农地诉讼案件的审理难点及对策

孙晓勇

摘 要：近年来，涉农土地诉讼出现新变化、呈现新趋势。通过对人民法院系统2016-2020年全国涉农土地诉讼案件进行样本分析，发现农地诉讼案件数量总体呈增长趋势。经过进一步对司法案例的研究以及实地调研，发现农地制度变革、区域政策调整、土地收益增大以及土地权属不明等因素是引发案件剧增的原因。审理农地案件难点集中在制度供给不足、类案难以同判、执行难度加大等方面。实质性解决纠纷的路径在于，从强化审判职能、培养涉农地案件审判人才、开展涉农诉讼司法救助、优化司法运行环境等方面采取有效措施，以破解司法审判难题。

关键词：农地诉讼;制度变迁;司法大数据;实地考察

中图分类号：DF920.0 文献标志码：A

文章编号：1001-2397（2021）04-0127-16

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.04.11

党的十九大报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。党和国家对“三农”工作的重视已经提升到一个前所未有的高度，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接等相关政策的出台与完善，极大地激发了农村经济的动力与活力，改善了农村生产生活的面貌。在各类资源投入巨大的背景下，各级人民法院受理的涉农土地诉讼案件却逐年增加，这种现象提示我们，揭示农地诉讼现状、原因、规律及对策的研究迫在眉睫。由于农地诉讼具有政策性强、涉及主体多、事关“三农”发展和稳定等特点，需要相關研究在参与式田野调查的基础上进一步总结经验，从整体上研究农地诉讼的司法规律，为实质性解决农地纠纷提供新的可行性对策。

本文综合运用司法大数据分析，展现2016年至2020年全国农地诉讼收案、结案、判决的总体情况和各类型案件的变化趋势和特征。笔者依据对法官、当事人、基层干部、村委会成员及普通群众的访谈资料，对农地诉讼参与各方的行为和诉求、案件裁判及裁判后的执行情况进行分析，重点剖析2016年至2020年间农地诉讼情况。

一、调研与数据样本

农地诉讼是指人民法院受理的涉及农村土地、农村房屋及相关权益等方面的诉讼案件，包括民事、刑事和行政三大类案件下的多个案由或罪名。笔者就农地诉讼的相关问题进行了将近十年的跟踪调研。2019年、2020年、2021年7月前近三年的调研区域跨越我国12个省（区、市）的30个县市区所调研区域包括安徽省明光市、凤阳县与滁州市南谯区，湖南省长沙县、湘阴县、衡南县与浏阳市，北京市大兴区、平谷区与密云区，福建省福鼎市、霞浦县与福州市闽侯区，江苏省南京市六合区与浦口区，上海市嘉定区，河北省大厂回族自治县与香河县，河南省濮阳市、鹤壁市与信阳市新县，广东省广州市从化区，浙江省桐乡市、义乌市、丽水市青田县、杭州市西湖区与宁波市江北区，新疆维吾尔自治区伊宁市、奇台县与特克斯县。，包括改革开放初期的大包干试点地区、农村集体经营性建设用地入市试点县区、工业强县、农业强县、典型旅游地区、民族自治区等各类地区。在调研地点的选取上，笔者综合考虑了涉农地诉讼情况、当地经济发展水平、国家及地区宏观政策的影响度以及自然条件等多种因素。调研样本的代表性力图从地理位置、工农业特征以及经济发达程度差异上有所体现。

（一）基本情况

与调研同步，笔者通过分析最高人民法院于2014年7月1日正式上线的人民法院大数据管理和服务平台（以下简称“大数据平台”）的数据发现：

1.民事案件

从案件类型上看，新收、审结的农地诉讼民事案件数量最多。2016年1月至2020年12月，全国各级人民法院新收（一审、二审、再审）农地诉讼民事案件约56.95万件，审结（一审、二审、再审）农村土地产权诉讼民事案件约67.64万件之所以出现审结案件数高于受理案件数的情况，主要有两个原因：一是审结的案件包括上一年度受理的旧存案件，二是有些案件在审理过程中衍生出新的案件。。相同筛选条件下的刑事案件新收和审结数量分别为5.91万件和4.15万件。审结且裁判文书上传到平台的行政案件约21.64万件。农地诉讼一审新收案件量呈增加趋势;一审审结案件量在2018年上升趋势明显，随后开始下降，至2020年下降幅度最大。从区域分布来看，相关案件主要集中在山东、河南、河北、辽宁四个地区，四地案件数量约占全国总量的26%。就一审新收案件类型而言，25%的案件与农村土地承包合同纠纷相关，20%的案件为侵害集体经济组织成员权益纠纷。案件标的额逐年增大，在2018年以前，集中在1元至1万元之间，占比为48.12%;到2020年，71.42%的涉农地诉讼民事案件争议标的额超过1万元。

2.刑事案件

在农地诉讼刑事案件方面，2016年1月至2020年12月，全国各级人民法院一审审结农村土地产权诉讼刑事案件共计约4.15万件。其中，2016年为7，402件;2017年为8，049件;2018年为9 276件;2019年审结案件数量与2018年基本持平，为9，828件;2020年为7，019件，出现28.58%的跌幅。总体上，一审审结刑事案件数量呈现先升后降趋势，主要分布在内蒙古、广西和云南等边境地区和近两年来案件数量有所上升的河北等地。

3.行政案件

在农地行政诉讼案件方面，2016年1月至2020年12月，全国各级人民法院一审审结且裁判文书上传到平台的农地诉讼行政案件共计21.64万件，占同期全部一审审结行政案件比重的20.9%。2016年至2019年，农地诉讼行政案件量占同期全部行政案件量的比重均呈上升趋势且案件量增速变陡，各年的案件量分别为34，377件、38，820件、42，041件和51，792件;2020年的案件量出现回落，为49，380件。同期，河南、山东两地的案件数量占全国案件总数的约20%，案件类型主要涉及行政复议、行政登记与行政强制，此类案由案件分布较为集中。

