基于组织变革理论的国有企业改革对策研究

陈译凡 陈成龙 羊鑫澜 周文成

[摘要]国有企业是中国特色社会主义的重要经济支柱和社会支柱，是我国维护社会稳定和经济发展的重要保障。如何在新发展背景下深化国有企业改革，发挥其在国民经济中的支持引导作用是当前国有企业改革的重中之重。基于组织变革的角度，从国有企业改革的历史以及现状出发，通过分析国有企业改革过程中的动力和阻力，探究组织变革对国有企业改革的作用机制，从创新人力资源管理、建立相适应的行政管理模式以及灵活的市场化经营模式等方面，为加快国有企业转型升级、深化国有企业改革、优化市场竞争和监管制度、重构国有企业发展战略提供理论和指导。

[关键词]国企改革;组织变革;作用机制

一、 引言

中国共产党第十九次全国代表大会提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界级企业”1，以习近平总书记为核心的党中央从历史的新起点出发，进一步规划部署了新时期国企改革的方向和路径。国有企业能否成功实现改革的目标，对中国能否坚持和深入发展中国特色社会主义有着直接影响，关乎经济社会持续健康发展的宏观目标的实现。从国有企业的发展过程来看，经过40年的快速发展，中国进入了高质量发展转型的新时期，这标志着中国经济走向了一条形态更加高级、发展模式更加有效、产业分工更加复杂、产业结构更加合理、跨区域合作更加开放的道路。

近年来，世界的经济环境发生巨大变化。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，截至目前，全球疫情还没有得到有效的控制，经济发展速度不可避免地下降。同时，随着供给侧结构改革的深入，政府在行业规范、环境治理以及政策法律等方面对国有企业的约束加剧。生产要素成本、人力资源成本等综合成本上升，行业内产能过剩问题突出，法律政策制定不完善，各类人才缺乏，导致管理不强，技术创新能力有待提升。

目前，我国正处于经济发展新常态，国际与国内严峻、复杂、多变的整体发展环境给国有企业发展带来机遇的同时也带来了挑战。这将对深入贯彻落实党的十九大对国有企业改革的重大部署，进一步学习领会习近平总书记关于国有企业改革发展重要思想，深入国有企业改革提出了更高的标准和要求。基于组织变革理论，探讨国有企业改革的动力和阻力，符合当前大力提升竞争力、提高管理效率、深化国有企业改革的理论与实践。通过加快推动创新转型，全面重构战略规划，进一步增强国有企业活力，有效提高生产管理效率，是现阶段的必然要求。

二、 研究综述

1. 国企改革

国内学者对国有企业改革进行了全面的考察研究，主要集中在我国国有企业改革的原因及背景、改革的内涵和形成途径、改革和进一步发展的意义、改革过程中存在的问题以及对进一步深化改革的对策建议等。

从原因上看，常修泽认为国有企业改革是改革计划经济体制和放松市场管制的必然要求[1]。曹立认为国企改革可以打破国企和市场之间自我封闭的界限，使资源的配置更加合理，从而能够促进产业的转型和升级[2] 。

从内涵和形成途径上看，盛毅提出多种经济成分的融合是国企改革的重要特征，厘清改革的内涵才能发展国有经济[3]。张兆国等提出了一系列的具体途径，包括吸收社会资本、扩大外商投资和股转债等手段来完善国有企业的资本结构[4]。

从发展意义上看，黄速建认为社会资本的加入，形成了多元产权主体的构成，会倒逼国企进行改革创新，从而可以改善目前国有企业普遍存在的内部人控制和监管失效等问题[5]。廖红伟等选取了267家国有企业的微观数据，发现产权多元化改革显著提高了国有企业的盈利能力，对整个社会的经济效应产生了积极影响[6]。郝阳等以2004年到2014年期间的中国A股上市公司为样本，考察了国有和民营企业绩效的影响及其作用机制，最后发现混合所有制模式对企业绩效有显著的正向作用[7]。

从改革过程中存在的问题上看，杜美珊等认为，目前国企总体产业布局不佳、市场化水平普遍不高、人才队伍不强、薪酬体系不完善[8]。宋玉茹认为，国企改革主要存在概念界定不清晰、发展方式需转变的问题[9]。

