热点城市住宅供地“两集中”出让的思考

摘要：我国主要大城市是房地产投资的热点，因其房地产价格高昂，房地产风险防范和市场管控亦是重点。2021年我国在22个重要大城市实施住宅供地“两集中”政策，作为房地产宏观调控的新举措，需要弄清其真正意涵和政策目标。通过对首轮“两集中”供地的实际情况分析，对热点城市房地产宏观调控政策的完善进行了思考。

关键词：住宅供地;“两集中”;宏观调控

中图分类号：F293 文獻标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）07-0014-19 收稿日期：2021-06-20

作者简介：刘卫东，浙江大学土地科学与不动产研究所。

1 住宅供地“两集中”出让政策的意涵

2021年2月23日，全国2021年住宅用地供应分类调控工作视频培训会议召开。正是年初的这场会议，拉开了热点城市住宅供地“两集中”的大幕。

所谓“两集中”，一是集中发布出让公告，具体为原则上发布出让公告全年不得超过3次，时间间隔和地块数量要相对均衡，首次公告时应公布本年度公告的发布时序安排;二是集中组织出让活动，具体为同批次公告出让的土地以挂牌方式交易的，应当确定共同的挂牌起止日期，以拍卖方式交易的，应当连续集中完成拍卖活动。

实施“两集中”土地出让制度的22个重点城市，除包含北上广深4个一线城市外，还有南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡等18个二线城市。

“两集中”政策的初衷是希望通过控制土地供给端，统一行动，集中出让，放量供应，以达到提高市场信息透明度，为市场主体提供更多选择和机会，营造更加公开透明环境，引导市场回归理性，降低市场集中度。集中放量供地体现出土地充足的保障，可以在社会上形成更大效应，将降低房企参拍率，减少重复竞争，进而降低土地拍卖过程加价，控制地价，减少“地王”现象。重点城市的房价高、土地竞争激烈，影响力大。“两集中”政策稳定了重点城市的地价，可带动全国大多数城市房价趋稳。

“两集中”政策的实施，从理论上讲，会加速房企分化。资金雄厚的大型房企更具实力参与多宗地块竞拍，拥有更多拿地机会。同时，也加大了大型房企短期内筹融资难度，不能同时参加多块土地竞争，不能再利用资金和信息优势“通吃”市场、垄断资源。对中小房企，能有更多选择余地，可以避开大房企直接竞争而获得土地开发机会。

“两集中”政策的实施，房地产企业拿地不在于更多参与，而是如何实现成功拿地。集中供地将更考验企业计划铺排能力，包括企业在集中供地期间，资金筹措和资源整合的能力。集中供地意味着房企也要集中融资，也意味着集中挤兑金融机构的额度。众多项目同时拿地，房企都需要开发贷，金融机构势必会将按揭回款额度提高，房企的开发贷成本和按揭成本随之上升。在供地节奏趋同背景下，房企需对不同区域及城市的潜力、竞争环境进行精准研判。开发商根据深耕和发展需求选择拿地时间和区位，谨慎理性拿地，高价地就会少，围标也会少，有利于土地市场健康发展。

“两集中”供地会对地方政府供地行为产生约束。一些地区原有的“先次后好”顺序供地的做法无法继续，不能再通过“饥饿营销”逐步抬高地价，将可能会降低土地出让金总收入，削弱对土地财政的依赖度。“两集中”供地对政府管理能力提出更高要求，提高了年度供地计划编制难度和集中组织供地难度，住宅用地出让方案应当包括溢价率、竞价轮次和最高限价稳控预案。各个城市政府将更加科学、合理地设定土地推出价格以及地块类型配比，主动采取有效措施引导住宅用地市场理性竞争。集中供地也可能会带来一些问题，比如房地产开发企业相互勾连协同共谋的“围标”土地的“马甲”参与增多，政府应该有配套政策进行积极防控和限制。集中供应的地块中，个别单价较高的地块比较显眼，容易形成“明星地块”，对公众心理可能产生负面影响，各城市应有针对性地开展规划宣传，让广大人民群众对于城市发展和区域功能定位有正确认识。

住宅用地“两集中”供地，造成的宣传影响效果较大。公众更易获取信息，减少了土地公开出让过程中关联信息不充分带来的对市场预期的影响，利于消费者形成稳定的预期。同时，纠正信息披露随意化、碎片化、不确定等不规范问题，防止市场主体由于不掌握重要关联信息带来的竞争。“两集中”供地成交后同批土地大概率会存在未来项目集中入市情况，可以在短期内缓解供需结构的失衡状态，形成“买方市场”，价格竞争将更加激烈。一方面倒逼开发商打磨出更有竞争力的产品;另一方面也可以为购房者提供更多选择的机会和空间，有利于抑制房地产价格的上涨，有利于稳房价。