（二）变化趋势

基于大数据平台的分析显示，2016年至2020年间农地诉讼案件经历了先升后降的过程。2016年至2019年各类案件量逐年增加，且该类案件量占同期相应总量的比重也在逐年增加，2020年度数据呈现下降趋势，可能的原因是受新冠肺炎疫情的影响。案件数量增长峰值集中于2018年和2019年，主要的影响因素包括大型基建项目、边境地区人居环境改造工程和大型水利治理工程等。随着工程结束或政策调整，土地纠纷得以较好解决或分流，诉讼量有所下降，显示出基础设施建设等工程项目对土地纠纷数量变化存在较大影响。

以安徽省凤阳县为例，群体性诉讼的出现与区域性重大工程的建设关系密切。近五年，凤阳县参与了安徽省重大工程之一——“淮干治理工程”，全部工期约达5-7年。凤阳县在其中占有很大的工程量和投资额，涉及乡镇家庭6 000多户，承担了大量农民移民搬迁和房屋土地征收工作。这些土地征收工作集中在2015年和2016年前后，其征收补偿程序的推进涉及众多农户的利益，由此引起了较多的诉讼案件。在此之前，安徽省凤阳县人民法院极少出现类似案件。纠纷发生以后，人民法院及时介入，进行有效的现场处置和化解。总体来看，受工程本身性质及复杂程度所影响，部分纠纷进入了信访渠道，部分纠纷进入到诉讼渠道。

二、案件剧增的成因

农地矛盾和纠纷原来多由村集体内部因素引发。主要涉及到家庭承包地，其案件表现也多为个体诉讼。随着经济社会快速发展与城乡土地开发利用的拓展，涉农地的矛盾和纠纷扩展至由造林绿化、基础项目建设等相关的拆迁征地。涉农村土地矛盾和纠纷也变得更加复杂，涉及宅基地、家庭承包地、大户承包地、集体建设用地等多种类型，涉及村集体成员、外来承包户、拆迁主体等多种主体，甚至涉及群体性纠纷。其成因主要源于以下六个方面。

（一）农地制度转型

当前，涉农村土地矛盾和纠纷的制度原因主要表现在土地征收目的的偏离、土地入市规则的缺失和宅基地改革的滞后三个方面。

1.土地征收目的的偏离

“土地征收不仅是为了公益性项目建设的需要，而且覆盖了整个经营性建设用地市场，经营性土地征收由此成为我国土地征收的重要方面，也成为土地征收制度改革的重点和难点问题。”王克稳：《论我国经营性土地征收制度改革》，载《法律适用》2019年第7期，第22-25页。现实中，某些地方政府存在着以公共利益为名征用农民集体土地，却将土地用于房地产开发与企业项目建设的情况。对此，在总结土地征收经验教训的基础上，我国《土地管理法》（2019修正）第45条采用列举方式对公共利益作了明确界定，明确了土地征收中“公共利益”的范围，实质上缩小了征地范围。因此，“征地制度改革推进到何种程度，也就决定了集体建设用地入市的范围，甚至决定了建设用地之外的集体用地（主要是农用地）的命运。”陶然、汪晖：《中国尚未完成之转型中的土地制度改革：挑战与出路》，载《国际经济评论》2010年第2期，第100-103页。

2.土地入市规则的缺失

就农村集体经营性建设用地制度改革而言，近些年，一些地方政府的财政收入很大一部分依靠土地财政，但土地资源终归是有限的。一些城市在发展过程中需要并入周边的一些农村，土地用途管制和规划管制造成农民集体所有土地权利和国有土地权利不对称，而将农村集体经营性建设用地入市，就是解决这种不对称的一种手段土地的城乡分治格局不改变，城市化进程中的农民土地权益就得不到保障，土地转换中的城乡不平等就不可能改变，结构转型中的社会不稳定就会加剧。参见刘守英：《土地制度与中国发展》，中国人民大学出版社2018年版，第200页。。需要把类似于村办企业、工厂等用地纳入农村集体经营性建设用地，并与国有土地“同权同价”叶必丰：《城镇化中土地征收补偿的平等原则》，载《中国法学》2014年第3期，第135页。，实现集体经营性建设用地的保值和增值。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收集体经营性建设用地入市宅基地制度改革试点工作的意见》，要求在试点地区开展农村集体经营性建设用地制度改革，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范圍和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。可见，确立相关规则，明确农村土地制度改革方向推动集体经营性建设用地入市，这不仅可以发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，还“赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能，逐步构建与国有建设用地权利体系一致、权能内容相当的集体土地产权制度”岳晓武、雷爱先、周冀衡：《对当前土地制度改革的几点思考（上）》，载《中国土地》2014年第4期，第20-22页。。

3.宅基地改革的滞后

农村宅基地改革是极具中国特色的改革举措。从实行土地分区管制的域外经验看，对因受到土地用途管制的农用地权利人无法获得开发利益的情形，会进行公平补偿，具体有“公共地役权”Nancy A. McLaughlin， Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations： A Responsible Approach， Ecology Law Quarterly， Vol.31，No.1（2004），p.4.“管制征收补偿”Madelyn Morris &Marry Griffin，Regulatory Taking Claims in Massachusetts，Massachusetts Law Review，Vol.82，No.2（1997），p.246.“土地发展权交易”Bruening Ari D.The TDR Siren Song：The Problems With Transferable Development Rights Programs And How To Fix Them. Journal of Land Use& Environmental Law，2008，23（2）：p.423-440.等不同模式。而我国在当前城市化建设进程中，以提供实物保障为重心的宅基地使用权的局限性日渐凸出。李凤章、李卓丽：《宅基地使用权身份化困境之破解—以物权与成员权的分离为视角》，载《法学杂志》2018年第3期，第78页。宅基地使用权不仅关系到农民的生活利益，甚至关系到农民的生存，因此盘活宅基地与强化农民收益成为改革的重点。从2018年国务院发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》来看，起初一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个，土地征收制度改革试点3个。2016年9月，改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县（市、区）。

不难看出，宅基地制度改革试点政策具有重要引领和指导作用，但具体配套措施亟待落实和完善。上述制度改革涉及多方权益调节，且各主体对制度的理解不同，在实际操作中容易引发农地矛盾和纠纷，进而发生农地诉讼。

