深度合作區是澳門發展之新希望

海潮

創建粵澳深度合作區是中央支持澳門發展的重大戰略決策，也是國家賦予粵澳雙方的重要使命，是在國家全面深化改革新時期裡貫徹創新驅動發展戰略所應盡的職責。

深度合作區既是澳門破解空間局限難題、實現經濟多元發展的最佳空間，也是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的切入點，創建粵澳深度合作區，有利於澳門通過橫琴這個對接點獲取新空間、新動能和新機遇，不僅給澳門產業多元化、經濟社會轉型提供了明確出路，是澳門經濟社會發展的必然走勢，還能有效加強與大灣區城市的協同發展，具有舉足輕重的戰略意義。

承載澳門夢想的新平臺

創建粵澳深度合作區對於澳門的意義具體而言有如下四個方面。其一，能夠擴大澳門社會民生事業發展空間。有效疏解澳門人地資源高度緊張的壓力，為澳門居民在內地工作與就業生活開闢發展空間，特別是能為專業人士、青年群體的職業生涯拓展提供更多選擇。在橫琴深度合作區先行先試，探索澳門的教育、醫療、養老等服務向灣區延伸，有利於兩地在民生治理領域的互通合作，方便集中優勢共謀發展，由此豐富“一國兩制”內涵。

其二，能夠促進澳門經濟適度多元發展。深度合作區主要依託粵澳合作產業園、粵澳合作中醫藥科技產業園和在橫琴設立分部的澳門四家國家實驗室等重大載體平臺，支持澳門發展中醫藥、金融、高新技術、商貿消費、物流等產業，在此過程中，珠澳可聯動發揮各自優勢，吸引更多科創資源落戶，加快探索科創走廊建設合作模式;未來伴隨澳門中藥新藥註冊法規的頒佈以及橫琴適度發展工業，澳門將可吸引更多大型製藥企業在橫琴發展中藥科技產業;在金融方面可以進一步推動澳門在債券、証券和基金等方面發展，豐富金融科技、綠色金融等特色金融業態。

其三，助力澳門推動工業轉型升級。澳門可充分利用內地的技術和人才支援，將原本無法發展的創新工業延伸到橫琴，為澳門工業轉型升級提供新空間和新動力。同時可利用自身的政策優勢和獨特資源，聯合珠海橫琴方面，加強兩地產品檢驗檢疫工作互認互通，推廣“澳門製造”品牌，協助澳門產品開拓大灣區市場。

其四，能夠促進澳門更好建設“一中心、一平臺、一基地”。諸如通過利用橫琴的土地空間和自然生態環境，豐富休閒元素，進一步延長旅遊產業鏈，拓展澳門“世界旅遊休閒中心”的建設空間;澳門可以發揮與葡語系國家聯繫緊密的優勢，利用橫琴方面的跨境交付、境外消費、自然人移動、商業存在等服務貿易模式創新，發展跨境電商產業，協助葡語國家產品經澳門更便捷進入內地市場，充分發揮“中國與葡語國家經貿合作服務平臺”的功能;澳門可藉由深度合作區延展文化交流合作空間，完善文化交流合作機制，建設博物館、電影基地、演藝學校等文化設施，培養相關人才，促進文化交流，進一步把中葡文化的交流成果帶進大灣區建設之中，有助澳門建設“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”。

參與共管共用提升合作廣度

國家明確共商共建共管橫琴粵澳深度合作區，有利于推動珠澳構建高水準開放的新體系。當中必然涉及到要有一套共商共建共管共用的新體制機制，由粵澳雙方共同領導，而非一方主導，充分體現“共管”，但需謹防成為“不管”，出現扯皮、打太極等現象，因此要有一套好的統籌協調機制，釐清權限和職能。並且，此前橫琴合作區內產業園的產值及稅收缺乏分成機制，導致特區政府進一步加大投入的利益激勵不足以及所受社會輿論壓力日漸增大，而做好了利益共用機制，將更有動力系統推進規劃建設和管理運營，亦是對“一國兩制”內涵的豐富擴展。