2 住宅供地“两集中”首轮出让的情况分析

2021年6月29日，随着武汉作为压轴登场的城市集中土拍结束，全国22城历时约3个月首批集中供地正式收官，成交总金额超过10500亿元。

从供地规模而言，22个城市首轮住宅供地集中供地面积平均占其全年住宅供地计划总量的28%左右（见表1）。其中，广州、苏州、沈阳、长沙等市供地比较积极，首轮集中供地量占全年宅地计划供应量的比重接近或超过40%。杭州、重庆、郑州、济南、无锡等城市供地节奏比较稳健，首次集中供地量占全年计划供应量的30%左右。深圳、厦门、北京、青岛等城市供地十分谨慎，占全年宅地计划供应量的比重不到20%。

从各地集中供地地块的区位和质量分析，大多数城市供地的地块分布符合城市规划，和城市空间扩展方向一致，中心城区和郊区分布比较均衡。例如，北京市集中供地情况为位于中心城区项目15宗，建设用地面积约73公顷，占比约43%;位于多点及副中心地区项目11宗，建设用地面积约72公顷，占比约43%;位于生态涵养区项目4宗，建设用地面积约24公顷，占比约14%。上海首次集中供地区域32宗涉宅地块（不含保障房、租赁房用地）涉及13个区县，其中浦东新区6宗，建面占比35%;奉贤区和松江区各4宗，建面占比均为12%;青浦区5宗，建面占比8%。武汉市集中供地从区域分布来看，主要集中在蔡甸与光谷。蔡甸区供地15宗，占地块总数的1/4，居各区之首。东湖高新一直以来土拍竞争最激烈，此次供地10宗。天津市共释出60宗出让规划地块，范围覆盖全市16个区域。重庆市供应商品住宅用地约11280亩，其中：中心城区涉及46宗，约6400亩;其他市辖区73宗，约4880亩。杭州市区主城区仍是主力供地区域，但余杭、萧山热点板块也涉及，未来科技城、钱江世纪城均有土地出让，未来不少板块将迎来新一波“补货潮”。只有广州从供地质量上来看相对欠佳，核心区供地占比下调，仅涉及荔湾1宗地，天河、海珠更是不涉及，主力供应集中在城市次核心区域，增城、从化、南沙等远郊供地比重较2020年显著提升，高达56%。

从土地出让价格（见表2）分析，重庆则成为交易最火爆的城市，其以39.2%的溢价成为所有城市中的第一。深圳、厦门、杭州、宁波，平均溢价率也都在25%以上。南京、合肥、福州、沈阳溢价率也超过15%。除了上海、成都、苏州、长沙之外，南方城市普遍溢价率较高，城市总溢价率都在11%以上。北方城市的溢价率大多在11%以下，青岛和长春的溢价率分别以2.1%和3.3%的涨幅垫底。上海溢价率4.9%，也显得出人意外。究其原因，重慶溢价率高是因为大部分地块没有设定最高限价。重庆首宗出让地块的溢价率达到54.4%。其后的4宗，溢价率也都在40%以上。上海市溢价率低，除其首批供地的29宗安置房与租赁房用地均是底价成交外，主要显示出土拍新规效果。据悉，上海此次土拍规则基于房地联动机制，设置地块起始价、中止价和最高报价。最高报价一般限定为起始价的1.1倍（一般情况下溢价率最高为10%），报价低于中止价时，为价高者得;若高于中止价，进入一次性书面报价环节。一次性书面报价不得超过最高报价，并以最接近一次书面报价平均价的为土地确定竞得者。上海集中土拍设置了中止价和房地联动价，为取地房企留下一定的利润空间。贝壳研究院统计显示，此次供地平均新房销售价格上限为53160元/平方米，平均楼面价与平均新房销售价格上限的比值为37.8%。当然，溢价率低，也不一定意味着土地出让价格低。因为土地起拍价如果提升，溢价率低就只是抵消了原本的竞价空间。如果再加上配建基础设施/租赁住房和竞自持等规定，地价就更高了。住宅供地“两集中”首轮出让，多数城市地价上涨明显。“地王”频出，武汉就诞生了6个新的地王。香港置地拿下硚口056号地块，楼面价17657元/平方米，溢价35.82%。即便最波澜不惊的长春，此次集中出让的土地平均楼面价仍比2020年上涨了近10%。

从企业得地的情况分析，首批“两集中”供地中头部房企、国企、央企优势明显，拿地实际情况排名前20的就有12家为国央企，在多个热点城市均有布局（见表3）。部分热点城市合作拿地情况也比较频繁，例如，在武汉，富力+绿都地产联合拿下了江夏区2幅地块，成交价分别为19.35亿元和4.2亿元;远洋+电建集团花费28.8亿元联合拿下位于汉阳的1幅地块。招商+中城集团以及金地+哈工大机器人集团分别联合拿下位于沌口的2幅地块，总成交金额分别为57.66亿元及9.5亿元。地方性企业依靠对本地市场环境的熟悉、对地块价值的优先判断，集中资金获取优势等，与头部房企竞争也有一定优势。在沈阳市首批“两集中”供地中，央企保利3块、华润置地2块、招商2块;地方国企万科3块、远洋1块，国央类房企共11块，占到50%。而民企也拿下11块。北京的北京城建、天时汤山，沈阳的德米置业，杭州的滨江房地产，深圳的龙光集团等，均在本地市场拿到优质地块。对于没有资金实力的大房企或中小房企来讲，基本上是有缘无份。

