刑事强制措施衔接中存在的问题

目前，实务界和理论界聚焦于推进监检衔接工作，并在理论层面和实践层面都产生了积极的效应。例如，完成了党内法规向国家法律的转化(11)最明显的一个例证就是，之前由中央纪律检查委员会、国家监察委员会于2018年4月16日制定的《政务处分暂行条例(试行)》上升并转化为后来通过的《中华人民共和国政务处分法》。，增强监察机关与检察机关调查职务犯罪行为的协调性，客观上建立了更为紧密的监检合作关系等。尽管在法理上已充分论证了这一举措的合理性，但并不意味着这一机制在实践中不存在问题或瑕疵。事实上，“任何法律从根本上都是要回应其所在社会的需要”[12]，监察留置措施与刑事强制措施衔接机制在规范层面和实践层面仍存在着问题和矛盾，潜在地影响着监察调查和刑事追诉工作。

(一)监察留置措施外部监督程序缺失

基于职务犯罪案件的特殊性和复杂性，案件的监察调查和刑事追诉活动不会一蹴而就，多数情况需要监察机关与检察机关进行沟通与协调。《监察法》第二十二条规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪……仍有重要问题需要进一步调查……可以将其留置在特定场所。”监察留置属于监察机关法定的调查措施之一，实施该措施是为了进一步提升监察调查的规范性和正当性，提高办案效率。但《监察法》并没有规定是否以及如何对监察留置措施进行规制，尤其是缺少检察机关的外部监督，这可能导致监察留置措施获取证据的正当性不足。《监察法》第二十二条特别规定对如下四种情形采取留置措施：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。以上四种情形均指向疑难复杂、办理难度大的职务犯罪案件。此种情形下的留置措施更需要必要的外部监督，否则在实践中就可能出现“程序异化”事件。具体而言，如果被调查人不配合监察调查活动或者否认被指控的罪行，因为缺乏有效的外部监督，经留置后很有可能会受到刑讯逼供、非法取证等威胁。此外，由于未与被调查人达成共识，监察机关取得的证据也未必能达到后续刑事诉讼活动的证明标准，不可避免地存在补充调查、补充证据甚至认定案件性质的差异，严重影响后续衔接刑事强制措施。诚然，绝大多数被调查人的公职身份要求其应当配合调查，并且监察机关能够通过多种途径收集证据，“程序异化”事件鲜有发生。但权力的行使需要被监督，如果缺乏对监察留置措施的外部监督，那么其调查结果的正当性与合法性基础就稍显薄弱。

(二)监察留置措施内部调查范围失衡

《监察法》第十一条规定，“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”。理论界和实务界对于这三项职责所包含的大多数具体措施含义明确，唯独对监察留置措施莫衷一是。更有论者指出：“监察体制改革是否具有正当性，能否坚持和发展监察法治，在很大程度上取决于对监察留置的合法性和正当性论证。”[13]《监察法》第二十二条规定，监察留置措施可以适用于“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”，并且规定了法定的留置条件(12)《监察法》第二十二条：被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：(一)涉及案情重大、复杂的；(二)可能逃跑、自杀的；(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；(四)可能有其他妨碍调查行为的。需要指出的是，尽管《监察法》对监察留置措施的适用条件进行了细致规定，但业已规定的适用条件在实践中依然面临着一些问题，亟待予以完善。参见王圭宇、张亚娟：《监察留置措施的适用条件论析》，载《河南财经政法大学学报》2020年第1期第115页。。由此可知，对于严重职务违法和职务犯罪两种情形均可适用留置措施。从表面上看，监察留置措施集调查严重职务违法和职务犯罪于一体，对于避免调查程序反复和拖延、整合反腐败资源具有积极的作用。但是，这种“一元论”的监察留置措施也明显存在不足，表现为以下两个方面的弊端。

第一，“一元论”监察留置措施不符合比例原则。有学者指出：“留置措施对人身自由的限制强度与逮捕类似。”[14]对于两种性质不同、社会危害性不同的行为，却适用相同强度限制人身自由的措施，违反了宽严相济的刑事政策。从行为性质上分析，严重职务违法行为最严厉的后果不过是开除公职，而触犯《刑法》的职务犯罪行为则会遭到刑事制裁，刑罚强度从限制人身自由到剥夺生命不等。如此迥异的两种行为适用同一种性质的调查措施，并不符合比例原则的要求。而且，《中国共产党纪律处分条例》规定对于职务犯罪行为“给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分”，但是对其他职务违法行为“应当视情节轻重给予党纪处分”,不同的处罚后果显然说明职务违法与犯罪属于两种错误行为。

