司法确认程序可执行内容要素式审查标准的建立——以527份涉农案件司法确认裁定书为视角

许金鑫

引 言

2007年甘肃省定西市渭源县会川法庭和莲峰法庭开展“人民调解协议确认机制”试点工作，经过多年的推广，人民调解协议司法确认程序已成为多元化纠纷解决机制建设重要的制度。制度运行过程中，民众对此了解不多，申请确认数量较少，很多法院只是完成上级法院下派的分解任务，适用积极性不高。实务中，法院审查调解协议司法确认存在着审查标准混乱、协议内容缺乏可执行性、裁判文书说理欠缺等问题。法院如果仅进行形式上的审查，协议往往缺乏可执行内容，丧失司法确认最重要的赋予强制执行效力的作用；若进行实质审查，则协议往往无法达到法院出具文书所规定的范式，丧失司法确认快捷性、低成本等优势。《民法典》对“三权分置”政策法典化，土地经营权流转必然更加活跃，涉农纠纷案件将逐年增长。若能对涉农案件推行司法确认程序，则将发挥司法确认的“本土优势”，将矛盾化解在基层，有利于社会综合治理能力的提升。因此，如何对司法确认调解协议的可执行内容进行审查是法院推行司法确认程序的重点。

一、涉农案件司法确认的实践考察

“司法确认是人民法院基于当事人申请，审查调解协议的自愿性、合法性后，赋予其强制执行力的非讼程序。”①马骁：《优化司法确认程序的制度定位、推进原则和工作机制》，载《人民法院报》2020年3月26日，第8版。司法确认具备低成本、审查快、有强制执行力等特点。但在制度的运行过程中，由于我国非诉调解发展不充分和具体案件难易程度有别等现实状况，出现了调解协议内容不明确或者不具备执行性等问题，这也给推行司法确认制度的法院带来了讼累，并对其权威性构成了一定的影响。

（一）司法确认审查方式

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第356条规定了申请司法确认所需提供的材料、第357条规定了司法确认不予受理的范围、第358条规定了人民法院审查的方式、第360条规定了审查后驳回申请的情形，这四条司法解释构成了司法确认的审查内容、审查方式、审查结果，也明确了调解协议要申请司法确认的条件及例外情形，给法院在审查时提供了方向与指引。对于审查方式，分为形式审查与实质审查。对于形式审查，实务当中一般不存在多大争议，但对于实质审查的对象及内容却有诸多疑问，尤其是对“调解协议内容是否明确”的审查更甚。当事人对调解协议申请司法确认最重要的目的在于使调解协议具备可执行力。申请强制执行要求申请事项明确具体，否则无法进入执行程序。因此，审查调解协议可执行内容是否明确构成了整个司法确认的核心。问题在于如果要求过高、审查趋严的话，那司法确认的制度便捷性与低成本价值又该如何体现？如果不实质审查，又可能导致调解协议无可执行内容或者虚假确认等问题。因此，对于司法确认程序建立统一的审查标准，既要考虑法院审查确认时的高效率需求，又要杜绝虚假或协议无强制执行力等问题。

（二）涉农纠纷化解方式

“后农业税时代我国农村政策的变化凸显出土地从作为一项负担到利益的转变。”①张海燕：《我国农地纠纷解决路径之优化研究》，载《理论学刊》2014年12期。新的利益洗牌必然会导致农村大量土地纠纷产生，特别是“三权分置”政策法定化后，土地经营权的流转纠纷将会成为未来涉农案件的最主要来源。针对涉农纠纷的处理，主要由村居、乡镇调解委员会、农村土地承包仲裁机构、法院等部门进行处理，其中以村居、乡镇调解委员会调解为重。但由调解机构出具的调解协议本身不具备强制执行力，越来越多的当事人选择到法院起诉。能否为涉农纠纷案件提供完善的纠纷解决机制，成为目前影响基层社会治理的一个重要问题。如果处理不好，则可能会使纠纷激化，矛盾上移，影响“三权分置”改革。与此同时，社会变更速度加快，社会矛盾日益凸显，立案登记制使得大量纠纷涌向法院，法院案多人少矛盾极为突出。因此，对于涉农纠纷案件，需要引入适合的解纷机制，为涉农当事人快速解决纷争的同时，亦能减轻法院办案负担。

