城市发展不平衡视角下层级制影响公共物品供给机制研究

王德起 毛紫君

[摘 要] 我国城市发展与层级制密切相关，理论上存在着一条“层级制影响公共物品供给，而公共物品供给影响城市发展”的逻辑路径。层级制自上而下的政府权力运作机制，为高行政等级城市带来的资源倾斜、政策支持、财力支持影响着城市公共物品供给，在市场机制合力作用下形成极化效应，强化不同行政等级的城市发展不平衡状态，不利于社会和谐稳定与区域协调发展。为此，应从根本上破除低行政等级城市面临的体制机制障碍，处理好要素配置过程中政府与市场的关系，并以公共物品供给能力提升撬动低行政等级城市快速发展的杠杆。

[关键词] 层级制;公共物品供给;区域协调发展;城镇化

[中图分类号] F291.1   [文献标识码] A   [文章编号] 1673-8616（2021）01-0001-08

导致城市发展不平衡的因素有很多，层级制作为我国特有的政府管理体制，其重要性不可忽视。我国政府部门掌握大量资源，并遵循从中央到地方自上而下的逻辑进行配置，一个城市在层级制中所处的位序，也即城市的行政等级，在某种程度上决定了该城市向上级政府争取资源的能力。由政府部门承担供给主体的公共物品就具有向高行政等级的城市优先配置的倾向，而公共物品供给能力进一步决定了城市的发展潜力。简言之，层级制下资源配置具有行政中心偏向性，城市的行政等级与城市发展密切相关，公共物品则是两者相互作用的关键受力点。厘清层级制、公共物品与城市发展之间的作用逻辑或传导路径，可为深刻剖析我国城市规模格局形成机理提供新的研究视角，所得的相关研究结论与政策建议对优化公共资源配置、维护社会和谐稳定、促进区域协调发展具有重要现实意义。

一、文献综述

层级制对城市发展的作用及产生的效应受到学者们广泛关注。政府主导的推进模式是我国城镇化主要特征（李强等，2012）[1]，政治因素尤其是城市的行政等级比西方经济学强调的市场机制、自然资源禀赋、运输条件等更能导致人口在城市的集聚（Soo，2005）[2]。城市规模及增长的分异受到政府对资源配置的“行政中心偏向”重要影响，城市人口和用地规模随着城市行政等级的提高呈指数递增趋势（魏后凯，2014）[3]。层级制对城市发展的影响不仅存在于城市之间，也存在于城乡之间，张强（2018）认为，城市与乡村“上管下”层级式的体制机制致使上下级地区资源配置地位和权力不平等，下级地区资源要素长期向上级集聚，引发城市的“膨胀症”和农村的“凋敝症”[4]。总之，学者们关于城市的行政等级与城市发展的正向相关关系基本达成共识，而之所以会存在对高行政等级城市资源配置的“偏爱”，主要在于优先集中资源培育具有一定优势的城市成为经济增长极，通过增长极的涓滴效应带动其他地区发展（王垚等，2014）[5]。

关于城市的行政等级如何促进城市发展差异这一问题，学者们也从不同角度给出了解答。高行政等级城市能够提供更优质的公共服务（覃成林等，2016[6];黄燕芬等，2018[7]），集聚更多开发区资源（王志峰等，2017）[8]，吸引更多外商投资（曾鹏等，2017）[9]，拥有更多的国有企业（邓伟，2011）[10]等。尽管学者们研究的角度各不相同，但不难发现，导致不同行政等级城市发展差异的关键点在于城市间不公平的资源配置。Rodríguez-Pose（2012）[11]和Dustmann等人（2014）[12]研究发现，城市的公共服务供给对外来人口的流入有明显的促进作用。政府优先将教育、医疗卫生、交通基础设施等优质的公共资源集聚在高级别的城市（Black、Henderson，2003[13];Henderson等，2009[14]）。覃成林等人（2016）研究发现，优质的公共服务对流动人口存在显著的正向影响，存在一条行政等级通过影响城市公共服务资源配置从而间接影响城市人口分布的作用路径[6]。从某种程度上来说，公共物品供给作为政府配置资源的主要形式，是吸引其他高附加值要素资源流入的先决条件。