综上所述，从首批“两集中”供地的政策目标实现情况分析，原本想抑制热点城市土地竞争和土地价格，降低地方政府增加土地财政的欲望，实际上，目前却引来规模房企的激烈竞争，让土地价格进一步抬升，房价似乎也要跟着水涨船高。

3 热点城市住宅供地“两集中”出让结果的启示

热点城市住宅供地“两集中”的结果，既出乎意料之外，细思之，也是意料之中。它对房地产市场调控政策的完善提供了有益的启示。

首先，22城市高房价是客观存在的。22城市是我国全国性或区域性重要的中心城市，是全国性或区域性的政治、经济、文化中心，其城市建设和经济社会发展水平高，第二、三产业高度发达，就业机会多，工资收入高，基础设施、公共服务和社会保障比较完备，如条件许可，为人口迁移的理想目的地。从城市化发展进程分析，这些城市并没有完全达到顶级城市化水平，营商环境好，城市发展潜力巨大，单位面积人口容量大，仍然处在人口、经济、技术集聚的城市化发展过程中。近年来，有的城市虽然提出了城市职能和定位调整，国土空间规划提出了建设用地减量化供给的策略，对于外来人口没有撤销落户门槛限制，这些并非否定城市的竞争力，抑制房地产价格上涨的因素;而是更加突出了城市人居环境的稀缺性。城市居住用地供不应求是这些城市房价高的根本原因。要真正抑制我国一、二线城市房价的上涨，需要依靠加快我国区域经济的均衡发展，缩小其他城市和这些热点城市的经济社会发展水平差距。要解决这些城市所有居民的住房问题，必须要求政府充分担当社会责任并有必要的经济支持。依靠政府财政支付保证福利性住房和保障性住房的供给。只有当福利性住房和保障性住房的供给总量超过市场供应的商品房数量时，一般老百姓住房有保障，开发商拥有房地产市场份额有限，才可能抑制住房地产价格上涨的力量，政府调控房地产价格才有底气，政策目标才能到位。

其次，热点城市住宅供地“两集中”出让，虽然能够有效地影响短期房地产市场的供求关系，对于房地产企业通过市场竞争实现优胜劣汰也具有积极的促进作用。但是，它只是一种出让方式的改变，实际上并没有扩大或减少房地产的供给规模，改变这些城市住房供不应求的稀缺性，对于抑制房价上涨作用不明显，甚至事与愿违，也是可以理解的。热点城市住宅供地“两集中”出让，本质上提高了这些城市房地产投资的门槛。集中供地新政对房企的“择时+择地”能力要求更加强化，并对房企在关键时点的融资能力、营运能力、投资能力等提出了新的要求。从目前的拿地情况来看，国企拿地较为激进，外地首入房企拿地保守理性，深耕房企远城区择机捡漏，是符合企业行为的合理选择。热点城市住宅供地“两集中”出让，并不能改变房地产企业利润追求，不影响房企的购买热情，每家房企每年土地库存是根据企业发展战略和现状制定的，具有计划性，不可能随意改变。首批集中供地中各城市间呈现出冷热不均的态势，长三角和珠三角城市群仍是房企争夺的“热土”。城市间的分化主要还是取决于房企对城市投资的收益预期和城市房地产市场能够实现预期的能力。没有利润，开发商就不会投资。例如，广州南沙、黄埔区诞生了两宗新的单价“地王”，而增城、从化、花都等区域地块则以底价成交或流拍为主，利润率高的项目具有投资吸引力。住宅供地“两集中”出让中，抑制地价上涨起主要作用的是土拍规则。控总价，就是溢价率直接封顶，简单、粗暴、最有效，但主观性太强，科学性和合理性值得质疑。在封顶之后，通过摇号、报配建、共有产权房、自持比例等来决定由哪家房企最终获得地块，通过竞争来调节土地市场热度的基础规则似乎更加积极、公平、公正。城市“地王”产生并非出于政府所愿，但是，属于房地产企业理性经营行为的结果。住宅供地“两集中”出让，房地产市场集中化，企业垄断行为可能造成资源利用率、经济效率降低，服务质量下降，店大欺客等不利影响需要加强防范和应对。

最后，房地产政策调控是一个动态的发展过程，房地产调控目标不可能一蹴而就。住宅供地“两集中”出让，调控政策出台不久，应该允许试错，其成功与否应该由实践检验。住宅供地对于房地产开发企业非常重要。房地产企业拿不到地，或者拿到地不赚钱，都是无法生存的。从土地供给侧调控房地产市场，是我国有中国特色的社会主义制度优势。从住宅供地“两集中”出让结果出发，探讨和出台有利于实现房地产市场调控目标的相关配套政策，打组合拳，方能事半功倍。