（二）区域政策调整

1.合同履行困难或不能

大部分农地矛盾和纠纷系由区域政策的调整导致且具有普遍性。比如，政府停止土地补助后，将导致土地流入方无法足额支付土地租金，从而引发矛盾和纠纷。为鼓励土地规模流转，华中某市于2015年出台规模流转经营主体奖励政策，对当年新增受让连片耕地500亩以上、流转期限3年以上、流转合同规范，对从事粮、棉、油等大宗农产品或特色农产品生产的经营主体按每亩50元给予一次性奖励。当土地规模流转进行至一定阶段之后，林业及苗木的需求大大下降。随着政府补助停发，土地流入方每年付给转出方的土地租金不能如期兑付，导致了诉讼增加，并在2018年达到了近几年的峰值。土地流转合同以合法形式掩盖不合法目的，擅自改变土地用途，导致合同因法律原因不能履行。

2.合同履行变更

笔者在华东某市实地调研发现，涉农地诉讼增加与政策变迁呈现正相关，主要是合同履行变更所导致。首先某省自2016年提出的“退散进集”“退低进高”“退二进三”等政策。上述政策涉及农村土地关系变化，其中土地多数是集体建设用地和集体农用地两种性质土地的混合，部分甚至涉及国有土地。在推进政策的过程中，涉及土地权属变更时，某些企业认为评估报告认定的土地价格太低，而且对于国有土地可以评估和集体土地不作评估产生疑问。村集体在土地租赁合同纠纷中请求解除合同时，对拆迁的建筑物仅按时价的50%计算，这一评估价格引起当事人不满。上述政策的推进，还易引发其他类型的土地纠纷，如集体成员资格认定、承包经营权权属、家庭成员间征收补偿费分配，导致涉及地区的案件量大幅增加。对于利益受损的企业来说，当初进入该市场是根据盘活土地的政策，而现在的“退产进集”政策下改变了预期承诺，由此引起诉讼。其次，是西部水源保护政策。在该市部分地区，农户以松散而非固定的方式将承包地转让给经济合作社，而某经济合作社以每亩租金1000～1200元流转了68亩耕地和临时性的建设用地作畜牧用途（主要是养羊）。在实施西部水源保护（区域重点工程）之后，经济合作社按政策要求将这一块土地上的畜牧企业退出。负责西部水源地项目的某集团（水务）与经济合作社签了协议，合作社与养殖户签了退场协议。养殖户在取得一笔补偿款项后，对评估提出异议，要求赔偿停产停业损失。按照土地法的规定，征地补偿费主要是针对土地补偿、青苗损失等，没有规定对这种农业、畜牧业的停产停业损失的补偿。此外，受土地补偿争议影响，有少部分人没有签订补偿协议，导致水源地保护工程很难推进。最后生猪退养政策的目的本是利用退养场地复耕复绿，但政策实施过程中，该市少数合同当事人出于其他目的单方面毁约带来的一系列诉讼。

（三）土地收益增大

土地利益日趋增大，进而引发多方争利，乃至违法争利行为。

1.征收补偿引发纠纷

收益分配秩序“非均衡化”的土地流转行动诱发一系列土地纠纷问题于水、丁文：《土地流转纠纷的治理：从“碎片化”到“整体性”—基于江苏SY县的田野调查》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2016年第1期，第35-37页。。在一项对全国东、中、西部7省1251户农户的调研中发现，土地纠纷增多的深层原因是土地收益的大幅上涨曲颂、夏英、吕开宇、张崇尚：《农村土地纠纷的现状、趋势与化解对策》，载《农业经济》2016年第4期，第99-100页。。也有研究者通过2013年至2015年三年间对我国东、中、西部分地区进行的持续性观察，提出地理区域、经济状况、政策法规等导致农地矛盾和纠纷的主要原因夏英、张瑞涛、曲颂：《基于大样本调研的农村土地承包经营纠纷化解对策》，载《中州学刊》2018年第3期，第40-42页。。在北京地区，受城市经济辐射、城郊农业等影响，农业政策变化带来的“土地红利”、农村土地被征用带来的高额补偿等是导致城郊农村土地承包经营纠纷的主要原因谢玲红、张姝、吕开宇：《城郊农村土地承包经营纠纷：基本特点、生成逻辑及化解对策—以北京市为例》，载《农村经济》2019年第4期，第33頁。。

2.房屋腾退引发纠纷

在拆除腾退行动中，主要案件类型是房屋租赁合同纠纷。作为全国33个试点区县之一，大兴区为了集体土地上市，把原有农村集体土地上的房屋拆除，而该房屋涉及土地出租转手。在系列案件中，人民法院主要处理出租方和承租方对合同效力、合同解除和地上物补偿等问题的争议。此外，很多农地案件与集体收益分配紧密相关，涉及到村民自治、外嫁女与外出务工人员利益分配等问题。由于类问题存在“一村一标准”、当事人预期差异较大等特质，由此产生了大量的非诉与诉讼案件。

3.承包费上涨引发纠纷

笔者在某自治州的调研过程中还发现，市场变化引致土地价值上升也会导致纠纷。在某案例中，原告于2017年4月将承包地转包给被告，约定120元/亩/年，转包期为10年。受2021年玉米价格突然上涨的影响，该地的土地承包费市场均价上涨至800元/亩/年，由此引发原告有关增加土地承包费的纠纷参见新疆维吾尔自治区奇台县人民法院（2020）新2325民初1250号民事判决书。。在该案中，人民法院认为承包费涨价为正常的市场风险，由此无法适用情势变更原则。与此同时，当地出现发包方阻挠耕地大户耕地施肥的情况，大量类似案件涌入人民法院，人民法院采取了促使双方重新协商的办法来解决纠纷。