综上所述，学者们从多角度研究了层级制对城市发展的作用机制与效应，并取得了丰硕的研究成果。然而，已有文献对我国层级制政府管理体制的运作机理认识深度不足，对层级制、公共物品供给与城市发展之间相互作用的逻辑框架梳理不够清晰。鉴于此，本文首先从层级制与公共物品核心概念入手，深入分析我国层级制政府管理体制的内在运作机理，之后基于层级制下城市发展不平衡的特征事实，构建层级制、公共物品供给与城市发展不平衡的作用逻辑框架，最后根据所得出的研究结论提出相关的政策建议。

二、概念解析

（一）层级制的内涵

层级制的形成与发展伴随着人类社会由简单向复杂的演化过程，具有一定的历史必然性。自人类产生管理行为以来，层级制就以其高效、稳定、纪律的严格性而普遍存在于组织管理中，受到亨利·法约尔、马克思·韦伯等古典管理理论代表人物的赞成和支持。马克思·韦伯在《经济与社会》中对行政层级制（官僚体制）的论述至今仍被学术界奉为经典，他认为行政层级制是“理性”性质的：规则、目的、手段和“求实的”非人格性控制着它的行为[15]。王建斌（2016）基于这一观点将层级制的特征阐释为：从结构上，行政层级制表现为自上而下的等级体系、职能和职位的专业分工体系;在组织运行方式上，采用“非人格化”和严格的规章、制度将人的情感、关系等非理性因素排除在组织之外，使得组织按照一种理性的方式来运行，其根本目标是实现组织“效率”的最大化[16]。

层级制目前仍普遍存在于大型企业、政府机关和社会组织中，我国的城市管理实行“上管下”的层级制。层级制是在我国中央集权的单一制国家结构形式下政府权力的运作机制，理解我国的国家结构形式有助于把握层级制的内在运作机理。国家结构形式是政治制度的一项基本内容，是一个国家纵向关系的权力架构。从世界范围来看，国家结构形式主要有單一制和联邦制两种。单一制国家只有一个中央政权实施一部统一的现行宪法，国家划分为各个地方行政区划，地方政府由中央政府设立，地方政府的权力由中央政府授予。联邦制国家则是由两个或两个以上的政治实体结合而成，除联邦宪法外，还有各成员单位的宪法，除联邦制中央政府体制外，各成员单位还具有自己特色的政府体制。我国是世界最大的实行单一制的社会主义国家，中央与地方政府之间具有严格的等级关系，单一制的国家结构形式为我国层级制政府管理体制的运行奠定了坚实的组织架构基础，而城市的行政等级是层级制在城市管理上的投影。

概而言之，我国是中央集权的单一制国家，中央政府对地方政府实行全面领导。具体到城市管理层面，我国实行层级制的政府管理体制，一般而言，按照“中央—省（自治区、直辖市）—市—县—乡（镇）”的行政层级逐级管理。位于不同层级的城市具有不同的行政等级，被赋予相应的经济管理权限，上一级政府对下一级政府执行管理职责，并享有对下一级政府的资源配置权。

（二）公共物品的特性

現代福利经济学家保罗·萨缪尔森对公共物品的定义被学术界广泛接受和认同，他认为公共物品是“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品的消费的减少”的物品[17]。萨缪尔森将公共物品的特性归纳为非排他性和非竞争性。公共物品受益的非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益无法从技术上排斥未付款的个体，即由于存在较高的排除成本而存在“搭便车”现象。公共物品消费的非竞争性是指每增加一名消费者，不影响其他消费者对该产品的享用，即消费公共物品产生的利益具有不可分割性。

