规划实施评估架构设计与实现

张兴 王春磊

摘要：随着规划评估工作的日益深入，信息化、大数据等新技术手段应用研究亟待顺应规划实施评估实践需求。通过规划实施评估数据信息系统和平台的研发，不仅创新规划实施评估的技术方法和手段，也能够对规划实施情况动态监测奠定良好的基础。

关键词：规划评估;架構;动态监测

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）08-0057-61 收稿日期：2021-06-15

数据作为新型生产要素，在经济社会发展中正扮演着愈发重要的作用，数据分析平台的搭建已成为规划管理和规划评估工作的重要组成部分。规划是一项具有综合性、战略性和政策性的规划工作，近年来随着规划评估工作的日益深入，信息化、大数据等新技术手段应用研究亟待顺应规划实施评估实践需求，通过规划实施评估信息平台建设，形成可查询、可衡量、可监测的技术框架。数据分析作为自然资源信息化体系中的重要组成部分，规划实施评估数据信息承载着夯实规划实施进展，跟踪、评估及优化的数据基石和提升评估手段现代化的重任。通过规划实施评估数据信息系统和平台的研发，不仅创新规划实施评估的技术方法和手段，也能够对规划实施情况动态监测奠定良好的基础。

1 规划大数据信息化建设的新形势新要求

党和国家高度重视数据信息化工作并作出了一系列部署和要求，2015年，党的十八届五中全会提出实施国家大数据战略。同年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，指出大数据是国家基础性战略资源，加快建设数据强国。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》，明确提出“要加快构建陆地、海洋、天空、太空立体覆盖的国家信息基础设施，不断完善普遍服务”“创新资源管理和利用方式。开展国家自然生态空间统一确权登记。整合自然生态空间数据，优化资源开发利用的空间格局和供应时序。完善自然资源监管体系，逐步实现全程、全覆盖动态监管，提高用途管制能力”。2017年5月，国务院办公厅印发《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》，提出了有效推动政务信息系统整合共享，建设“大平台、大数据、大系统”。

2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据5个要素领域改革的方向，加快培育数据要素市场，将数据作为新型生产要素纳入文件当中。党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建设》提出加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，进一步明确了数据统计事业改革发展发的前进方向，提高统计数据质量提出了新要求新任务。2020年12月，中央全面深化改革委员会第十七次会议强调，要建立健全政务数据共享机制、加快推进数据有序共享。新发展阶段需要探索基于大数据的规划评估驱动机制，探索建立以规划评估为中心的数据关联汇聚体系。第十三届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，这个关乎国家未来发展的顶层设计，对大数据的发展作出了重要部署，相对于五年前的“十三五”规划中专门用一章“实施国家大数据战略”集中描述大数据发展，“十四五”规划中对于大数据发展的着墨已经融入到了各篇章之中。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国数据安全法》明确提出“国家实施大数据战略，推进数据基础设施建设，鼓励和支持数据在各行业、各领域的创新应用。省级以上人民政府应当将数字经济发展纳入本级国民经济和社会发展规划，并根据需要制定数字经济发展规划”。这些政策和文件充分表明，大数据已成为融入经济社会发展各领域的要素、资源，大数据总体从“前沿技术”变为“重要应用”，大数据无处不在，在各行各业规划管理领域发挥的价值愈加显化。

2 近年来自然（国土）资源规划管理数据信息化建设

规划是分阶段完成的一项独特性任务，各个阶段放在一起就构成了一个规划的生命周期。“十三五”期间，原国土资源部积极推进信息化建设，努力实现信息化与国土资源各项业务的深度融合。2016年11月，原国土资源部印发了《国土资源信息化“十三五”规划的通知》提出了“加强自然资源管理与有序利用，调整优化国土空间结构，需要覆盖各类自然资源和相关经济社会发展的国土资源数据支撑”。国土资源信息化取得了显著成效，在土地管理、地质矿产管理、海洋管理、测绘地理信息管理等信息化建设方面，通过实施信息化工程建设，形成了较为完善的信息化体系，在规划实施管理中发挥了重要作用，为履行国土资源管理职责提供了有力的支撑和保障。