（四）土地权属不明

笔者在广州市从化区调研发现，从案件数量方面来看，2017年的承包地征收补偿费用分配纠纷的案件量是77件，占该年涉农地诉讼案件数量的比重达25%以上，而2016年、2018年和2019年的案件数量分别为4件、7件和0件。案件短时间骤增的主要原因是该地确权颁证工作的推行。从从化的土地特性来看，其农地相对比较分散。截至2018年底，从化区确认家庭承包耕地面积274，894.87亩，确认家庭承包耕地地块数496，166块，平均每块地半亩多。地块的分散，导致在土地确权时容易引发相邻农户之间的纠纷，形成诉讼量较大的局面。在2018年确权完成后，该地的此类诉讼数量明显下降，由此可见土地确权与农地诉讼之间的相关性。就以上观察，笔者在河北省香河县、大厂县的调研也印证了这一结论，在当地推行土地确认期间出现农地诉讼案件量增加的现象。

（五）传统观念阻碍

总体来看，农地矛盾和纠纷双方当事人多为基层农民群众，普遍存在文化素质不高、法律知识不足的情况。在纠纷处理过程中，当事人一方面存在一定偏激或者不合理地站在自我立场上维护权益的诉求;另一方面还关联着农村宗族矛盾、历史恩怨和家庭内部矛盾等因素。对涉农地矛盾和纠纷的案件处理，基层法官要平衡当事人、同类情况村民、其他村民以及村集体等多方面的利益，需要考虑如何让裁判更加合理，以符合当地农民的预期。从这一角度来看，法官在处理此类案件时的政治素质、理论水平和业务素质就十分重要。法官多到田间地头走一走，多加沟通和引导，很多案件就可以和解或者调解;即便进入诉讼程序的案件，其判决结果也更容易被接受和执行。

（六）非诉案件涌入

在农村社会经济发展过程中，在某些情况下即使没有发生纠纷，即无“诉的利益”，当事人也会提起诉讼。

司法实践中的一些纠纷，人民法院认为不属于受案范围，但行政机关、基层组织及当事人却认为属于人民法院应该裁决的事项。对于这类“模糊地带”的事项，不同的人民法院有着不同的操作。从成本上分析，可以理解成是司法成本和行政成本两相比较取舍及社会效率高低的问题。比如一些涉及到农村房屋继承、分户及离婚等情况下的财产分割问题，基层组织和当事人认为如果通过诉讼去解决，即人民法院裁判后再要求行政部门协助实施，整体成本较低。村民申请分户后，涉及到宅基地的分配，需要通过村民代表大会讨论，作出决定需要经到会人员的过半数同意。调研发现，在城乡融合背景下，非过年时节召开村民会议或代表会议，是一件成本较高的事情。以宅基地转让为例，当事人发现基于人民法院的裁判，更容易获得不动产中心的认可。这样虽然增加了司法成本，但是降低了行政机关成本，也不需要村民代表大会会议审议，大幅降低村集体的交易成本。同时，司法实践中存在认定原告并无确认之诉的诉的利益，故驳回原告该部分诉讼请求的情况。基层法庭受理的不少案件涉及农村房屋继承。比如，宅基地使用权登记事项载明使用权属于老人，老人去世后有一个子女还在户内并使用房屋，另外几个子女是城镇户口。依据现行制度，农村新建房屋需要拆除旧房屋，在村子女想另建新房并保留旧房，就想用提起继承诉讼的办法，联合其他兄弟姐妹起诉要求继承。在村子女最终的目的就是要求分宅基地，因为一旦其他兄弟姐妹也获得继承权，相应房屋分割后，该子女新建房子的时候最多就只能拆除他分到的部分，不能拆除其他子女的份额，老房子可以保留。这样就实现了在村子女多分一块宅基地的目的，这类继承案件很多，现在农村的宅基地和房产都在确权，办理权属证书，人民法院不可避免地要面对这些矛盾和问题。也有不少人民法院以无“诉的利益”为由驳回起诉。

此外，集体经济组织的利益分配中许多本该村民自治解决的问题，也进入了人民法院。这些案件，无论是征地补偿费的分配、农村土地的承包经营、农村宅基地的使用，还是集体资产的分割，享有权利的前提条件都是权利主体应具有农村集体经济组织的成员资格。但实际上，对农村集体经济组织成员资格的确认没有法律层面的依据，各地的认定标准也十分模糊。现行多部法律中对于什么是农村集体经济组织成员、谁有权来认定农村集体经济组织成员的资格、以什么标准来认定、通过何种程序来认定、农村集体经济组织成员享有何种权利以及权利受侵害时通过何种途径救济等问题未进行明确的规定。比如当事人起诉村经济合作社要求支付承包地征收的安置补助费，就会涉及农村集体经济组织成员资格认定的问题。在有的地区，人民法院认为农村集体经济组织成员资格属于村民自治范畴不属于法院认定范围，进而裁定驳回起诉;在有的地区，人民法院则是对该问题直接作出评判，并作出实体判决。

三、司法审判的难点

笔者依据司法大数据归集的相关案件信息，对2016年至2020年期间全国各级人民法院新收和审结的涉农地诉讼民事、刑事和行政案件情况进行了分析。同时考虑到基于大数据所开展的研究仍具有一定的局限性，笔者选取了案件數量较多省市内的具有一定代表性的区县开展了实地调研，结合查阅案卷等文书并与承办法官或诉讼当事人面对面访谈的方式，以期充分地掌握相关诉讼的具体情况。现根据调研数据就农地案件办理的难点，分析如下：

（一）制度供给不足

1.民事诉讼案件

农村土地民事案件审判的主要依据是《民法典》物权编、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规以及最高人民法院2005年制定的《关于审理土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，该解释列举了人民法院受理的五类涉及农村土地承包民事纠纷。其中，既包括了物权性质的纠纷，也包括债权性质的纠纷。这种多重性质争议叠加的案情，也对应着农村土地诉讼纠纷的复杂构成。2021年7月26日，最高人民法院发布《关于为全面推进乡村振兴加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见》，其中第6条“依法审理农村土地承包经营案件，推进现代农业发展”部分载明，按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”要求，依法审理农村土地“三权分置”纠纷案件，推进完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农民集体、承包农户、经营主体的合法权益。国家最高审判机关的最新规定，体现了人民法院在审理这方面案件时应当持有的基本立场。但目前的制度规则供给仍然与涉农地民事案件特点不匹配，导致涉农地诉讼案件审理过程中存在的难点颇多。