（三）涉农纠纷案件司法确认现状

为了更加全面了解涉农案件司法确认制度的详情，笔者以2020年5月15日为时间节点，从中国裁判文书网公布的文书中，通过以“案由（仅限于涉农纠纷）+裁定书+司法确认”及“土地承包经营权+申请确认调解协议效力”为条件，检索到591份裁定书，扣除64件以涉农纠纷为案由的非司法确认案件，剩余527份民事裁定书为本次研究对象。

通过对527份涉农司法确认裁定书分析，实务中出现的问题主要有以下几方面：

1.对于“超过申请期限”是否驳回申请，各地法院处置不一。根据《民事诉讼法》第194条的规定，当事人必须在调解协议生效之日起30日内向法院提出申请，否则法院将驳回申请。但在实践中，各地法院对于“超过申请期限”的申请处置结果不一样。部分法院对于申请期限审查不严格，有的已经超过9个月再来申请司法确认的，法院依旧予以裁定确认。②在中国裁判文书网中，甘肃省张家川回族自治县人民法院公布的21个予以确认的案件中，有的案件已经超期9个月。在57份因超期申请被驳回的案件中，有部分案件仅超期2天亦被当地法院驳回申请。③在中国裁判文书网中，武汉市硚口区人民法院公布的45个因超期被驳回申请的案件中，超期时间有2天、4天、6天、8天、22天、1个月、2个月、9个月等，其中有5个案件仅超期2天就被驳回申请。

2.对于“内容不明确”的审查，各地法院尺度把握不一。在所检索到的案件中，法院对于调解协议内容审查持不同的尺度，有8份司法确认裁定书以“调解协议内容不明确”驳回申请、有1份裁定书以“协议内容涉及农村土地承包经营权的确权，而农村土地承包经营权是用益物权，不属于司法确认范围”的理由驳回申请。①参见刘堂容与孙仙凤民事诉讼保全裁定书，湖北省武穴市人民法院（2015）鄂武穴民调确字第00009号民事裁定书。但也存在着许多借助法院公信力但无可执行内容的调解协议向法院申请司法确认，对此有的法院也予以确认（见表1）。对于这些内容不明确的调解协议，若有一方违反协议约定，另一方却无法提起强制执行申请，法院在司法确认程序中充当名不符实的“橡皮图章”，②参见刘加良：《司法确认程序的功能诠释》，载《政法论丛》2018年第4期。无法真正实现司法确认对调解协议的赋权作用。

表1 调解协议内容不明确的司法确认裁定书

3.对于司法确认裁判文书说理各地法院均未明细，示范性作用未能发挥。在所检索的文书中，有70个案件不同法院仅以“超过申请期限”“未提供权属证明材料”“内容不明确”等简单理由予以驳回申请，剩余的裁定书中虽均予以司法确认，但依然存在不符合申请条件但未予以驳回申请且未对文书进行说理的现象，再加上法官对于人民调解委员会的专业能力存有疑问导致其审查时存在隐忧，特别是对于一些可能存在虚假确认、逃避债务等行为，法官无法判断，在文书说理上也就更缺乏积极性，无法发挥裁判文书示范性作用。

4.对于审查标准各地法院未统一，法官适用积极性不高。由于宣传推广力度有限，司法确认制度还是知识盲区，当事人接受这个制度尚需要时间积累，有些基层法院为了完成上级法院下派的案件任务数，出现“找案”“要案”“造案”等花样百出的做法。①参见彭晓娟：《司法确认制度实践调研的困扰、反思及建议——以W省司法确认实践为样本》，载《武汉理工大学学报（社会科学版）》2017年第9期。当前由于案多人少的矛盾，出于利己本能和短期应急的需要，不少法院在接到司法确认申请后，往往将案件交由法官助理审查，不考虑调解协议的质量，统一予以确认，法官往往只是负责签字。这就容易出现当事人恶意串通而进行司法确认裁定错误的现象。