2018年3月，根据党的十九届三中全会通过的党和政府机构改革方案，自然资源部成立，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求， 整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。2019年11月，自然资源部印发《自然资源部信息化建设总体方案》，明确了“建立安全高效自然资源‘一张网”“建立三维立体自然资源‘一张图”“建立统一的国土空间基础信息平台”“建立自然资源调查监测评价应用体系”等要求，提出“完善自然资源数据体系，建立自然资源数据目录。全面梳理土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等自然资源及人口、经济、社会等与国土空间开发利用相关的数据资源，结合第三次国土调查和年度变更调查、国土空间规划、不动产和自然资源确权登记成果，按照统一标准、空间参考和分类体系，建立内容完整、标准权威、动态更新的自然资源数据体系，按照现状数据、规划数据、管理信息、社会经济数据进行组织，通过国土空间基础信息平台进行统一管理，统一支撑自然资源管理与国土空间开发利用工作”。2021年2月，《自然资源部办公厅关于印发〈自然资源三维立体时空数据库建设总体方案〉的通知》中明确提出“建设自然资源三维立体时空数据库和数据库管理系统”。

通过以上分析不难看出，适应国家和机构改革的需要，自然资源部门积极深入推进信息化建设，形成“用数据审查、用数据监管、用数据决策”的国土空间管控新机制。数据的收集整理和分析是公共决策服务的重要组成部分，用数据说话、用数据决策“优位”更是成为了科学规范化管理的关键要素。如何实现数据资产的管理和应用、让数据真正创造价值;建立面向自然资源宏观数据应用处理、信息产品生产与服务技术标准和规范;建立面向自然资源领域的宏观数据应用技术流程和系统构架;制定适应于自然资源规划实施的动态监测系统和支撑数据库等，已成为当前和今后自然资源发展规划中面临的一项重要课题。

3 规划实施评估相关数据路径设计

“数据”赋能一种新的治理模式，作为组织规划实施评估的重要支持工具，不管是规划制定者、执行者或者所属组织系统或者专业系统自己组织实施的内部规划评估活动，还是规划制定者、执行者或者所属组织系统或者专业系统之外的第三方、企业和公众等社会机构组织实施的外部评估，均需规划实施过程数据支撑和保障，发挥数据分析问题和处理问题的价值优势。通常规划实施评估大体上数据分析，可以通过数据采集阶段（输入层）、数据开发阶段（挖掘层）、数据应用阶段（输出层）的“三阶（层）”结构模式。

3.1 数据采集阶段（输入层）

包括数据的概化、分类、聚类、关联和预测及其他外部数据源等。概化（generalization），依照规划特征选择的数据进行简明的描述和表达，通过对数据实例的分析、对比与综合，总结、归纳评估对象的概化。分类（classification），按照一定的规则或模式将收集概化的数据进行归类。聚类（clustering），对具有相似特征的、尽可能多的共性数据对象聚合成一个类别，形成聚类规则。关联（association），关联分析就是发掘数据集中内在的关联，揭示数据的相关性，评估诊断中发现特有的因果关系。预测（forecasting），通过对以往数据的综合分析，采用趋势外推（trend extrapolation）、理论假定（theoretical assumption）、有见地的判断（informed judgment）形式对样本数据的未来变化趋势和可能的属性值进行必要的预测评估。

3.2 数据开发阶段（挖掘层）

数据开采发掘是一个技术含量非常高的过程，数据挖掘释放分析是将收集的（原始）数据转换成有用信息的过程。运用数据库技术将结构化的数据源导入数据库，对输入层的数据进行转化、梳理和挖掘后，数据越来越多地被挖掘出来，进行核验和有效性处理，根据实际需求抽取完整的有机数据源。致力于系统性的方法来发现新数据并挖掘现有数据的新用途，针对评估主体大量个性化数据处理需求，寻求数据需求的切入点，做到数据信息可随时监测、随时获取和随时应用，满足面向具体化的“服务”处理方式。数据系统、精确、连续性地挖掘既是规划评估全流程辅助性工作，也是规划评估需要着重考虑的内容。