（1）事实难以认定

基层的矛盾往往存在事实不易查清的特质。人民法院就涉农地案件的认定事实，面临着事实历时时间长、标的物变化大、合同不规范、证据不全、取证难等特点，构成了人民法院认定事实时的难点。

（2）利益难以协调

在大规模土地流转案件中，纠纷不仅仅涉及土地承包双方，还会涉及到其他方的切身利益。在承包经营权流转后，流转合同已经得到部分履行，实际经营者对土地投资巨大。面对土地流转过程中存在主体不合法、程序不规范等行为，在人民法院作出流转合同无效的裁判后，土地恢复原状的可能亦很小，只能考虑对经济损失予以补偿。

（3）资格难以确定

依据法律規定，本村集体组织成员才享有集体收益分配的权利，而成员资格的确认又与村民自治紧密相关。鉴于各地标准不一，人民法院在此类案件中面临的审理难度非常大。例如，笔者在北京市大兴区调研中发现，该地出现过很多此类案件，突出的是有关征收拆迁宅基地和集体土地所得利益的分配问题。人民法院面对成员资格的争议，虽然可适用侵犯集体组织经营权的案由，但在法律上集体经济组织成员资格认定的条件和程序规定不明确，实际上会面临无法可依的情况，无法对当事人是否是本村集体组织成员作出判断。因此，面对由村民自治导致排除特定村民参与利益分配资格的案件，人民法院倾向于采取不予受理的做法。这种现象，反映了人民法院在审理集体经济组织成员资格问题上的窘迫处境。

（4）权利主体模糊

笔者在访谈中发现，受腾退机制不完善等的制约，此类案件审理的难点主要在于，因被拆迁建筑物产权不明、拆迁补偿依据与标准的繁复、拆迁协议不规范引发利益主体之间及非利益主体相关方的纠纷难以解决，以及拆迁利益分配难以调解等。农村土地存在公益性和私有财产性的双重性。比如在宅基地诉讼中经常发生“房—地”关系难以协调的现象。以宅基地继承纠纷为例，农房属于私有财产可以继承，但是宅基地使用权的取得则涉及取得资格。由于宅基地存在公益性，人民法院难以仅凭借民事法规处理宅基地使用权问题。

2.行政诉讼案件

（1）执法尺度不一

行政诉讼案件审理的难点与民事案件的难点有相似之处，涉农地行政诉讼争点主要体现为集体经济组织成员资格的认定，实际上集体经济组织成员权是一种身份权，按照法理应当由相关法律予以规定。此外，在征地拆迁过程中会涉及到相关的户口迁移问题以及合法面积的认定，这实际上属于基层执法人员的执法尺度问题。实践中部分执法人员行为失范导致了司法机关审理困难。

根据土地管理法等法律规定，对非法占用土地上的建筑或设施的强制拆除由行政机关申请人民法院执行，对乡、村庄规划区内违反规划的建筑或设施由行政机关自行查处。笔者在浙江调研中发现，农村地区违章建筑物拆除一直是地方政府在治理中经常面临的难题。虽然居民拥有在自家宅基地上建造建筑的自由，但是物权行使可能会存在遮挡邻居采光权、破坏风水、堵塞消防通道或安全通道等一系列相邻权、地役权问题。笔者在多个省市调研时发现了类似情况，如存在为追求更大面积和更高房价而对买卖房屋突破“四至”私自违建的行为。由此产生的大量建筑占道现象，受相关政策或法律依据不足等因素的影响，人民政府对此的处理措施各异。

（2）法律条文冲突

不同的法律条款对同一争议的条件、模式和法律后果表述有一定冲突，给案件审理造成困难。比如在土地使用权争议解决事项上，依据《土地管理法（2019修正）》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”但是，《民法典》第233条和第234条又分别规定“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”这类法条冲突就给诉讼审理带来了困难。

（3）行政机关推责

行政管理事项被推至审判机关，导致诉讼案件增多。对东部省份某县级市的调研显示，近年来分户纠纷案件逐渐由行政机关引导至人民法院。2018年该市某法庭有分家析产案件51件，2019年21件。房屋分割的关键是宅基地分割。公安机关分户以宅基地分割为前提，要求独立户成员享有宅基地份额。行政机关认为需要人民法院先行对宅基地份额进行司法裁定，包括当事人对宅基地分割已达成一致意见的，也需要对分割协议作出司法确认，由此产生大量的分家析产案件诉至人民法院。

3.刑事诉讼案件

结合以上研究，笔者在调研中发现，关于农地诉讼刑事案件的审理，其难点主要在于：

（1）非法用地积重难返

有些非法用地的产生是由于手续不完善所引发，即当年用地手续办理环节的控制失之于松，或者由于招商引资的宣传给予当事人过高的预期。在推进严格依法治国的背景下，经多级检查督查发现历史遗留问题，所形成的非法用地案件进入诉讼程序，人民法院面临法律适用、法理与情理等难以处理的问题，构成了审理的难点。

（2）涉案土地类型难以界定

在我国法律中，农用地包括基本农田、耕地、林地、草地等类型，分别规定在《土地管理法》《林业法》《草原法》《基本农田保护条例》等法律法规当中。《刑法》及其司法解释仅笼统规定了“非法占用耕地林地等农用地”，并未明确土地的性质，进而对案件的量刑基准产生较大影响，由此给基层人民法院审理此类案件带来了困难。

（3）“公益林”级别难以认定

依据现行法律法规，公益林分为国家级、省级、地市级和县级等不同级别。随着公益诉讼在全国不断进行推广，“公益林”的概念也由此更多地出现在人民法院的司法文书当中。如何确定公益林属于哪一级别、哪一种类，需要由人民政府相应职能部门予以权威认定。

（4）专业认定权威性不足

涉及到农用地的面积测量、土地用途的改变以及土地损毁程度的认定，需要权威机构认定。在审判实践中，这些专业性问题的认定通过咨询林业调查队的意见解决，但相关认定意见可能引起部分被告人和辩护人的质疑，即林业调查队的答复能否得到社会公众及司法机构的认同仍然是存疑的，由此也给审判实践带来了困难。当然，其中也存在涉案当事人相关的历史因素，如当年采用了口头“审批”程序或者招商引资中的违规用地。