第二，“一元论”监察留置措施收集的证据证明力不足。监察留置措施作为一种调查措施，其目的是进一步收集证据。并且，根据《监察法》第三十三条的规定，监察机关收集的证据可以在刑事诉讼中直接适用，不需要进行证据转化。严重职务违法行为并不需要过高的证明标准，只需要达到“高度盖然性”即可。但是，调查职务犯罪行为则需要达到《刑事诉讼法》规定的“排除合理怀疑”标准。毋庸置疑，监察机关运用同一种监察留置措施必定无法同时满足两种不同的证据证明标准。在现实层面上，监察机关的取证强度远远超过调查职务违法的证明标准，却和刑事诉讼的证明标准相差甚远。于是，就造成了一种“顾此失彼、左支右绌”的局面：证据的证明力高于调查职务违法行为的证明标准，但难以达到刑事犯罪证据的证明标准。

(三)先行拘留措施定位不明

如上所述，先行拘留措施是立法为了弥补监察留置措施与刑事强制措施之间的制度断裂而创造出来的临时性措施。此时就会产生一个疑问，既然设计先行拘留措施的目的是将被调查人从监察调查程序转入刑事诉讼程序，那么先行拘留措施本身在追究职务犯罪体系中居于何种地位？

目前，学界针对先行拘留措施主要存在两种观点。一种观点支持先行拘留措施具有独立地位。这种观点主要强调职务犯罪的特殊性，认为这一措施的目的是弥补程序漏洞，确保监察调查程序向刑事诉讼程序的转化。既然属于一种过渡措施，先行拘留措施当然应该获得独立的地位(13)更值得注意的是，此规定实质上设立了一种在监察调查与审查起诉之间的独立性程序机制——审查决定强制措施程序。可以说，这是一项全新的制度创新。相应地，此规定也增加了一种新型刑事拘留，即移送审查起诉后的先行拘留。参见左卫民：《一种新程序：审思检监衔接中的强制措施决定机制》，载《当代法学》2019年第3期第60页。。另一种观点反对先行拘留措施具有独立地位。这种观点重视监察调查程序的危险性，认为监察机关行使的调查权实质上是不冠名的“刑事侦查权”[15]，采取先行拘留措施后立即审查是最佳的时间点，因为“人民检察院的刑事拘留措施已将案件转化为刑事案件。”[16]以上两种观点似乎都言之有理，但如果不转变观念，仍然无法明晰先行拘留措施的法律地位。先行拘留措施的定位关系到检察机关对案件进行实质审查的时间顺序，如果先行拘留措施具有独立地位，那么检察机关只能在采取刑事强制措施后对案件进行实质审查；反之，则自采取先行拘留措施时就可以对案件进行实质审查。因此，若想明确检察机关对案件进行实质审查的时间，就必须在刑事追诉程序上先明确定位先行拘留措施。

确定一项措施的法律属性应探究其实质内容而非外在表现形式，先行拘留措施本就是《刑事诉讼法》规定的一种临时性制裁手段(14)2018年修正后的《刑事诉讼法》在第一百七十条新增加规定先行拘留措施，但在第七十一条、第七十七条、第八十二条、第一百一十五条本身就规定有先行拘留措施。，并且在多个方面都符合刑事诉讼的立法理念：其一，目的明确性。先行拘留措施的目的是确保被追诉人参与诉讼活动，被告人对于整个刑事审判程序负有“出席义务”[17]以推动刑事追诉程序的发展，后续的刑事强制措施直接通向对职务犯罪行为审查起诉乃至最终做出定罪处罚。其二，手段强制性。先行拘留措施剥夺犯罪嫌疑人人身自由不用经过其同意，并且强制程度、执行手续都符合刑事诉讼保障人权的价值理念。其三，程序法定性。先行拘留措施由《刑事诉讼法》明文规定，并且属于第三章检察机关提起公诉的范畴，依据体系解释，显然可以推断先行拘留措施属于检察机关提起公诉下的某种处置措施。其四，主体特定性。检察机关是职务犯罪审查起诉的主体，同样也是采取先行拘留措施的主体。即便未明文规定检察机关此时可以进行审查起诉活动，这种程序转换后采取的临时措施也具有刑事追诉的价值理念。从以上四种特性分析，主张先行拘留措施为独立程序的观点并不准确。所谓的过渡措施、弥补漏洞只是该措施的具体表现而非实质特征，先行拘留措施和后续的刑事强制措施一样，都是为开展刑事追诉活动做铺垫。