3.3 数据应用階段（输出层）

收集数据是基础，分析、运用好数据是关键，需要及时、充分、准确地加工整合数据，去伪存真，实现数据多场景运用，其价值也会越来越高。根据不同场景化的需求及不同数据信息的特征，其所带来的数据使用价值和方式也有着明显差异。仅就数据而言，它们是零散的信息，并不构成体系，通过信息化技术手段和统一的互联网平台，区分出有“养分”数据要素的有效挖掘、选取，最终评估主体经过对各个部分的数据作出动态关系识别、关联分析等操作，提炼抽样信息。通过专项数据库的建设工作，明确规划数据库的服务功能，在功能上确切哪些要素内容需要输入以及哪些关键数据集输出应用作出准备，积极建立具有“专”“精”“优”的数据体系。“专”，专注于资源要素这一主题，实现资源资产数据统计通用功能和特定功能;“精”，通过最简单最精简的数据源头的数据整合，搭建从传统的人机交互式数据采集方式向智能处理方式转变，夯实打牢规划评估体系的数据基座;“优”，达到特定领域最优化的性能指标。此外，规划数据库还需要大量的数据过程（虚数据），以备需要时可以由原数据运算形成，实现规划数据管理的精细化、智能化，为相关决策提供坚实的数据基础支撑。

4 相关问题的思考

自然资源数据是履行“两统一”职责的重要信息资产，也是自然资源管理大数据支撑体系的基石。自然资源规划数据明确地指向自然资源发展，即根据自然资源规划需求采集并用于促进自然资源发展全过程的数据集合。目前，自然资源规划调查监测数据信息存在的问题主要有以下几个方面。

一是信息化建设统筹尚待加强。因自然资源数据信息的多源、多标准、多尺度等特点，各类自然资源调查标准和数据体现在各部门调查的分类标准不同、调查的口径不同、调查的方法不同，数据多源性，造成各部门调查多数据格式、多时空数据、多精度等，数据整合仍有很大的改善空间。

二是统计标准和方法尚待规范。围绕自然资源管理的新职能、新业务，针对工作中的重点、难点问题，在“数据共建、统一管理”具体工作开展过程中，还需要创新自然资源信息化的新机制。因统一的自然资源规划数据信息平台尚未建立，各地积极探索开发相应的数据信息软件系统，尚待建立便于不同数据库间兼容的数据信息应用软件系统，为自然资源大数据建设制订顶层框架。

三是规划评估数据库支撑性不足。自然资源系统是一个多层次结构，不同层次功能需要不同层次的信息来揭示，有时因数据通过各种方式，在不同地点的采集，对于结构化数据、半结构化数据、非结构化数据难以辅佐循证，规划实施全生命周期结构性的基础数据支撑不够，目前对数据的认知和实践更多体现在“业务数据化”上，在“数据业务化”方面的谋划和探索仍待增强。

为此，笔者建议如下：

一是架构统筹协调的组织保障体系。明确工作目标选项，各相关单位依职责推进，完善相关的数据、方法体系，包括统筹汇总分解工作任务的指标数据，定期开展数据获取、计算、分析和更新维护，并对各地上报评估数据进行校核，确保构建“能计量、能定制”的数据产品。

二是探索规划数据标准化规范建设。强化信息数据预期管理，明确数据共享种类、标准、范围与流程，构建数据信息资源目录体系，提升数据资源整合治理和多源服务融合的能力，同时借助于“互联网+”技术，统一规划编录数据和信息，实现不同部门间贯通的资源共享和业务协同的“网”路。

三是探索数据信息化统计指标评价体系。加强统计数据信息化采集监测和模拟分析，通过各地数据信息采集监测点，采集相应需求数据，形成长期可滚动研究的数据逻辑体系，搭建“数据+规划评估”多元数据规划应用平台。

四是加强数据平台建设的投入机制。加强大数据平台的基础设施建设，通过设立规划实施数据统计经常性调查项目，将数据资源整合费用纳入部门单列预算计划、单设标准，确保数据信息平台的顺畅运行，让大数据信息平台发挥更大价值，将数据“应时之需”转化为“常态之举”。

五是提升数据评估专业人员的培育。要重视人才保障机制，充实地方和部门统计工作力量，同时也需把持续推动数据统计技能纳入规划管理部门教育培训的必修课，进一步加强和提高评估人员的技能水平，为评估业务专业化创造有利条件。

作者简介：张兴、王春磊，自然资源部咨询研究中心。