二、涉农纠纷司法确认可执行内容要素式审查标准建立的必要性

司法确认的生命力在于对调解协议赋予强制执行力，是区别于未经司法确认的调解协议“民事合同性质”的最大特征，强制执行要求司法确认调解协议必须具备可执行内容。法院通过司法确认程序审查调解协议的自愿性、合法性，赋予调解协议强制执行力，减少当事人的诉累，也能起到诉源减量的作用，因此建立可执行内容要素式审查标准尤为必要。

（一）诉源减量的迫切需要

目前，由于社会变革加快，农村经济发展迅速，新形势下农村矛盾种类更为多样，越来越多的涉农当事人选择到法院起诉维护自己的权益。法院推行立案登记制及员额制改革后，“案多人少”的矛盾更加突出，许多法官办案量直线上升，法院也在寻找诉源减量的途径，比如推动诉非联动、诉调对接等多元化纠纷解决机制的建立与繁简分流改革。但由于法院内部繁简分流纾解案件压力的空间已极为有限，法院把更多的目光投向多元化纠纷解决机制。如何在有限的司法资源与不断激增的矛盾纠纷之间寻找一个平衡点是我们国家诉源治理必须直面的难题。许多纷争特别是涉农案件都是日常生活中的琐碎案件，集中表现在与群众切身利益密切的相关领域，具有数量多、标的金额小、案情简单、大众化等特点，法院有限的司法资源不可能全部受理这些案件。“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，当事人与司法机关对于此类案件均希望以简便、快捷的方式解决，通过要素式审查标准方式，实现“即调即确即走”的方式，既能使涉农纠纷当事人不用对簿公堂，减少对抗，真正把矛盾化解在基层，又能通过司法确认赋予调解协议强制执行力，使农村社会关系趋于稳定，在源头上实现诉讼案件减量。

（二）基层治理法治化的路径选择

目前农村矛盾化解方式单一，若只是通过自力救济或者无强制力的调解协议，无法保障守约方的权益，甚至可能引发刑事案件，因此更需要强有力的保障。涉农纠纷推行司法确认具有其自身优势，一是司法确认拥有“人性优势”，曾有课题组统计，在针对“你们村承包地纠纷一般通过什么方式解决”这一问题，“有高达67.19%的农户反映该类纠纷是通过村委会调解解决的”①“农村土地问题立法研究”课题组：《农村土地法律制度运行的现实考察——对我国10个省调查的总结》，载《法商研究》2010年第1期。。因此，村居调解委员会参与调解具有成本低、情况熟悉、有一定的威信等特点，“这种基层调解网络能够最大限度地调动社区民众的参与，具有天然的亲和力和可接近性”②范愉、李泽：《人民调解的中国道路——范愉教授学术访谈》，载《上海政法学院学报（法治论坛）》2018年第4期。；二是司法确认拥有“本土优势”，在新冠肺炎疫情期间村居委会发挥重要作用，参与社会治理的能力极大提升，村民认可度提高，经过培训可以更好发挥调解、解纷作用，更好服务农村治理；三是司法确认拥有“未来优势”，在推进现代公共服务服务体制实体平台建设中，“一村居一法律顾问”工作机制已成为我国特色基层社会治理新时代的一大亮点，③参见杨凯：《完善村居法律顾问制度 助力基层社会治理现代化转型》，载《人民政协报》2020年1月14日，第7版。充分发挥乡村法律顾问的法律服务功能，积极引导矛盾双方通过协商和解方式解决纠纷；四是司法确认拥有“法律优势”，相比其他化解方式，司法确认赋予调解协议强制执行力，一方不履行协议的，另一方可申请法院强制执行。因此，在广袤的农村引导涉农纠纷当事人通过法律途径维护自己的合法权益，借助村居调解组织、乡贤人士、法律顾问等调解员比照要素式审查标准进行调解并规范调解协议，向法院申请司法确认，避免矛盾复发，将矛盾化解在最基层，这也是推进基层治理法治化的路径选择。