从改革的对策建议上看，范艳波提出，按照职能再造的要求对集团化公司进行再改造，并建立有契约精神的职业经理人制度，可以提高改革的创造性，适应社会发展的趋势，满足社会对国企的要求，促进社会经济的快速发展[10]。

2. 組织变革理论

组织变革理论产生于二十世纪五十年代，作为组织发展理论中的核心内容被提出。钱军平认为组织发展理论其核心内容是要通过促进组织结构的深度变革、创新转型，积极促进组织加快适应新的环境变化，提高生产管理效率，从而提高组织的整体效率[11]。

古典组织理论、近代组织理论以及（后）现代组织理论这3个阶段基本涵盖了组织理论的整个发展过程。官僚组织处理内部环境（协调）和外部环境（适应）的方法在很大程度上违背了当代社会发展的现实需要。组织和适应性是组织未来的重要发展方向，一是组织将成为适应性能力强、内外部变化快的“主动”系统，二是围绕要解决的各种问题来建立机构，三是依靠各领域专业人士来解决相关问题。彼得·德鲁克提出了5种组织发展模式，并提出“未来的组织形成是基于团队的，更加趋向于扁平化和信息化”[12]。之后，关于组织发展理论的相关研究就进入了新的发展阶段。孙晓晓认为，在实践中，为了提高解决问题和适应外部环境的能力。整个组织必须完成相互关联和协调的内部适应和外部适应。内部适应是指保持内部系统运行，使成员适应组织目标，外部适应是指与周围环境沟通交流[13]。

组织变革是组织动态发展的必然阶段，是组织经过在外部环境变化和内部形势变化后，不断调整自身的组织结构，不断完善组织的各项职能，不断丰富和发展自身生存和发展能力的过程，是一个不断打破原有结构和状态，建立适应发展的新结构的有机过程。

组织变革不仅针对组织内部的问题，还针对企业内部组织设置的精简、合并和重组等问题。其首先要解决的就是要充分研究和全面解决组织结构及其内在运行组织的结构性问题，即解决掉如何使组织结构高效、顺利地运行的问题。赖欣认为组织变革是“对其构成的各种要素进行调整、变化和创新，以适应内外环境的变化，从而更好地实现组织目标的过程”[14]。

付靖尹指出国有企业组织结构要根据业务流程进行调整，即将同一业务流程整合为一个整体，淘汰原有的职能分工结构，做好组织调整工作，使国有企业在新时代、新背景、新环境下实现快速有效的发展[15]。

综合上述文献发现，现有研究从组织变革的角度，利用最新的组织变革理论观点，对国有企业改革的必要性和艰巨性进行了探讨，进而提出，要提高组织的有效性是寻求实现国有企业更好的价值创造方式并实现的最佳途径。

三、 国有企业组织变革的动力和阻力

党的十八大以来，“1+N”政策文件1是每年党中央出台关于国企改革问题的重要参考，中央和地方相关部门积极贯彻落实，将改革落到实处。从最先开始推出的4项改革试点，到在此基础上又推出了10项改革试点。2018年3月，国务院国资委推出关于国有企业改革的“双百行动”2，是一次综合性的改革。2019年年底，国务院在国企改革领导小组会议上再一次提出实施国企三年改革行动的计划3。截至目前，中国国有企业已经经历了4个阶段的改革，相比十八大以前，许多顽疾已经得到了改善，取得了长足的进步。从国有企业自身的特点来看，大部分的国有企业在不断的改革中逐步建立了现代企业管理制度，经营效率得到了很大程度的提高，企业更加有活力，员工和管理层的积极性得到了大幅度的提高。

面对新常态，国有企业改革也进入了“三年行动”的计划轨道，如何在新的时代背景下因地制宜地解决国有企业的新矛盾是至关重要的一环。因此，本文从组织变革的角度，分析国有企业改革的动力和阻力，从而为对策的提出奠定基础。国企改革中对于组织变革的推动力和阻力是一对作用力， 二者在组织面对新挑战和新问题时可以相互转化， 相互推动， 共同促进组织的变革[16]。

1. 动力

驱动国有企业组织变革的动力主要来自外部和内部的环境，外部环境主要包括国有企业的市场化需求、科技力量进步;内部环境包括人力资源变化、组织文化建设。这两种力量共同推动国有企业组织的变革（图1）。