（二）类案难以同判

类案同判是统一法律适用，增强司法公信力的基本要求。农地诉讼的司法实践中经常出现这样一种情况：当事人持其他地区的同类案件生效裁判文书，建议承办法官以此作为参考。有的承办法官支持了当事人的主张，但仍有不少法官没有支持当事人的主张。这种类案难以同判的原因主要在于：

1.认识分歧

实地调研中，基层人民法院法官对“类案同判”的问题发表很多不同意见，一些法官认为“类案同判”逻辑从某种程度上说是有助于通过审判实现在全国范围内统一适用法律;另一些法官则认为一味地强调涉农地案件“类案同判”是个“伪命题”，有以下弊端：一是过于教条化，忽略了案情的千差万别。对于农村土地问题，我国出台的相关制度较为繁杂，不同历史时期有不同的土地政策，可谓“此一时，彼一时也”。处理涉农地矛盾和纠纷相对复杂，有时一个案件的时间跨度长达数十年，期间相关制度、法律、法规变化巨大。因此，在处理该类纠纷时，如果就案论案，仅仅局限于判例和法条的角度，不是历史地、全局地、辩证地看待和处理问题，就很难妥善解决纠纷，难以做到“案结事了人和”。二是束缚了法官的裁判思维。涉农地案件“类案同判”逻辑有时会让后案承办法官产生思维路径依赖，形成错误的先入为主的观念。三是制约了法官自由裁量权。人民法院的判决能起到惩治、矫正、导向的作用，但是就效果来说，这三个方面作用的发挥往往不能脱离于地区发展水平、风俗人情和经济社会实际。不结合区域实际情况机械地作出裁判本身就是一种形式主义。

2.时空差异

按法律逻辑的三段论，“类案同判”要求作为法律规范的大前提和案件事实的小前提基本相同，才能够得到同样结论，也即判决结果。涉农地诉讼中，尽管大前提相同，但农地诉讼考虑的案件事实这个小前提，远比其他诉讼复杂。看起来相类似的事实，因历史和地域等因素差异，事实并不相同，作出不同的判决属正常。判决不能照搬法条，容许“类案不同判”是尊重事实、遵循法律的要求。人民法院应全面理解领会中央农村土地制度改革的精神实质，联系司法政策出台的时空背景，用历史的眼光去观察问题，把中央的政策意图贯穿始终。我国各个地区经济发展状况、区域政策、风俗文化均存在较大差异，因此在遵循“类案同判”的指导性意见或者司法解释时，还要灵活考虑中国农村社会的地区差异性和农村土地案件的复杂性，避免误用“类案同判”指导意见。

（三）执行难度较大

涉农土地案件面臨着较其他案件更为复杂的执行难问题，主要原因是缺乏可供执行的财产和当事人的诉讼请求不适合强制执行。

1.执行条件复杂

在涉农地诉讼司法实践中，人民法院普遍面临“无合同约定不好裁判，有合同约定裁判后不好执行”的难题。农地诉讼裁判文书的执行，往往受天气、自然因素、土地性质、农业特点等诸多因素影响。比如，在一起水库承包合同纠纷案件中，由于区域政策的变化，水库被定为水源保护地。面临到期的水库合同，村里决定不再续签，要求收回水库，同时要求承包户恢复水库原状。由于承包人在水库里养的鱼和水库旁栽的树受水源地保护和《林业法》规定限制，无法实现完全恢复原状。在另一个案件中，一个单身老人与一个丧偶女再婚，男方变卖个人所有财产后，与女方一起在女方家盖了房屋及猪圈等生产用房，兴办了养猪场。后来双方感情破裂，女方起诉离婚并要求男方离开。由于宅基地改革的实施，房产证颁证工作暂停，导致合资建房无房产证明。人民法院将其作为离婚案件处理，但是在财产方面因为没有产权证，即使两个人共同生活期间共同建造的房屋及猪圈也无法处理，该老人因无房居住只能还暂住在女方家。该类案件即使判决也很难执行。

2.执行标的变异

在涉农地案件的执行中，纠纷能否顺利解决与地方人民政府的有效配合分不开。这就要求法官在裁判前到当地人民政府了解相关案件背景。在农村土地承包经营权纠纷案件中，流转土地可能由多个分散的小地块组成，经过土地整理后会存在地界不清、“四至”不清的问题，无法确认原有地块。此类情形引致的诉讼，人民法院在执行判决时难以恢复原状。在现实中，我国中部地区的农民承包经营土地地块呈现零散、地形复杂等状况，转入方获得经营权后往往修建一些基本的农田水利设施，土地的利用状态已经改变。合同终止后，转出方根据合同约定，要求转入方恢复土地原状，这类案件判决后也很难执行。同时，在规模化经营政策推行之时，辖区各基层人民政府都会大力推进招商引资任务，希望引进更多的种粮大户和种植户。引进来的种粮大户，有的流转整个村集体的土地，有的流转数几十户的土地。在流转周期的前三年，国家有相应的粮补、林补等补助，转入方可以及时给付转包与承包的费用。而在补贴到期后，往往容易出现流转大户“资金链”断裂的情况，进而拖欠承包费用。同时，一旦通过诉讼判决后，流转大户往往无财产可供执行。与此同时，可能出现地上附着物在纠纷发生后也缺乏管理、剩余价值较低，进而难以赔偿农户的损失，也难以让土地在短期内复原，而农户还要继续寻找新的承包户。此种情形并非一地特有，且往往具有涉众性、信访问题严重和难予处理的特点。即便起诉至人民法院并裁判，但结果仍然是“执行不到钱”。因此，人民法院在审理时往往会促成双方互相理解并达成和解，寻找双方妥协的、易于接受的方案。