（三）当事人彻底解纷的现实需求

20世纪80年代初，我国进行的“普法运动”让人民群众的权利意识得以增强，法治观念深入人心，越来越多的纠纷诉诸法律途径解决。当事人选择解决纠纷方式的目的在于能够一劳永逸地解决双方的矛盾，而不是只调不结的状态。“对当事人而言，他们实际上是希望司法确认裁判同时具有执行力和既判力。”④白彦、杨兵：《论司法确认程序的性质》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期。故法院对调解协议可执行内容的审查尤为必要。只有调解协议的内容具备可执行性，当事人双方才能按照协议内容来履行，当出现一方当事人不履行义务时，守约方可向法院申请强制执行保障自己的权益。否则，处于暂时的、不确定的快捷性，并不能最终解决问题，只能再次将矛盾引向法院，失去了司法确认的非诉功能。“司法确认程序简便，克服了诉讼程序的繁琐性，能够快速平息纷争，为人民群众维权提供了便利。”⑤徐钝：《司法确认制度及其价值的法哲学拷问——一个合法性范式分析视角》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2014年第4期。因此，当事人来法院申请司法确认，其目的肯定不是为了讨论调解协议是否有效，也不仅仅只为了双方达成协议的便捷性，更主要的目的在于希望通过选择司法确认能够使他们在非诉讼情形下达成的调解协议通过法院的“背书”起到保障的效果，获得更高的效力。因此，法院接收当事人的司法确认申请，依照要素式审查标准对调解协议进行司法确认赋予强制执行力，有助于快速、彻底地解决双方当事人的纠纷，实现司法确认的司法价值。

（四）执行实践的必然要求

法院在受理当事人提交的强制执行申请时明确要求生效法律文书必须具备两个条件，权利义务主体明确与给付内容明确。对于权利义务主体的问题，在实务中很多调解协议由于调解员在调解过程中过分关注协议双方的合意表示，对于约定事项的审查不严，会出现权利义务主体不明确或者有他人协助义务的内容，这些问题如果法院确认时未进行审查，那守约方将无法申请强制执行。给付内容明确，这是司法确认程序实务中最大的困扰。给付内容明确要求司法确认协议内容不是类似“确认判决”与“形成判决”的事项，而应该是类似“给付判决”中有给付内容的事项。同时，还要求给付内容是协议主文的内容且是明确的，法院在执行过程中直接按照协议主文内容所确定的旨意去执行。“强制执行的前提是执行的内容明确具体，如果执行内容不明确不清楚，那么确认调解协议也就失去了意义。”①沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2015年版，第938页。因此，建立要素式审查标准有助于当事人按照要素达成有可执行内容的协议，这也是司法确认获得强制执行力的最主要支撑。

（五）效率性与智能化的优化路径

随着经济社会发展，许多纠纷特别是涉农纠纷往往呈现出同类纠纷连锁反应、重复发生的特点，民众对于法院在司法确认中所要求的程序启动、内容审查、效力确认等方面是十分关注的，法院能否提供比普通民事程序更为便捷的方式是当事人选择司法确认的最直接要求。类型化司法则要求，对社会实践中大量出现的类型化纠纷，法官应当具备有具体到抽象、提炼裁判规则以及从抽象到具体运用裁判规则的双向能力。②参见陆晓燕：《“裁判式调解”现象透视——兼议“事清责明”在诉讼调解中的多元化定位》，载《法学家》2019年第1期。因此，法院通过对不同案件类型总结归纳不同协议可执行内容审查要素，建立相关要素式标准，指引当事人达成符合审查规范的调解协议，推进法院快速审查调解协议，提升司法确认效率。近年来，随着科学技术的不断更新，法院智慧化建设不断推进，司法确认已逐渐从线下人工判断转为线上“人工智能+在线司法确认”的审查模式。这种模式的建立离不开科学的算法和海量的数据，而科学的算法离不开可执行内容中的各个审查要素，人工智能通过提取具体案件的“数据”与程序预先设定好“审查要素”进行比对，完成在线司法确认。