（1）外部环境

一是市场化需求。国有企业作为政府宏观调控的主要抓手，其市场化的进程一直是改革的关键。国有企业改革的目的就是适应市场需要，国有企业是计划经济的产物，但发展到社会主义市场经济后，如果国有企业仍然遵循计划经济的一套思想，就无法与其他企业竞争。改革是痛苦的选择，所以不断地适应现在的市场经济、适应市场化是国有企业改革的初始目的和动力。二是科技力量进步。当今时代的特点是信息化，信息的作用日益显著，已经成为企业管理决策的重要依据之一。国有企业面对极为复杂、不断变化的外部环境，如果不能及时、有效地从外界获取准确的信息，会在一定程度上影响国有企业决策，从而导致国有企业内部运转不协调。因此，在互联网信息时代，要求国有企业组织必须不断地变革，充分利用现代信息技术，提高国有企业竞争力，激发国有企业活力。

（2）内部环境

一是人力资源的变化。第一个刘易斯拐点在2008年出现，农村剩余劳动力的需求大于供给，工资上升，人口红利日渐式微。一方面，企业存在着“用工难”的问题;另一方面，每年失业人数不断攀升，就业成为一个广受社会关注的问题。当前我国面临的主要失业问题是在企业组织结构性转型背景下，劳动力市场上企业所要求的技能人才与劳动力人口供给不匹配。同时随着企业文化的多元化发展，国有企业不得不进行人力资源的变革，来保持多元化的员工队伍。在企业需要投入的人力成本方面，大量的资源用于提高员工的专业能力，以满足更复杂的用户需求，增强员工对企业的归属感和责任感。另外，国企存在着传统经营体制的限制，缺乏良好的人才吸引和培训机制，对人力资源绩效考核不重视，影响了企业人力资源的发展。因此，节约人力资源的投入也是国有企业改革的动力之一。二是企业的组织文化建设。企业一贯以来的共同价值观、全体员工的信念以及企业的经营行为都凝聚在企业的组织文化里。尤其在当今知识经济的时代，企业组织文化的作用更加突出，已经超出了企业软实力的范畴，直接影响到企业综合实力竞争力。在新一轮国有企业改革过程中，国有企业组织文化建设仍然面临着管理者理解不当，文化建设陈旧缺乏创新，缺乏战略思维，没有与企业活动紧密联系起来等诸多问题。因此，建设知识共享、开放合作的组织文化，是提高国有企业核心竞争力，激发组织变革创新活力的源泉动力之一。

2. 阻力

尽管国企改革势在必行，但是组织变革仍面临着诸多挑战。国有企业的阻力往往来自组织内外部环境的不确定性，而组织仍然按照原来的方法和组织结构来应对，以及面对这些不确定性时，组织协同实现方式的不匹配（图2）。

一是国企组织的特征决定了变革缺乏动力。从本质上来看，组织是保守的，抵制变革是组织的主动行为。它们安于现状，不希望进行变革，习惯一成不变的工作模式。一个组织之所以保持稳定，是因为它的内在机制。组织成员可以有选择地进入和离开，组织会选择符合其要求的人来塑造和引导其行为。但是当一个组织面临组织结构变革时，原本正向的结构惯性往往会起到逆向平衡的作用，这样的结构惯性会试图维持组织结构的稳定。企业决策权的再分配会威胁到组织内部长期建立的权利关系，基层和中层管理人员会将其视为对权利的威胁。在企业的高层领导者方面，政府通常对一些国有企业的领导者采取指派方式，这就导致了许多没有相关领域的从业经验的总经理、董事长等进入高层领导岗位，他们不能准确判断企业的发展情况、从业市场的状况以及未来的发展前景，会导致企业出现管理体系的混乱、资源调配的失灵;二是缺乏合理的資源配置制度环境。组织中控制主要资源的管理者将变革视为一种威胁。因为变革意味着削减这些团体的预算或减少人员，同时也导致人才队伍薄弱、薪酬体系不完善。国有企业的部分员工不是通过正规市场招聘的，而是政府和“其他渠道”派出的。这些人不够专业，不够有创造力，对企业的整体业务也不够了解。同时，由于缺乏合理的薪酬激励机制和广阔的就业环境，关键人才和技术工人的流失也很严重。三是缺乏公司治理能力。由于国企过去受到融资和土地资源等方面的政策倾斜，这种优惠政策使得国有企业普遍存在创新和改革动力不足的问题。当今世界，逆全球化的思潮盛行，以往靠规模经济和政策补贴发展的模式已经发生了重大变化，一些国企治理能力弱、缺乏技术创新能力、发展质量粗放，难以实现创新驱动转型升级。在公司治理上，政府主导的行政管理权在国有企业的经营方面具有支配的作用，在一定程度上限制了企业对于市场的灵活变化的适应力。