四、实质性解决纠纷的对策

针对上述农地诉讼审理难点，笔者尝试提出如下对策建议。

（一）强化审判职能

1.增强纠纷实质性化解意识

法官应查明纠纷真相、明确诉讼标的、厘清诉讼程序。在涉农地诉讼案件的审理中，有必要以纠纷实质性解决为标准，引导当事人正确选择解决纠纷的诉讼途径。实践中，起诉到人民法院的农村土地承包纠纷案件主要包括两种类型：一类是行政登记类纠纷。此类纠纷的特点是，土地承包经营权本身并无权属争议，诉讼标的指向行政机关作出的登记行为，即原告认为被诉行政机关对原告实际取得的承包经营权登记确认有误，或者与承包合同不一致，请求行政机关予以更正。另一类是承包经营权权属争议或侵权赔偿。此类案件是典型的民事争议，但司法实践中有的当事人选择行政诉讼。特别是有些行政登记类诉讼案件，表面上看是当事人对行政登记有异议，但争议的实质实际上是承包经营权纠纷，而且此类案件所占的比例较大。对行政登记行为进行裁定，难以实质解决纠纷。即便农地矛盾和纠纷进入人民法院，审理法官也难以对复杂的农地矛盾和纠纷关系做出准确的把握，并且由于对农村传统习惯缺乏深入了解和把握，承办法官也难以作出符合实际有效的裁判张海燕：《我国农地纠纷解决路径之优化研究》，载《理论学刊》2014年第12期，第56页。。因此。下一步，人民法院应注重纠纷实质性化解，提高审判质效。

2.适度允许“类案不同判”

人民法院裁判应依据法律规定，并根据当时当地情况和事实依据作出判决，而不是一味照搬法条。在一定程度上允许“类案不同判”也是尊重事实、尊重法律的体现。所以建议在出台有关涉农纠纷“类案同判”的指导性意见或者司法解释时，从农村社会的地区差异及农村土地产权案件的复杂性的特点出发，积极探索在法律制度框架内，出台能够平衡多方利益的实质性解决纠纷方式。比如，在宅基地流转纠纷中，“房地一体”的困扰长期存在。在住房私有但宅基地集体所有的制度框架下，人民法院可以探索利用法定租赁权作为房屋使用权的合法来源。也就是说，当农民将宅基地上的房屋转让后，转让人可以收取源于宅基地的租赁费用，以此化解“房”“地”权利冲突。此外，在审理涉农土地诉讼案件时，涉及到合同无效问题时，人民法院应充分考量合同无效对双方当事人产生的影响，正确认定损失和划分过错。对于农村房屋买受人已经翻扩建房屋的情况，判决应考虑对不动产添附价值的补偿。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定，避免出现利益严重失衡的情况。

3.强化依职权调查审查

农地诉讼纠纷相比其他纠纷而言，案情复杂、种类繁多。应积极加强对当事人的举证指导，适度加强依职权取证，注重调取和分析案件背景资料，最大限度地查明案件事实真相。在审理相关案件时，法官应当积极、主动运用释明权，告知诉讼当事人相关诉讼风险，帮助当事人更加理性、充分地行使好诉讼权利，维护其合法权益孙仲玲：《涉农纠纷多元化解决机制探讨》，载《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第4期，第110-111页。。

此外，在审理中应明确，行政机关作出的颁发承包经营权证书等行政行为，在性质上属于行政登记确认行为，而非确权行为，此类行政行为作出的基础是承包经营权民事法律关系。同时，在有些案件中，登记行为本身可能对承包经营权的取得等法律关系产生实质影响，绝大多数承包经营权行政诉讼中都涉及基础的民事法律关系的认定。按照过去的做法，要通过行政诉讼和民事诉讼分案审理，这不仅诉讼周期长，而且容易产生民事与行政“打架”或“撞车”现象。修订后的《行政诉讼法》确立了在行政诉讼中对民行交叉案件一并审理的诉讼制度，为实质解决此类纠纷提供了新的化解途径。

（二）培养涉农地案件审判人才

农地诉讼还呈现出诸多特点，如群体性诉讼多、涉及历史遗留问题、政策性问题多、非理性维权情况多、滥诉缠诉多、纠纷存续时间长、矛盾易于激化且化解难度大和社会关注度高等;而且案件大多发生在基层，由于现行法律、法规的规定较为原则，审理难度较大。当前人民法院系统从事涉农地审判工作的法官量少质弱，能够熟练掌握农地诉讼相关法律、法规、政策的法官屈指可数。能够完全胜任农地诉讼审判工作的法官的培养难度大、周期长。

所以，农地诉讼案件审理对法官的司法能力和水平提出了更高要求：一方面，法官要强化理论武装、坚持学习钻研，增加知识储备。数十年来涉及农地调整的制度、法律、法规数量大、种类多，相关文件、办法、意见等不断出台，一个案件往往涉及到一个时期的各类规则，对于审判中常遇到的“两法相交”的问题，需要系统全面地理解把握。另一方面，法官要有过硬的沟通协调和驾驭局面的能力，与农村当事人和地方人民政府溝通协调的需求，实际上是提高了法官的沟通协调能力的标准。当前涉农土地纠纷的很大一部分需要由行政机关进行先行处理，此后再由人民法院介入，作为审判机关更擅长于作出法律专业领域的判断，但进入执行阶段后，就需要与当地人民政府密切合作、有效沟通。为解决“执行难”问题，法官在做好人民法院审判工作外，也应把审判执行工作中遇到一些问题做好归纳总结，并反馈给决策机关，用于反哺于制度政策的制定与实施。

（三）开展涉农地诉讼司法救助

涉农地诉讼案件标的额虽小，但判决后常常难以执行，而当事人往往生活更加困难。建议在发放司法救助资金时，适当向农地诉讼当事人中的困难群体倾斜。这样有利于救助诉讼困难群体，也有益于缓解基层的社会矛盾。同时，为提高当事人法律意识，帮助当事人更好地判断自身情况，人民法院系统应大力推进法治宣传工作，加强相关司法案例宣传，鼓励矛盾纠纷当事人登录中国司法案例网和中国裁判文书网，通过阅读全国范围内同类纠纷案件的审理情况，了解自身的主张是否符合我国的法律规定，进而预测能否得到人民法院裁判的支持。此举有利于矛盾纠纷的快速化解，降低自身司法成本;同时，法官通过引导当事人运用人民法院多元化解纠纷平台，促进矛盾的在线解决和诉前解决。

