公共突发事件下的工伤认定问题与制度完善

汪洋

突发公共卫生事件往往会对社会造成极大影响，也会不可避免的对劳动关系造成冲击。在突发事件之下，我国法律体系缺少针对抢险人员、医护人员和其他一线工作人员及时、全面的保护，而一线奋战的劳动者们工作的同时直接面临着人身财产安全受到侵害的风险，因此，突发公共事件的工伤认定对劳动者权益保障显得更加重要。随着《工伤保险条例》出台，我国工伤认定制度逐渐走向成熟和完善。但此次新冠疫情公共卫生事件突发暴露出我国法律体系缺乏对突发公共卫生事件的专门规定，同时也体现出我国法律体系对突发公共卫生事件及时回应能力的不足。

一、工伤认定制度概述

工伤认定是工作者享受工伤保险的依据，即社会保险行政部门依法对职工所遭受的事故伤害或者职业病伤害进行鉴定，并确认是否属于工伤的行为。工伤认定亦是社会保险行政部门运用法定职权、通过法定程序作出的一种行政确认行为。

工伤认定通常需要经过两个程序，首先职工发生事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。其次劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据情况需要可以对事故伤害进行调查核实，并作出处理。职工因工作而受伤或患职业病后，必须及时向有关机构提出工伤认定申请，否则可能导致其合法权益得不到保障。

二、工伤与非工伤之间的待遇对比

公共突发事件之下，若相关工作人员因抗疫救灾而致人身财产权益受到侵害，被认定工伤或非工伤在取得待遇上存在较大差别，这些差别主要表现在一次性伤残补助金待遇、一次从死亡补助金待遇、抚恤金待遇三个方面。

1.工伤认定与非工伤认定在一次性伤残补助金待遇上有较大差距。如果疫情防控期间劳动者所遭受的事故伤害或者职业病伤害经过鉴定被认定为工伤，根据《工伤保险合同》的规定，一次性伤残补助金待遇由工伤基金支付，用人单位没有参保的，由用人单位支付。而如果劳动者遭受的伤害被认定为非工伤，部分学者认为新冠肺炎治愈后对人体没有很大的危害，即没有评残问题，因此，被认定为非工伤的没有一次性伤残补助金。

2.工伤认定与非工伤认定在一次从死亡补助金待遇有较大差距。如果疫情防控期间劳动者所遭受的事故伤害或者职业病伤害经过鉴定被认定为工伤，根据《工伤保险条例》第39条规定，职工因公死亡，“一次性工亡补助金标准为上年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍”。用人单位没有参保的，由用人单位支付。而如果劳动者遭受的伤害被认定为非工伤，职工非因工死亡沒有一次性补助金。

3.工伤认定与非工伤认定在抚恤金待遇有较大差距。如果疫情防控期间劳动者所遭受的事故伤害或者职业病伤害经过鉴定被认定为工伤，根据《工伤保险条例》第39条规定，职工因工死亡，其“供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属”。用人单位没有参保的，由用人单位承担。而如果劳动者遭受的伤害被认定为非工伤，依据社会保险法第十七条规定，非因工死亡的，其遗嘱可以从基本养老保险基金领取抚恤金。但没抚恤金的具体标准，用人单位没有参加基本养老保险的，由用人单位承担。

综上，公共突发事件情况下奋战一线的劳动者合法权益受到侵害时，是否认定工伤的主要差别就在于死亡待遇中是否有一次性工亡补助金以及供养亲属抚恤金。如果劳动者期间所遭受的事故伤害或者职业病伤害没有被认定工伤认定，劳动者及其家庭的后续生活可能难以回到正轨，受到较大影响。因此，面对突发公共卫生事件，对部分职业的工作人员适当地政策倾斜十分必要且紧迫。

三、突发事件中工伤认定的相关规定

我国关于突发事件中劳动者权益的保护的规定并不多，劳动者往往只能依靠《工伤保险条例》获得自己应有的赔偿。例如在2000年汶川地震之时，全国上下戮力同心，八方援助纷纷前往震区，却并没有特别的法律文件对这些奋不顾身的救灾英雄们给予最细致的保护，而仅仅发布了多批表彰决定。

但这一缺憾在2020年得到了极大地填补。在这一次的突发事件中，人力资源部人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委迅速下发了切实保障医护人员的通知，（人社部函〔2020〕11号），为本次突发事件中的工伤认定提供了直接清晰的途径，同时，人力资源社会保障部办公厅也就公共突发事件之下劳动关系问题发布了处理通知（人社厅明电〔2020〕5号）。