依据公共物品所特有的非竞争性和非排他性两个属性，可以将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。同时满足两个特性的物品是纯公共物品，主要有国防、义务教育、外交等。准公共物品是不同时具备两种特性的物品，即或具有非排他性而不具有非竞争性，或具有非竞争性而不具有非排他性，主要有医疗服务、道路交通、保障性住房、水电供应等。在公共物品的供给方面，纯公共物品和准公共物品由于属性不同，供给主体也有差别。纯公共物品由政府部门承担供给主体，由于公共物品的受益具有非排他性，导致私人部门不愿或无法提供公共物品而只能由政府部门提供。而对于准公共物品而言，政府部门是主要供给方，消费或使用准公共物品需要交纳一定的费用，私人部门同样有机会成为供给方。纯公共物品的界定较为严格，我们日常接触到的多为准公共物品，因此本文所探讨的公共物品限于准公共物品。总之，公共物品的特殊属性决定了由政府部门担任主要供给主体，政府部门的资源配置方式对公共物品配置有重要影响。

三、层级制、公共物品供给与城市发展不平衡的逻辑框架

（一）层级制下城市发展不平衡的特征事实

自改革开放以来，我国经历了从计划经济向市场经济转轨的过程，市场机制的作用在日益增强，政府与市场的有机协作形成了具有中国特色的社会主义市场经济。尽管如此，当前我国城市发展仍然与政治权力息息相关，具体反映就是一个城市的行政等级越高，城市规模就越大。

关于城市的行政等级目前学术界并没有统一的划分标准。依据我国行政区划标准，结合我国的行政级别分类以及《中国城市统计年鉴》的分类，城市的行政等级可以划分为直辖市（正部级）、副省级市（副部级）、一般地级市（正厅级）和县级市（正处级）。考虑到不是副省级市的省会（首府）城市往往是区域性中心城市，在一省（自治区）范围内有特殊的政治地位，同时省会（首府）城市领导的行政级别通常为副省级，相比于省内（自治区）其他地级市拥有更多的行政话语权，故而将省会（首府）城市与一般地级市分开，与副省级市并为同一类。不同行政等级的城市数量及名称见表1。

为进一步分析不同行政等级的城市规模差异，表2给出了2006年和2018年我国不同行政等级的城市城区平均人口、建成区平均面积，分别代表城市的人口规模和用地规模。在数据分析之前，本文须先对数据来源作以下说明：首先，《中国城市统计年鉴》对城市人口的统计口径为户籍人口，随着我国城镇化进程快速推进，大量外来务工人员涌入城市，在城市中常住的非户籍人口已成为城市人口的重要组成部分，而户籍人口已难以衡量城市真实的人口规模。鉴于此，选择《中国城市建设统计年鉴》的城区人口（城区范围内户籍人口）与暂住人口（在本市居住半年以上的外来人口）加总来表征城市人口规模更具合理性。其次，通常情况下，城市规模可以指城市的人口规模、用地规模和经济规模，但由于《中国城市建设统计年鉴》缺失对地区生产总值的统计，为了统一数据来源，未给出代表城市经济规模的地区生产总值对比结果。

从表2中可以初步得出以下结论：第一，行政等级越高，城市平均规模越大。无论是从城市人口规模还是从用地规模来看，2006年和2018年的数据对比结果均表明，随着城市行政等级的提高，城市平均人口规模和平均用地规模显著地增加。以城市人口规模为例，2018年直辖市城区平均人口规模高达1772.91万人，而副省级市和非副省级省会城市仅为464.25万人，地级市（不含省会城市）和县级市城区平均人口规模则更小。将地级市（不含省会城市）城区平均人口视为参照系，2018年不同行政等级的城市城区平均人口比例为22.3∶5.9∶1.0∶0.3，相应的城市建成区平均面积比例为12.9∶4.7∶1.0∶0.3。城市人口规模相比于城市用地规模呈现出更大差异性，也进一步说明了高行政等级城市的单位建成区面积内集聚了更多的人口。第二，高行政等级城市具有更强的人口集聚能力。从城区人口增量来看，2006年到2018年，直辖市城区平均人口增加635.89万人，副省级和非副省级省会城市人口增加167.47万人，地级市（不含省会城市）和县级市的城区平均人口分别增加14.77万人和3.28万人，行政等级越高的城市人口增幅越大。从城区平均人口增速来看，副省级市和非副省级省会城市的增速均显著高于地级市（不含省会城市）和县级市。副省级市和非副省级省会城市城区平均人口增速是地级市（不含省会城市）的2.5倍、是县级市的3.3倍。直辖市城市人口扩张速度并没有显著高于副省级市和非副省级省会城市，但并不能认为直辖市人口集聚能力就相对较弱。我国实施大中小城市协调发展的城市发展政策，对大城市建设用地规模实施管控政策，致使大城市人口等要素集聚能力下降，加之大城市病等负经济效应导致大城市人口有外流趋势，政治因素与经济因素叠加作用下直辖市平均人口增速并未显著高于副省级市和非副省级省会城市。但这恰说明直辖市由于城市规模基数相比于其他行政等级的城市更大，城市发展更为成熟，人口集聚能力更强。从城市人口规模变化角度来看，不同行政等级的城市呈现较大差异，高行政等级城市人口规模增加也越大。