（四）优化司法运行环境

1.稳妥推进农地制度改革

农地制度本身的完善对于从根本上减少涉地农纠纷起着更为重要的作用。化解农地诉讼的重要前提是完善农村土地制度，从源头上减少农地诉讼。这就需要在后续农地制度改革中，进一步明晰乡镇、村、村民小组三级集体土地所有权享有和行使的界限，村民自治组织及村委会和农村集体经济组织的概念也需要明确地界定，代表全体村民行使土地所有权的程序也有待细化。还需要规范农地流转过程中的所有权的行使，加大对所有权、承包权和经营权分置的制度实施力度，使土地在不同主体之间高效流转并产生更高的经济价值。此外，既要严格保护流入方的经营权，也要保护流出方的利益。

在推进土地制度改革过程中，也要充分考虑各地差异。不同地区的农村土地制度改革有着不同地需求和动力，应予以区分考虑。以宅基地制度试点改革为例，我国中西部南北部差异较大，收入水平、受教育程度、人均耕地资源、区位优势是不同的，经济发展呈现非均衡性。宅基地的增值在于它的区位优势，处于城市近郊或者离风景名胜近的地区土地的稀缺性更为明显，由此形成“财富洼地”。还有的地区，虽然区位优势不明显，但通过区域政策实施使宅基地置换或者有偿退出，进而置换出建设用地指标，也能提升了本区域土地资源价值。

在制度实施中，应严格贯彻《土地管理法（2019修正）》规定的自愿有偿原则，且对于自愿的认定要稳妥慎重。以宅基地置换和有偿退出为例，在实践中，有的孤寡老人不愿意去置换，有的当时称是自愿，但事后反悔。具体原因，除了大块宅基地换小不划算外，一些农户内心所想的更多的是想保持一份乡愁。因此，有关部门在推行宅基地置换或者有偿自愿退出时要考虑老年农民的归属感、心理感受，要考虑其生活方式、情感寄托。因此，宅基地置换和宅基地退出的自愿原则必须长久坚持。

2.发挥村规民约规范作用

依据法律规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。随着经济社会的发展，现在基层的村委会成员已经专职化，村委会更多的职能是辅助基层政府处理基层事务，当然村干部的工作是服务性的。我国农村已发生巨大变化，随着巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略的实施，农业经营形态呈多样性，农民生产生活方式差异很大，城乡居民人口流动加快。农业税费虽已取消，但村民义务怎么界定、怎么履行，这此问题需要研究，同时村民自治中如何自我管理、自我服务，作为村民自治重要内容的村规民约应以予适当回应。

自农业税取消后，农村公共事业建设大都是靠政府财政转移支付。调研发现，村民自治内容与实现方式，是基层干部较为关注的现实问题。目前，村民自治内容和方式千差万别，如在大兴调研发现，同一事项通过村民自治决定的方案七个村庄各有不同。专职化后村“两委委员”事务繁多，需要完成的大量日常服务性的工作，鲜有精力来完善村规民约。因此，村民自治中的重要内容就是需要进一步完善村规民约，建议村组通过集体决议的形式赋予村规民约正式的约束力，并形成文字后公示通过，以此维护村规民约的稳定性，这样也便于人民法院就相关诉讼进行审理。

同时，对村级自治进行规范也势在必行。不少农地纠纷根源于村级自治和法治的关系没有处理好，将自治纳入法治的轨道尤为必要，否则法治就有被损害的风险。当前，村级自治能力还参差不齐，如果过分强调自治，容易造成各自为政，不利于农村治理体系和治理能力的整体提升，人民法院通过农地诉讼案件的审理发现总结相关经验，提出解决方案，对于推动村级治理能力的提升具有积极意义。

3.完善涉农土地管理制度

一方面，在土地登记管理中加强高新科技手段的应用。相关部门可以运用卫星定位、红外线测量、无人机航拍等高新技术，多到实地勘察，多到实地走访农户，特别是组织农户现场确认，做好公示、登记造册和土地确权，明晰土地具体位置、土地“四至”等，便于明晰完善土地權证。完善的土地权登记确权工作，能有效避免或减少农村土地和房屋确权纠纷诉讼。对于权利主体发生变化的，要及时做好变更登记，确保行政管理机关对土地使用情况的有效管理与监督。

另一方面，要强化基层政府及基层自治组织的土地治理责任。基层政府、村委会及村民小组是农村的基层组织，最了解农村土地情况。强化村组的土地治理职能，赋予村组建立土地流转合同台账和管理职能，监管农地流转交易行为和农地规模经营项目，可以有效地预防农地流转过程中各类矛盾和纠纷乃至诉讼的发生。加强对土地用途的管理。对于随意改变土地用途的行为，如在农用地上私搭永久性建筑，及时进行管理和规范。要加强土地管理和服务，定期督促、检查、指导、鼓励农民签订土地承包合同，无论何种方式的流转都不能改变农业用地的性质。

五、结论

综上所述，根据2016年至2020年的农地诉讼数据和2019年至2021年在12省30县市区的实地调研，笔者认为，目前，解决好涉农地诉讼是实施乡村振兴战略的重要保障和助力。农地诉讼是由多重原因导致的，农地诉讼产生后，由于审理涉农地矛盾和纠纷时存在事实难以认定、多方利益难以协调、村集体成员资格缺少统一认定标准，同时直接法律法规不足够，导致审判与执行难点频出，“类案同判”原则难以实现。从2020年的涉农地诉讼案件量趋于平缓的迹象来看，近年来通过制定和实施相关法律制度，以及“三权分置”改革对维护农村社会秩序成效显著。但仍需进一步加强和改善人民法院审判工作，加大对法官审判能力的提升，加强审判指导与相关判例的宣传，推动司法体制机制不断完善。

农地诉讼关涉农民群体最核心的利益，基于我国农村农民群体的特殊性与复杂性开展相关研究，体现了对农民群体的关心、关爱和关切，既有利于法官严格执法、公正司法，维护法律权威，又有利于注重利益平衡、实质性地化解纠纷。

本文责任编辑：林士平