基于城乡发展失衡视角的农村土地确权问题探析

廖铖 龙方

摘要：随着我国农村土地确权的逐步完成，确权过程中的问题也不断暴露出来，表面上来看是村干部在土地确权过程中的操作不规范、土地确权后带来的经济利益所引发的村民矛盾、土地承包流转不规范导致确权过程的纠纷等问题。但深层次的原因在于城乡发展失衡导致人才的流失、村落格局的崩坏。探析城乡发展失衡给农村土地确权带来影响的作用机制，在此基础上要大力推进新型城镇化、鼓励新乡贤回村治理等措施来解决问题。

关键词：城乡发展;土地确权;新型城镇化

一、问题的提出

目前全国的土地确权工作在2018年基本完成，随着土地确权的逐年推进，引发的确权纠纷数量也在不断上升，根据中国裁判文书网对于农村土地确权案件统计，2014～2020年农村土地确权案件一共3323件，包含民事案件共2164件，行政案件1092件。涉及土地确权纠纷案件中占比前三位的纠纷是土地承包经营权、土地承包合同和土地确权，其中土地承包经营权纠纷占比超过了半数，说明在现实生活中土地流转不合法、不合规，造成了大量的历史遗留问题。占比三分之一的行政案件说明在确权过程中村集体的操作不规范、管理混乱等问题十分严峻。

二、城乡发展失衡视角下的土地确权问题现实形态

（一）民事土地确权纠纷不断

2016年国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，党的十九大报告提出完善承包地三权分置，2020年的中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，已经是连续三年强调完善农村承包地“三权分置”制度。而农村土地确权登记则是“三权分置”最核心的一步，将土地产权主体厘定清晰，降低土地流转交易成本，使得农民对于土地具有充分的自主处置权利。同时，确权完成后农民可以更加规范的利用土地去入股，将土地承包经营权证书去银行抵押贷款等方式，给原本利用方式单一的土地带来了更加灵活的运用。这是一件有利于农民的好事，但是在实际操作中却因为利益造成了亲属间亲情的撕裂，村庄内部和谐被破坏。

（二）村集体治理能力弱化而导致的行政纠纷频发

农村土地确权是一项细致、繁杂的工作，要顺利进行，不仅要依靠村干部的积极配合，更要求村干部能够工作细致，吃苦耐劳，并且土地确权涉及到一些专业方法和调查工具的使用，需要村干部有一定的知识储备。但在进行实地走访的时候发现，部分村干部对于土地确权所涉及的法律法规并不熟悉，专业工具也不甚了解，尽管县里组织了农村土地确权培训，但部分村干部觉得是负担，培训中敷衍了事，于是在工作中就很难做到实事求是，既影响工作质量还浪费村民的时间。更有部分村干部工作玩忽职守，不按工作流程办事，对确权程序私自进行简化和删减。

三、城乡发展失衡视角下土地确权问题形成原因

（一）收入导向的农村劳动力城市流动

20世纪 80年代以来，随着我国市场化程度的加深，非农产业生产率飞速增长，农业生产带来的收益增长甚微，农户收入水平陷入瓶颈，城乡收入水平差距越来越大，根据资料显示2018年我国城镇居民人均可支配收入达到了39251元，农村居民人均可支配收入14617元，城乡居民收入比达到了2.6，在这巨大的收入差之下，农村居民和城镇居民对于教育、医疗等资源有同样的需求，于是劳动力纷纷由农村向城市转移。

（二）村落精英的流失

土地确权涉及大量的事实认定和法律关系厘定，农村土地确权在基层操作需要政府人员在确权过程中树立法治观念，这样土地确权就会变成生动的法治教育，但在农村由于法治观念淡薄，且还会因为各种原因不签订承包合同，加上村组织在确权过程中不多加查实，于是产生回乡要地的情况，利益冲突使得事件陷入进退两难地步，不仅撕裂了亲情，还使得村落内部的和谐遭到了破坏。不合规举动不仅会造成村民个人之间的矛盾，基层组织的相互推诿、不作为，村民的合理诉求得不到回应，更是将个人之间的矛盾上升为对与政府的不满，村落熟人社会之间“气的共振”会将此种矛盾扩大，严重时甚至会诱发群体性事件。

村庄中人的流失导致基层村干部治理能力的缺失，是产生确权问题的原因之一。不少学者注意到，城乡发展失衡使得村庄中基于传统生产的互动和联系逐渐变少，村民与村庄组织之间的社会链接变弱，加上劳动力长期由农村向城市的单向流动，村中的“能人”大多去城市工作定居，留在村庄中的老弱妇孺对政策、资源、新意识缺乏认知，使得村民集体协作能力和村庄的凝聚力等都呈现衰退，村庄中人的流失带来的不仅仅是村庄本身的空心化，实际上村庄中“公家”的部分也被空心了。

“乡村精英”的大量流失，不仅造成了人口的空心化，而且导致农业生产和农村建设人才严重短缺，农村地区管理能力不足。乡村建设和乡村治理缺少高素质的村干部，特别是作为未来村庄建设的新生代农民大量离开农村，使村级治理缺乏必要的人力，难以有效推进，这样一来，缺乏能力的村干部将土地确权认为是没有好处的苦活累活，让“人情关系”代替确权程序的正确性，不認真核实土地权属关系，当农户间对于确权产生纠纷时，村干部往往难以对其进行调解，或是对事情进行推诿，逃避责任，使得农村土地确权错登、误登纠纷频发。

四、破解难题的建议

土地确权在现阶段已结束，表面上产生的问题都被解决，纠纷已尘埃落定，但暴露出来的深层次的矛盾依旧存在，农村土地确权只是我国农村土地产权改革的第一步，后续的宅基地改革和集体经营性建设用地进入市场建设也是触及农民深层次利益的重要改革。要实现乡村振兴，盘活乡村闲置资产，激活乡村发展潜力，让农村土地确权发挥应有作用，就要在今后的发展中把城市与农村作为一个整体来谋划，进一步健全工业反哺农业、城市带动农村的体制机制，充分发挥工业化、城镇化、市场化对“三农”的带动作用，提升村民的获得感，提升基层村干部治理水平，培养乡村新乡贤，为农村发展注入新的活力。