對此，澳門應該充分利用“一國兩制”的制度優勢和橫琴的地理、資源和空間優勢，探索體制機制對接，把橫琴作為探索“一國兩制”實踐的新平臺和試驗區。首先，特區政府此前編制的首份五年發展規劃《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020年）》即將收官，對此也需進一步對接國家戰略，將粵澳深度合作開發橫琴工作納入新一份五年計劃中，做好頂層設計。其次，特區政府可主動牽頭，聯合廣東、珠海方面，構建粵澳協調聯動和運作高效的工作機制，通過完善區域協同創新機制來推進深度融合，必要時聯合向中央政府有關部門提請支持，批準成立一個具有行政管理權的合作機構，拓寬既有的行政規劃認知和行政區域功能設置，甚至還可爭取使橫琴獲得下放或委託更高級別行政區劃的管理事項，為合作區營造開放度更高、體制寬鬆度更大、創新自由度更廣的發展環境。

揚長避短實現澳門多元發展

澳門在參與深度合作區建設管理的過程中要發揮自己的長項和優勢，也要認識到自身的短處和劣勢，以揚長避短、勇于創新的態度和精神去參與粵澳深度合作區建設。

回歸二十多年來，“一國兩制”在澳門取得了巨大的成功，澳門社會繁榮穩定，經濟迅猛發展，人均本地生產總值在近年躍升至世界領先地位;此外，澳門還享有自由港、單獨關稅區地位，是全球最開放的貿易和投資體系之一，部分法律、管理制度和政策及規則為深度合作區提供參考，例如在稅制設計、稅負水準、人貨通關等標準上與澳門看齊，相關制度創新甚至還可借鑒其他國際領先的自貿港標準，令貿易投資自由便利程度、生產要素流動、現代產業體系、特殊稅收制度等方面的設計更勝澳門，為合作區營造開放度更高、體制寬鬆度更大、創新自由度更廣的發展環境。

澳門參與合作區建設的短處和劣勢問題在於產業結構單一，橫向多元不夠，經濟韌性較差，並在推動產業適度多元過程中面臨城市發展空間受限、人才引進不易、法律法規滯後等方面的共性問題。因此，推動經濟適度多元發展是澳門當下至未來較長一段時間內的主攻方向，需要特區政府做好頂層設計，在發展空間、人力資源、制度對接等方面配合推出一攬子政策，以實質推動多元發展。

總之，在練好內功的同時，澳門仍然可以發揮所長，在參與粵港澳大灣區世界級創新高地的建設中貢獻力量，也將進一步在開放共融、互利合作中為自身真正實現經濟適度多元提供新路向、新空間和新動力。

分線管理

是“一國兩制”新實踐

通關便利程度與提升通關能力、發揮基礎設施最大效益、降低通關成本直接關聯，在粵澳深度合作區落實推行“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”政策，這種便捷、創新的模式大幅提高查驗效率，是內地與港澳合作在管理制度層面的重大創新，是“一國兩制”事業的新實踐，有利於發揮橫琴與澳門的“硬聯通”優勢，促進深度合作區與澳門之間貨物、人員、車輛更加自由流動，有利於生產要素聚集，為合作區打造國際化法制化的營商環境、澳門產業經濟適度多元發展奠定基礎。也可以成為推動人員交流、民心相通的“軟聯通”，是粵澳深度合作區建設的重要環節。

然而，在通關方面，由於粵澳兩地檢驗檢疫制度的差異，對貿易暢通形成阻礙，尤其是澳門貨物進入內地時不夠順暢。因此，需在兩地檢驗檢疫結果互認、檢測技術與人才培養、建立免檢產品負面清單、實行貿易“單一窗口”等方面著手優化。

體制創新規則銜接是關鍵

談到各方參與粵澳深度合作區建設，可能面臨的實質性、關鍵性的障礙性問題，我認為最關鍵的還是粵澳兩地體制機制創新和規則銜接的問題。

第一，在法律方面，存在立法權限與法系特色的衝突，令兩地法律合作機制的構建面臨法律依據不足、相關協商定位不明等困境。粵澳之間不僅在實體法上差異較大，而且在司法管轄權、送達取證、法律查明、判決的認可和執行等程式事項上也相對區隔，平行訴訟、送達難、取證難、法律查明難、判決的執行更難等問題使法院和當事人在糾紛解決過程中頗受困擾。

第二，在金融方面，存在法律體系、監管體制和運作規則等方面的差異。澳門特區規範金融活動的法律，除澳門政府部門制定的法律以外，澳門特區政府和監管機構根據巴塞爾銀行監管委員會所提倡的監管原則與要求，以及反洗錢金融行動特別小組（FATF）的建議制定了一系列監管指引，讓澳門的金融監管與國際標準趨同。深度合作區依照內地金融法律體系，主要由內地政府制定的專門監督法律、法規、規章來監管。其次，澳門和橫琴分屬不同關稅地區，澳門實行自由經濟體制，內地實行結售匯制，因此在外匯管制、匯率、利率、關稅等方面均存在差異。