四、监察留置措施与刑事强制措施衔接机制的构建

习近平总书记指出，完善纪检监察体制机制，“配套法规要跟上” “要制定同监察法配套的法律法规”[18]。以法治手段推动和保障监察留置措施与刑事强制措施之间的衔接，是法治反腐的必由之路。2019年10月26日，第十三届全国人大常委会明确国家监察委员会享有制定监察法规的权力，《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)正在紧锣密鼓的制定过程中(15)《监察法实施条例》是国家监察委员会依法制定的监察法规。中央纪委国家监委法规室副主任夏晓东在接受采访中提到：“体例上，《监察法实施条例》参考其他法律实施条例结构，按监察法各章顺序编排章节。定位上，严格依据宪法、监察法，重点针对实践中反映突出的问题和监察法规定过于原则的问题，聚焦监督调查措施使用，围绕明确规则、规范程序、自我约束作出具体规定。制度衔接上，与刑事诉讼法等法律以及其他监察规范性文件在内容上协调衔接。”参见张梓健：《今年将制定监察法实施条例》，载《中国纪检监察报》2020年3月21日第1版。。在此背景下，应该在《监察法实施条例》中对两种措施的衔接问题进行更为细致、精确的规定。同时，推动相关国家法律与党内法规立改废释并举，为两种措施的有效衔接奠定规范基础。

“程序性权利作为一种通过特定方式、步骤、手续来实现和保护实体性利益的权利，对实体结果的实现和保障尤为重要。”[19]监察留置措施与刑事强制措施从“尾端”(监察调查程序)和“源头”(刑事诉讼程序)两处根本决定着职务犯罪案件的走向。因此，国家监察体制改革不能“只转权力，不转权利”[20]，应当以追诉犯罪与人权保障有机统一为目标导向，按照程序正义的要求，构建起监察留置措施与刑事强制措施的衔接机制。

(一)构建监察留置措施的外部检察监督机制

《人民检察院组织法》第二十一条明确规定，检察机关拥有提出检察建议的法定职权(16)《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”。这是检察机关履行法律监督的主要手段，正好与监察机关在移送检察机关时提出监察建议相对应。监察机关采取监察留置措施是为了进一步查明案情，搜集证据材料，适时将职务犯罪案件纳入刑事追诉程序；检察机关进行外部监督是为了规范监察机关办案程序，督促其取证、举证和质证程序更规范。揆诸现实，“监察监督与检察监督在相互协作、相互配合的同时，还应当呈现出一种相互制约的关系”[21]。二者在确保职务犯罪案件办理更加顺畅有序，将案件办成经得起考验的“铁案”方面达成共识。

需要指出的是，检察机关的检察建议应该在监察机关内部的案件审理阶段提出，此时已经允许检察机关提前介入监察调查程序，职务犯罪案件的监察调查阶段也处在“将尽未尽”之时。使检察机关以司法机关的视角介入，以“柔性”的建议考量监察调查程序，尤其是监察留置措施，不但不会打乱监察机关的办案进度，反而会通过提出检察建议使案件调查更细致，证据收集更完整，被调查人权利保障更充分，减少退回补充调查的频率，更有利于后续与刑事强制措施的衔接。有鉴于此，有必要将监察机关审查调查部门与检察机关公诉部门作为两种措施衔接的“窗口”。因为公诉部门负责案件接下来的起诉工作，由其提出检察建议能够打通监检衔接一体化构造，不会因办案标准不统一造成程序衔接困境。而审查调查部门是采取监察留置措施的“一线机关”，掌握充分的一手资料。当公诉部门认为需要进一步补充调查、补足证据时，以检察建议的方式提请审查调查部门协助配合，能够实现案件资料和办案信息的互通共享，但这种程序性建议不能影响监察机关办案独立性，并应进一步与“以审判为中心”的司法体制改革相契合。同时，涉及案件性质、涉案管辖和法律适用等重大分歧时，允许两机关通过各自协调部门(案件审查调查部门和公诉部门)开展案情论证分析工作，必要时可以报请上一级监察机关和检察机关开展工作对接。