（二）层级制、公共物品供给与城市发展不平衡的逻辑框架

以上数据分析结果表明，层级制与城市发展密切相关，而层级制影响城市发展需要借助一定的物质媒介，通过一定的作用机制。（准）公共物品因具有非竞争性或非排他性的特殊特性，一直由政府部门作为主要供给方，层级制下政府权力运作方式能够对城市的公共物品供给能力产生重要影响，而公共物品是吸引人口向城市集聚的重要參考标准。当然，除了城市的公共物品供给能力，地理区位、人文历史、资源禀赋等其他因素也会导致不同行政等级的城市规模分异，但这些因素相对独立于层级制而存在，并不能掩盖层级制、公共物品供给与城市发展之间密切相关性。

层级制、公共物品供给与城市发展之间的作用逻辑框架如图1所示。在层级制的政府管理体制下，高行政等级的城市拥有更多资源倾斜、政策支持、财力支持，带动城市公共物品供给能力提升，而公共物品供给能力又作为城市竞争力的集中体现，吸引人口、物质、信息等进一步向城市集聚，加之市场机制的合力作用形成极化效应，强化不同行政等级的城市间发展不平衡状态。而位于高行政等级的城市由于具备较好的公共服务与更多要素集聚，在层级制中优势也更为突出。在这种以公共物品为媒介双向互动的作用下，最终呈现出城市的行政等级与城市发展高度正相关的局面。

1.资源倾斜

城市发展并非主要取决于城市本身对要素的吸引力，而更多由城市从中央政府或上一级政府获取资源的能力所决定。城市在层级制的位序，也即城市的行政等级，会对公共资源产生不同的虹吸效应，高行政等级城市由于靠近主导资源分配的政治权力中心而享有更多优先配置权。例如，作为各级政府的驻地或区域性中心城市，中央或省（自治区、直辖市）政府出于政治、经济等各方面考虑，通常将政府部门所掌握的重点高等院校、三甲医院、高铁站点等公共资源向直辖市、副省级市或省会（首府）城市等高行政等级的城市倾斜。城市的行政等级越高，能够“被动”获得上一级政府主导分配的资源就越多。

2.政策支持

国家一些重大改革举措大都采取“先试先行”的方式，先对试点区域提供资金扶持与制度配套支持等，取得成功经验后再向其他区域推广。高行政等级城市由于自身发展基础更好并且更靠近政治权力中心，往往是各类试点的优先选择区域。例如，拥有先进设备的医疗建设试点、教育教学试点等通常选择在高行政等级城市，通过有针对性地扶持试点区域发展，在取得经验的同时，有效提升高行政等级的城市公共物品供给能力。这种有导向性差别化的政策支持，在市场机制的作用下吸引了更多经济活动向拥有优惠政策的城市集聚，破坏了城市之间公平竞争环境，使得不同行政等级的城市规模呈现两极化倾向。