四、 组织变革对国有企业改革的作用机制研究

国企的组织变革是一个在内适应性和外适应性共同作用下不断提升发展的过程。企业组织变革就是寻找能与其自身经营环境达成协调、共生的组织结构，运行机制、理念、价值观、企业文化等反应能力相适应的过程。因此可以把外适应性总结为政策要求、市场竞争和行业状况;内适应性总结为管理能力和创新能力。本文建构的组织变革对国有企业发展路径的作用机制理论模型如图 3 所示。

1. 国有企业谋求组织变革的动态发展过程

在新形势下，国有企业为了转型升级谋求组织变革，这种变革促使企业不断提升其内外适应性，以寻求能与其理想中的经营环境相适应。企业外部适应性是国有企业组织变革的主要动力，为国有企业转型提供决策基础。第一，2021年是国企改革三年行动的攻坚之年，是承上启下的关键之年;第二，在国家大力扶持民营经济发展的大背景下，国有企业即将面临激烈的市场竞争，国有企业应该适应不同于过去的公平竞争的市场环境和政策取向，要加强混改力度，促进政企分开，为国有经济的良性发展提供新动能;第三，在供给侧改革大环境下，国有企业应该对自身行业进行细致的分析，加大转型力度，紧跟时代潮流，剥离低效资产，加码布局战略性新兴产业，在新兴产业上充分利用政策支持和优质的资源，在把握企业转型升级要求的前提下，为推动区域经济的发展而承担更多的社会责任。

企业内部适应性是国有企业组织变革的内在要求，为国有企业转型提供有力支撑。第一，要提高国有企业的管理能力。健全和完善中国特色国有企业公司管理能力是贯彻落实党的十九大精神、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，在混合所有制改革的政策下，应该对国有企业的高层领导者进行去行政化，从市场中引入职业经理人，从而促使国有企业的市场化发展更加科学健康;第二，国企改革应通过技术创新提高其竞争力，要充分发挥国有企业的资金优势和人才优势，攻关行业前沿技术，广泛开展政、产、学、研合作，引领国企创新走上新台阶。

2. 国有企业谋求组织变革的具体实践形式

（1）深入理解把握组织变革特征，从根本上提高国有企业效能

根据组织变革理论的观点，公司治理结构如果过于行政化会导致管理层级过多，管理效率低下，形式主义、官僚主义推诿扯皮等问题难以解决。从这个角度来看，国有企业可以采取扁平化管理模式来减少管理层级，提高管理效能。扁平化管理模式是一种横向的管理模式，不同于传统的纵向上下级负责制，扁平化管理模式的优点在于信息流通效率更高。可以从决策机制和业务流程两个方面解读扁平化管理模式的具体实践形式。

决策机制扁平化可以给予企业决策者真实可靠的决策依据，降低决策失败的风险。根据业绩导向的原则分级分类决策，结合企业内部各个板块建立一套适应企业内部绩效管理评价的体系，实现企业内部资源的合理分配和利用，有效降低决策失误的概率，提升组织运行效率，提升业务单元对接客户需求的反应速度，实现企业决策能力的优化。

业务流程扁平化强调压缩企业业务流程。传统国有企业业务流程中间环节过多，没有形成点对点的链接，企业运营不够顺畅。为了实现这一目标，企业需要尽量消除中间環节，从而减少人力资源成本，同时可以提高组织运转效率。一是要加强业务流程管理，放开一般性的业务授权，减少审核和决策之间的中间环节，缩短企业内部信息沟通的时间，提高企业对于市场需求的反应能力;二是明确流程的目标设计，根据最终目标优化流程中的低效环节;三是定期开展培训，提高业务处理流程人员的业务能力，强调团队合作和企业文化，确保个人的目标与企业的目标相一致，培养员工的使命感和获得感。