三、司法确认可执行内容审查要素式标准的构建

司法确认程序中，需要对所申请的调解协议进行形式审查与实质审查，对于协议可执行内容进行实质审查，确保调解协议司法确认的可强制执行效力。但为保证司法确认的制度价值，需要规范可执行内容审查的程序保障，建立要素式审查标准，强化裁判文书说理的示范性，并通过对特邀调解组织、调解员进行培训，实现对调解协议内容可执行性预判，优化司法确认程序，不断提升新时代人民法院化解矛盾纠纷、服务人民群众的能力和水平。

（一）司法确认程序的启动

司法确认程序由当事人双方共同申请启动已无疑问，但实践中仍有疑惑。目前，有许多法院在立案前通过委派调解，将案件交由特邀调解员进行调解，若双方当事人已达成调解协议，但未申请司法确认，法院能否依职权启动司法确认程序？司法确认的设立是为当事人提供纠纷解决的一种制度选择，并非调解后的必经程序，当事人在协议达成后可以选择撤诉、申请法院出具调解书等，因此，法院不可依职权启动司法确认程序。若是双方当事人在调解协议中约定“双方可持本协议到法院申请司法确认调解协议效力”，但只有一方当事人到法院申请司法确认时，法院能否受理并予以确认？我们认为，在调解协议上当事人双方对司法确认程序已经有了明确的意思表示，一方当事人到法院申请司法确认并不违反当事人意思自治原则，法院可以受理。但应询问另一方当事人的意见，若另一方当事人未明确表示反对的，则可视为双方共同申请。若是当事人自行达成和解协议后来法院申请司法确认的，法院是否启动司法确认程序？对此，我们认为，司法确认的对象是在法院特邀调解名册中的调解员、调解组织主持下达成的调解协议，双方当事人自行达成的和解协议因在合法性、自愿性上无从判断，法院不能直接启动司法确认程序，可引导双方当事人通过法院诉前解纷机制解决。

（二）可执行内容要素式审查标准及流程建立

确定的可执行内容是整个司法确认裁定书的最主要构成部分，也是整个裁定书的灵魂。因此，必须对调解协议可执行内容进行审查。但是若对整个案件事无巨细地进行全面审查，则无法体现司法确认解纷的便捷性，因此可根据不同案件特征建立可执行内容要素式审查标准，并按照以下流程进行判断：

1.申请受理：法院在接到司法确认申请后，对申请的时间、管辖、受理范围、确认关系、其他特别程序、协议内容涉及物权确权等事项进行形式审查，若存在不符合司法确认条件的，则驳回申请。

2.审查标准：对调解协议达成的自愿性、合法性、可执行内容进行审查，法院根据要素式审查标准（见图1）对可执行内容进行决断，依据不同的审查结果进行裁定，经审查具有可执行内容的，则裁定确认调解协议有效；若是不具备的，则裁定驳回当事人的申请，不予确认。

图1 可执行内容要素式审查标准及流程

3.瑕疵补缺：法院对当事人申请司法确认的案件按照要素标准快速审查，若对相关要素有疑问的，可以通知申请人或案外人、调解员到庭询问，让他们发表意见，法院再结合意见进行判断。若可执行内容对约定事项存在文字或者用语方面的瑕疵，则在征得当事人同意后可直接进行修改确认；若可执行内容对上述事项存在约定不符合要素标准或者无法明确的，则建议当事人重新调解，达成新的调解协议后再向法院申请，也可建议当事人撤回申请；若当事人对于约定事项不符合要素标准的不予以撤回，则法院驳回其司法确认申请。

4.特别审查：“法院确定对人民调解协议的审查力度，应重点考虑原纠纷的类型、人民调解组织的综合实力与专业性和发生虚假诉讼的可能性。”①刘加良：《司法确认程序的功能诠释》，载《政法论丛》2018年第4期。对于容易发生虚假诉讼的纠纷类型案件，比如涉及大额民间借贷、以物抵债等类型的案件，则应加大对案件基础事实、相应证据的审查力度，通知双方当事人到庭接受询问，慎重进行司法确认。