3.财力支持

地方政府承担公共物品供给职责，必须有充足资金作为保障，财政收入直接决定政府提供公共物品的热情。高行政等级的城市通常是区域性中心城市，自身能够吸引周边要素的集聚，增加政府财政收入。同时，高行政等级的城市相比于其他城市能够从上级政府争取更多财力支持，同样能够增加政府财政收入。财政收入保障城市发展的资金链，促进城市公共物品供给能力提升，而良好的公共服务反过来吸引更多要素流入，进一步增加政府财政收入。在这种互为因果的循环作用下，高行政等级的城市经济与社会发展更快。

四、研究结论与政策启示

我国施行的是以政府为主导的城镇化模式，层级制的政府管理体制对要素流向起到至关重要的引导作用。一方面，层级制对高行政等级城市发展起到积极促进作用，有利于经济增长及带动一批大城市发展，并辐射带动一部分中小城市发展。另一方面，层级制以公共物品供给为主要媒介，通过为高行政等级的城市带来资源倾斜、政策支持和财力支持，提升城市公共物品供给能力，在市场机制合力作用下吸引更多要素集聚产生极化效应，促成当前我国不同行政等级的城市发展不平衡状态。推进我国新型城镇化高质量发展，要持续提高城镇化水平，更为重要的是引导不同规模的城市均衡化发展，破解层级制的负面效应。

第一，破除低行政等级城市面临的体制机制障碍，充分调动城市积极性与主动性，增强行政等级较低的中小城镇发展活力。弱化层级制下资源配置的行政中心偏向性，不以城市行政等级为依据配置公共资源，一味地将优质资源、优惠政策、资金扶持等向高行政等级城市倾斜，而应着力为不同行政等级的城市提供公平的发展权利与发展机会。首先，合理设置管理层级，疏通要素自上而下有效配置的渠道，以避免高行政等级的城市利用管理权限优势截留或攫取下一级城市的要素，保障要素能够在低行政等级城市充分集聚。其次，赋予低行政等级城市更多经济与社会管理权限以减轻制度束缚，激发中小城镇发展潜能。

第二，处理好政府与市场的关系，既要将要素配置主导权让位于市场，也要充分发挥政府宏观调控作用。一方面，建立跨区域合作机制，打破不同行政区域间的自我保护“壁垒”，促进要素在不同行政等级的城市之间、不同行政区域之间自由流动，以市场经济为取向促进要素跨区域有效配置。另一方面，用好政府“有形之手”合理引导资源再分配，防止市场失灵。通过政府干预对不同城市实施差别化政策，积极引导行政等级高的大城市转型升级、功能疏解，着重提升中小城镇空间承载力，双管齐下促进劳动力、资本等生产要素向中小城镇回流，缓解不同行政等级的城市发展不平衡这一突出矛盾。

第三，以公共物品供给能力提升撬动低行政等级城市快速发展杠杆，扭转城市发展滞后局势。沿着“层级制影响公共物品供给，而公共物品供给影响城市发展”的逻辑路径，要促进低行政等级城市发展，就要合理引导公共物品均等化配置。应重点提升中小城镇教育水平与医疗卫生水平，不断完善道路交通、供水供电、燃气改造等基础设施建设，以公共物品供给能力提升为契机吸引其他各类要素集中，为行政等级较低的中小城镇发展积蓄后发力量。

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[责任编辑：杨 彧]

Research on Impact of Hierarchy on Public Goods Supply Mechanism from Perspective of Unbalanced Urban Development

Wang Deqi  Mao Zijun

Abstract： Chinas urban development is closely related to hierarchy. Theoretically， there is a logical path featuring “hierarchy affecting the supply of public goods， while the supply of public goods affecting urban development”. Under the hierarchical system， the top-down operation mechanism of government power brings more resources， policy and financial support for the cities with high administrative jurisdiction. This will affect the supply of urban public goods， result in polarization effect with the actions of market mechanism and exacerbate imbalanced development among cities with different administrative jurisdictions， which is detrimental to social harmony and stability and coordinated regional development. Therefore， it is necessary to fundamentally break down the institutional barriers faced by cities with low administrative jurisdiction， properly handle the relationship between government and market in the allocation of production factors， and promote rapid development of cities with low administrative jurisdiction by improving their supply capacity of public goods.

Key words： hierarchy; supply of public goods; coordinated regional development; urbanization