（2）创新人力资源管理，激发公司员工创新活力

在薪酬和激励体系建设方面，企业员工的薪酬是正常的基础保障，关乎员工与企业之间的联系紧密程度。在国有企业中，僵化的绩效考核体系和薪酬结构不占主导地位。员工个人和管理层关注的不仅仅是绩效奖励带来的眼前利益，还有高层次情感诉求的满足，比如在此基础上带来的对自己努力的价值认可和自我发展机会。管理者应更加注重把握员工的心理诉求，重视员工的情感诉求，增强员工的归属感，将员工的成长诉求转化为更为重要的激励，让人力资源价值增值，实现人企共赢。建立健全以薪酬为核心的激励约束机制，通过股权激励和创新分配机制，激发人力资本的活力，调动人力资本的积极性，促进公司转型升级，为公司创造更多价值。重视人力资本的价值创造，就是要激发管理层和员工的活力和创造性动力，使其成为国有企业可持续发展的动力。

（3）提高企业运行效率， 建立灵活高效的市场化经营机制

国有企业要在市场经济背景下寻求更长远的发展，首先要推行企业经营者和管理者的市场化招聘，利用相关法律法规明确国有企业职业经理人的合法地位，明确国有企业职业经理人的培养体系，坚持责、权、利统一， 突出契约化管理。其次，科学评价经营管理者的道德操守和绩效，在现有评价体系的基础上，综合分析影响国有企业绩效的各种因素，将重要的相关因素纳入评价体系，按照市场化的规则评价国有企业职业经理人的绩效。同时，建立科学的进退机制，对职业经理人的退出建立分类机制。企业要根据不同情况，决定用什么方式处理。企业还要遵守市场规则，自觉抵制违反乱纪的行为，将涉及这些行为的主体移交有关司法部门依法处理。要突出市场化的选人用人体制，强化择优竞争的观念，最终目标是建立一个平等协商、双向选择的市场化用人机制，在这样的机制中实现各类管理人员和员工升降进出的自由。

（4）建立与经济体制相适应的行政管理模式，提高公司行政管理效率

行政管理是国有企业的重要一环，高效率的行政管理是推动国有企业发展的助燃剂，创新行政管理工作，还需要做出更多的思考和探索。国有企业更要注重降低管理的层级数，建立扁平化管理体系。根据组织发展理论的观点，国有企业治理结构的行政化导致管理层级过多，从而导致管理效率和绩效低下。形式主义、官僚主义、部门间推诿等问题在短时间之内难以解决，这样的情况不利于公司整体的人才发展，导致“关键人才留不住、一般庸人退不了”的情况。因此，国有企业有必要建立符合社会主义市场经济体制的行政管理模式。国有企业应从社会主义市场经济环境的大环境出发，将经济利益与行政管理有机结合，同时结合自身实际，有效提高行政管理效果，避免管理工作流于形式，积极引入先进的企业管理模式，采用灵活、准确、简单、有效的工作形式推进行政管理。

五、 结语

国有企业是国民经济的重要支柱，是社会主义事业的定海神针。国企改革是高质量发展的必然要求。本文对国企改革的动力和阻力进行了深入的分析，同时探讨了组织变革对于国企改革的作用机制，提出了国企改革的发展路径。进一步的研究将会考虑以结构方程模型定量分析组织变革对国有企业发展路径的作用机制和理论模型，探讨各变量之间的线性关系。

参考文献：

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Research on the Reform Countermeasures of State-owned

Enterprises based on Organizational Change

Abstract：State-owned enterprises， which is part of the body of national economy， plays a significant role in maintaining social stability and economic development pattern. Reform of state-owned enterprises：the crucial element of economic restructuring， is gaining social significance for its strategic value. In a historical and modern context， this research analyses the motivation and resistance of the reform of state-owned enterprises from the angle of organizational reform. The mechanism of organizational reform on the reform of state-owned enterprises is investigated in this research. Theoretical and practical suggestions will be provided to promote the reform of state-owned enterprises.

Key words： reform of state-owned enterprise; organizational change; mechanism of action

作者简介：陈译凡（2000-），男，本科，研究方向为企业管理、公司财务分析;陈成龙（2000-），男，本科，研究方向为人力资源管理企业管理;羊鑫澜（2000-），女，本科，研究方向为企业管理、公司财务分析;周文成（1968-），男，博士，南京邮电大学人力资源管理系教授，研究方向为组织变革与人力资源、公司财务分析。

（收稿日期：2021-05-07  责任编辑：殷 俊）