(二)构建职务违法与职务犯罪的内部程序分流机制

经监察留置调查后，如果被调查人仅涉嫌职务违纪违法，依据相关党内法规和《政务处分法》给予被调查人党纪或者(和)政务处分。而被调查人涉嫌职务犯罪的，则应将调查结果移送检察机关依法审查、提起公诉。“监察法这种将严重职务违法和职务犯罪等量齐观的做法，更是对我国违法与犯罪的制度安排产生了某种抵牾。”[22]为此，学界一直主张在监察机关内部实施政纪调查与刑事调查分流机制，即设立政纪调查部与刑事调查部[23]。政纪调查部负责两种调查事项：一是根据《监察法》对涉嫌职务违纪违法事项进行立案调查，此时查明的案件事实和证据材料只需达到“高度盖然性”，因为所需查明的案件事实是违反政纪和违法的事实，取得的证据也不需要在刑事诉讼活动中使用。二是在案件性质不明的情况下由政纪调查部先行立案调查。因为“职务违法行为是否达到了职务犯罪标准在调查开始阶段并不能够完全区分”[24]，调查后如果被调查人仅涉嫌违纪违法的，由政纪调查部直接作出党纪处分或者政务处分。反之，如果经调查证明被调查人已经涉嫌职务犯罪的，需要追究刑事责任。由政纪调查部及时出具案件移送手续，将已查明的案件事实和证据材料移送给刑事调查部，实现由政纪调查向刑事调查的转化。

刑事调查部是惩治职务犯罪的专门机构，其收集的证据应该达到刑事诉讼证据的证明标准。从案件办理程序上看，监察调查程序实际上已经取代了刑事侦查程序(17)监察委员会针对职务犯罪案件在收集证据、查明案情的工作中对被调查人使用留置这一强制性措施，属于侦查的概念范围，应当认定其具有刑事司法属性。参见江国华：《监察委员会留置措施论析》，载《湖北社会科学》2018年第9期第122页。，唯有将监察调查确立和刑事侦查一样的证据要求，才能打通职务犯罪一体化构造。事实上，职务犯罪调查活动确立刑事诉讼证据标准，不但不存在任何法理障碍，在现实层面反而更具有可操作性。首先，国家监察体制改革之后，检察机关职务犯罪侦查部门全部转隶到监察机关，并且全权负责职务犯罪调查工作，无论在法律解释还是操作实践方面均不存在任何冲突。其次，《监察法》要求监察机关收集的所有证据材料均可以在刑事诉讼中作为证据使用，并且同样适用刑事诉讼活动确立的非法证据排除规则，这显然表明监察调查活动“无侦查之名却行侦查之实”。最后，依据刑事诉讼标准开展调查、收集证据有利于提高案件审理效率，防止程序倒流。自2021年3月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2021〕1号)第七十六条第二款规定：“对前款规定证据的审查判断，适用刑事审判关于证据的要求和标准。”从官方的态度可以推断出，有必要打通职务犯罪监察调查和刑事诉讼两个阶段的证据证明标准，以便于惩治职务犯罪一体化。既然检察机关需要对案件情况独立审查，倒不如监察机关移送的案件材料和证据直接达到刑事诉讼标准，既避免程序回流难以操作，又能提高案件审理效率。

总之，整合反腐败资源并不意味着不能细化监察调查措施，将违纪违法与刑事犯罪分属两个部门行使，并根据案件性质确立不同的调查标准，同时明确违纪违法与刑事犯罪程序转化机制。如此有序的程序分流不但不会分化反腐败力量，反而能够使监察调查措施精准发力，既避免程序过于严苛造成对职务违法行为“惩罚倒置”(18)“惩罚倒置”是刑事诉讼实践中的一种奇怪现象，是指侦查前期对犯罪嫌疑人采取过重的限制人身自由措施，例如先行羁押。但是在期限折抵后超出犯罪嫌疑人应受惩罚的限度，实践中便出现了依据先行羁押期限倒推犯罪嫌疑人刑期的奇怪现象，这种做法完全不符合刑事诉讼逻辑并且违背比例原则，但在司法实践中确实存在。监察机关开展监察调查活动应该避免出现这种现象。，又能顺利将职务犯罪案件从监察调查程序转入刑事诉讼程序。

(三)检察机关通过先行拘留措施对案件进行实质审查

监察机关负责职务犯罪案件审查调查与检察机关开启刑事追诉有着一脉相承的关系。先行拘留措施是对已采取监察留置措施的被调查人移送审查起诉的必经阶段，是案件由监察调查程序转入刑事诉讼程序的标志。应当指出，检察机关在刑事诉讼活动中处于追诉者的地位，其对职务犯罪案件进行审查正是履行追诉职能的体现。《人民检察院刑事诉讼规则》进一步细化了检察机关对职务犯罪案件进行审查的程序和方式，使实质审查成为检察机关监督监察调查活动的有效手段。因此，有论者称，“检察机关合法性审查的目标在于将监察调查刑事化，避免在司法程序中固化监察调查中心主义，实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一”[16]174。先行拘留措施所起到的缓冲作用是职务犯罪监察调查和刑事诉讼之间的一座桥梁，从检察机关采取不同类型的刑事强制措施可知，检察机关在作出不同类型刑事强制措施前必然已经对案件进行过实质审查(如表1所示)。我们以为，检察机关开展实质审查应该从以下几方面着手：