第三，營商環境建設方面未如理想。數字化服務型政府的建設任重道遠;中小微企業普遍存在資金、實力和規模不足的情況，面臨人力資源和融資等難題，營商門檻和營運成本仍然較高;人才發展環境有待提升，人才吸引力不夠。

第四，在社會民生方面，交通、醫療、教育、養老保障等都存在一定差距。首先，橫琴口岸的交通配套服務待完善。其次，兩地藥物以及醫療器械認證的標準不同，以及醫療文化的不同，導致醫療方面融合的困難。再者，在教育範疇當中，大灣區內高等學校的合作辦學非常重要，兩地合辦學校，還需要填補法律政策的空白，以及合作機制的完善。最後，跨界養老存在老年人享受關於養老時的福利問題。

總的來說，未來要深化粵澳深度合作區建設，粵澳兩地政府需打破澳琴不同體制間壁壘，通過在民商事法律法規、貿易、稅收等配套措施方面加強研究，推動體制機制創新，建立多層次常態化溝通機制，加強重大項目對接，探索有關法律、科技、金融、營商和社會民生等領域的政策協調和規劃銜接，優化橫琴“分線管理”政策、創新跨境金融監管模式、推動跨境數據安全有序流動，促進人才、資金、技術等各種要素的便捷流動和高效配置，讓粵澳兩地在橫琴真正實現聯通、融通和貫通，整合區域優勢，盤活地區資源，打造粵港澳大灣區協同創新發展的示範點。

第一，進一步放寬資金準入限制，實現澳琴間資金便利流動。推動澳門與橫琴的資金准入環境儘量趨同，可以讓在澳門和橫琴均有分（支）行的銀行互相對接互轉，使資金能在兩地的同一家銀行內自由流動，方便兩地的銀行在總行的協調和監督下，完成資金流的跨境流動;與此同時，監管部門對銀行真實性審核從事前審查轉為事後核查。此外，通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網”，爲橫琴與澳門、與境外實現跨境資金自由便利流動提供基礎條件。

第二，持續加強商事登記制度對接，完善上下游配套制度。關於在深度合作區投資發展的企業，可進一步探索由澳門特區政府有關管理辦法進行審批、登記、註冊，而於橫琴只須進行備案，提升澳資企業登記便利度。同時，應當完善商事登記的相關配套制度，如繼續改進註冊及退出機制，實現企業簡易註銷，有效促進市場主體的新陳代謝;營造穩定公平透明、可預期、法治化的營商環境;以及公民待遇、社會保障與社會福利、保障勞工權益、跨法域的法律法規協同等。

第三，以高校為依託，積極整合人才與學術力量，繼續鼓勵青年在灣區就業創業，將社會與高校資源結合，加強對青年創新創業精神及經驗的指導，通過出臺相應具體政策鼓勵青年融入國家發展大局，利用灣區資源創新創業，並建立人才共用機制，共建科研教育平臺，推進產學研用融合。

抓住機遇快速對接實現突破

粵澳深度合作區是澳門對接國際國內雙循環、參與粵港澳大灣區和“一帶一路”建設的重要一站，承載著服務“一國兩制”、支援澳門融入國家發展大局的新使命，一方面可以更好地推動澳門經濟適度多元發展戰略的實施，保證特區長期繁榮穩定，並提升澳門—珠海這一極的發展能級量級，帶動珠江口西岸發展並輻射粵西和大西南地區，引領帶動粵港澳全面深化合作。另一方面，深度合作區在重點領域和關鍵環節先行探索、積累經驗，肩負著國家進一步擴大改革開放的重任。

對此，澳門需緊抓創建粵澳深度合作區這項歷史機遇，堅定一國之本，背靠祖國，面向世界;把握兩制之利，靈活施策，順勢而為。特區政府應盡早為澳門的第二個五年規劃制定及未來發展定好基調、定好方向、定好措施，秉持“國家所需，澳門所長”的原則，與“一帶一路”國家戰略有機融合對接，持續探索並豐富“一中心、一平臺、一基地”的建設內涵，並要盡快付諸於實際行動，確保澳門未來發展能跟上國家發展形勢需要，著力提升澳門在國家經濟發展及對外開放中的作用和地位，擔負起在粵港澳大灣區發展戰略中中心城市和重要一極的責任和重任，為澳門創造更加光明美好的未來，推動“一國兩制”實踐再上新臺階，為建設現代化強國作出更多貢獻。