上述两项文件提出对参与突发公共卫生事件应急处置的办法，也明确了因实施医疗救治而致病、致残、死亡人员，应当给予工伤或者抚恤、烈士褒扬等相关待遇。这也为妥善处理公共突发事件之下劳动关系的问题进行了进一步的规定，有极大的参考价值。

这些文件对工伤认定具体有以下内容：首先，明确了岗位的规范。其次，明确了人员的范围，即在预防和救治岗位上，履行工作职责的人员。再其次，明确了工伤保险待遇享受的支付渠道，即参加工伤保险人员，由工伤保险基金支付，没有参加工伤保险的由用人单位支付。如果是财政补贴的单位，因此发生的相关费用，由同级财政予以补助。

以上文件比较全面地规定了突法公共事件期间，工伤认定的岗位、人员范围、待遇支付的渠道，使得一线工作人员的工伤权益得以保证。笔者认为，对他们的工伤认定进行保障是对劳动者合法权益的切实维护，加强其安全防护，亦有利于是其保持良好心理、身体状态，使得抢险救灾等工作能够有序、高效地开展，从而使得病人、普通民众的权益得到保障。

四、突发事件认定中存在的问题

1.抗雪救灾中工伤认定的问题。2008年，中国南方大部分地区遭受了历史罕见的冰冻雨雪灾害。在抗雪救 灾的过程中，救灾人员面临受伤甚至失去生命的危险。而参与抗雪救灾的人员数量多、身份杂。由于国家对抗雪救灾伤亡人员的法律保障体系尚不够完善，尤其是不属于劳动法调整范围的社会人员游离在保障范围之外，他们的合法权益难以得到保障。另外对抗击雪灾伤亡人员进行救济的法律责任归属未得到明确，这就导致了难以其确定承担伤亡人员及其供养亲属的抚恤责任。抗击雪灾实际上是公共利益的行为，但是受益的主体究竟是受到救助的单位还是受到救助的个人、还是整个国家和社会都没有得到明确。

2.突发公共卫生事件中工伤认定存在的问题。首先，公共卫生事件的应对中，预防和救治工作中的预防、救治岗位的工作人员的工伤认定能够通过法律的变通落实得以明确，在实践中这些岗位的工作人员的合法权益亦能够得到更为有效地保障。但奋战在抗疫一线的不只有预防、救治岗位的工作人员，相比之下，其他履行公职参加预防的相关人员的工伤认定难以确认。如突发公共卫生事件中，维护市场正常运转的供水、供电企业人员，快递小哥、社区志愿者，生产防护服、口罩、消毒杀毒用品的员工等，也是抗疫之战中不可缺少的力量。需指出的是，志愿者在这些工作人员占比较大，据不完全统计，截至2020年5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者已达到 881 万人，他们参与各项工作，甚至包括极度危险的防疫和救治工作。因此，对这个特殊的群进行相应的保护显得至关重要。其次，工伤认定标准不统一。因突发公共卫生事件中爆发十分突然，相关部门发布针对该突发事件的出台的文件往往难以保障其规定的详细和全面。因此地方行政或司法机关对其实际运用存在较大差异，难以避免全国范围内同案不同判的情况出现。

五、关于突发公共卫生事件下工伤认定制度的完善建议

面对突发性事件，应当根据当时的实际情况，考虑到更多在特殊时期仍面临风险、坚持岗位的工作人员，给予他们工作、生活上的保障。考虑紧急情况下，工作条件、工作時间等客观条件的变化，对法律落实进行适当的调整。针对前文所提出的现有法律规制存在的问题，笔者提出以下建议。

首先，工伤认定的相关法律条款是固定的，但是面对突发事件，相关部门应当重点关注工作人员的生命健康，适当扩大工伤认定的范围和对象。不仅是专业的救灾人员、医护人员，其他同样面临着风险奋战一线的工作人员，如快递小哥、社区志愿者等，也应当得到政策的倾斜，以保证他们的权益得到同样的保障;针对工伤认定中对工作时间、工作地点的认定也应当适当放松，使得在工作量、工作压力  远远超过平时的特殊情况下，劳动者的权益得到最大限度地保护。

其次，应当针对《工伤保险条例》作出具体详细的解释，统一认定标准，避免出现对同样付出精力甚至生命的工作人员的工伤认定结果完全不同的现象，这种情况对工作人员本身以及其家庭都极不公平，法律的权威性也会受到损害。

（作者单位：四川大学法学院）