表1 检察机关采取刑事强制措施类型统计(19)以职务犯罪、一审、判决为关键词，在无讼网站上检索了2019年10月14日至2020年10月14日这一年间，已上网公布的经监察机关立案调查的职务犯罪案件裁判文书。地域上涵盖我国东部、中部和西部地区，级别上包含基层、中级和高级三级人民法院，具体案件包含自首、立功、认罪认罚、共同犯罪等多种犯罪情节。综上，选取的样本数据具有代表性，经过筛选，共获得有效样本960件，涉案人员达1469人。通过实证分析发现，留置案件到达监察机关后，监察机关主要对犯罪嫌疑人采取逮捕和取保候审，仅有极少部分案件采取了监视居住措施。从表中数据可以看到，留置后被采取逮捕措施的人数高达783人，占总人数的79.17%，采取取保候审措施的人数为139人，监视居住措施的人数为67人，分别占总人数的14.05%和6.77%。即被调查人转入刑事诉讼程序后逮捕是常态。

首先，审查案件事实认定是否客观公正。认定职务犯罪构成要件、具体形态、定罪情节等必须依据刑事实体法，即检察机关依据《刑法》第八章(贪污贿赂罪)和第九章(渎职罪)对罪名、罪数以及犯罪构成要件进行独立审查，不必对监察机关认定的案件性质亦步亦趋。如果发现监察机关对涉嫌罪名和具体情节认定存在偏差，例如，仅构成职务违法或者符合《刑事诉讼法》第十六条第一款规定情形的，检察机关应该听取监察机关的陈述和意见，通过沟通协商以期达成案件共识。其次，审查涉案证据取证过程是否合法。取证过程与证据的证明力息息相关，“证据是事实认定的依据和刑事司法的基石”[25]。既然《监察法》第十八条、第二十五条、第三十三条、第四十条、第四十五条、第五十六条等都规定了证据收集，那么就有必要对这一取证程序进行监督。检察机关同时作为证据的被移送机关和举证质证机关，对证据审查和取证活动监督不存在法理上的矛盾，并且当下采取的检察机关提前介入程序已经涉及对证据的审查、取证过程的监督等活动。最后，犯罪证据要形成完整的证据链。证据审查是检察机关独立行使对职务犯罪调查活动监督的体现，检察机关同时承担后续的起诉工作，经检察机关审查认定的证据是后续提起公诉必要的“武器”。因此，检察机关应该依据《刑事诉讼法》的证据规定审查证明职务犯罪存在抑或成立的证据是否形成相互印证、完整稳定的证据链，重点审查证据的真实性和合法性，严格执行非法证据排除和瑕疵证据补正规则，以实质审查发挥对案件的过滤功能。

总之，以先行拘留措施为契机对案件进行实质审查标志着刑事追诉程序的启动。检察机关实质审查不但能对监察机关调查活动进行监督，防止将瑕疵的监察证据带入刑事追诉程序中，而且以先行拘留措施作为程序转化的标志能够合理划分责任边界，避免事后追责时的推诿扯皮、纠缠不清。国家监察体制改革深化的过程中，先行拘留措施在本质上应该定性为刑事诉讼程序的一部分，它带有刑事追诉的历史使命以及检察机关的监督职责。

五、结语

“理论上的考察表明，无论是全面依法治国还是据此形成的治腐法律，都要立足本国实际和服务于本国治理模式。”[26]监察体制改革向纵深发展需要将目光转向细节性制度安排和路径整合，其中监察留置措施与刑事强制措施衔接是实体和程序互涉的实施问题，也是多方利益汇聚的焦点。因此，我们既要领悟监察体制改革所带来的巨大政治价值，也要充分理解其现实复杂性。鉴于反腐败工作的特殊属性，“监检衔接不应简单套用刑事诉讼中的侦诉衔接的做法”[27]，防止出现“播下是龙种，收获是跳蚤”的奇怪现象。为此，我们必须充分领悟习近平法治思想的丰富内涵和时代意蕴，“抓深抓实纪检监察体制改革”[28]。只有牢牢把握监检衔接的基本价值取向，准确定位监察留置措施与刑事强制措施的法律属性，才能在规范层面和实践层面齐头并进，进一步推进“法法衔接”工作的规范化、法治化。