5.程序保障：目前仅规定案外人在确认裁定错误时的救济途径，并没有规定当事人的救济途径。加上司法确认案件实行一审终审，对于当事人来说是具有消极意义上的既判力，若当事人确有证据证明原确认裁定存在错误的，则得依据《民诉法司法解释》第374条的规定，在15日内提出异议申请。若是该案件已经进入执行程序，则按照执行异议相关规定处理。因此，必须给予当事人适当表达意见的机会，减少司法确认裁定错误的情形，保障当事人合法权益，彻底解决当事人矛盾。

（三）强化司法确认裁判文书说理范式

笔者在对所检索到的527份裁定书进行研究分析后，发现所公开的裁定书均只作简单表述，对于调解协议的确认或者驳回说理部分均不充分。法院本身作为司法的最后一道防线，理应建立起司法权威性，而司法权威性的建立不仅依靠法律规定赋予的权力，更应该注重个案法律文书的说明。法院“通过裁判文书说理将法律原则和法治精神内化为社会公众的信念和行为准则”①杨凯、徐晓璐：《论民事裁判文书强化充分说理的公共法律服务功能——以涉夫妻债务案件裁判规则指引为中心视角》，载《法律适用》2020年第8期。，使案件当事人能够知晓不同司法确认裁判结果的缘由，并以此规范当事人的民事活动。由于司法确认所涉及的纠纷简易、多发且群体人数较多，法院司法确认推行“格式统一、要素齐全、结构完整、释法说理充分、繁简得当、逻辑严密、用语准确的裁判文书”②刘加良：《非诉调解协议司法确认程序的实践误区及其矫正》，载《政治与法律》2018年第6期。，更有利于规范司法确认裁判文书的示范性作用，也更能充分发挥要素式审查标准的引导功能，为人民调解运行提供确定的指引，体现司法确认的司法价值，实现化解社会矛盾的目标，提升服务人民群众的能力和水平。

（四）健全特邀调解员、调解组织培训制度

囿于相关社会治理法治水平不足，纠纷化解质量依赖调解员的法律素养与调解水平。“人为因素是当前制约非诉讼纠纷解决机制发展的关键原因，包括承担纠纷工作的调解员群体，”③龙飞：《“把非诉讼纠纷解决机制停在前面”的实证研究——以重庆法院实践为样本》，载《法律适用》2019年第23期。司法确认为纠纷化解提供便利，但也应该避免因协议内容不具备可执行性，使双方当事人的纠纷回到原点，丧失调解与司法确认的作用。特别是在人民调解中，调解员往往依靠老经验、土办法，甚至通过诱导、欺骗的方式使双方当事人达成和解，对矛盾化解的权威性产生一定影响。因此，从诉讼支持人民调解的角度看，如果人民调解协议的质量高，则法院的审查力度小；反之，法院的审查力度就应加大。司法确认程序中协议内容的达成虽然不能要求调解员与法官一样有运用裁判规则的能力，但法官却可以运用培训，法院利用程序适用要求等方面影响，使调解员在调解过程中，有意地进行引导，达成有可执行内容的调解协议。法院虽然不能提前介入调解，但对于调解员业务能力、工作指导、调解协议规范等方面是可以进行培训与规范的。法院可结合自身实际，对符合条件的人大代表、政协委员、专家学者、在特定领域有一定威望的人士、心理咨询师、仲裁员、退休法律工作者、行业协会工作人员、基层党务工作者、城乡社区工作者、农村乡贤等个人依申请纳入特邀调解员名册。同时，以特邀调解名册为基础，主导推进、健全培训制度，确保主持调解达成的协议具有合法性、合意性，对调解协议可执行内容实现预判，在调解过程中引导当事人达成符合司法确认条件的调解协议，减少因调解协议无可执行内容而丧失强制执行力。高质量的调解协议无疑对司法确认起到积极作用，尽量减少分流案件因调解不成又返回法院造成法院办案压力增加以及当事人诉累。

结 语

“在实施乡村振兴战略的当代中国，人民法院担负着保障村民自治、强化法律在乡村治理中的权威地位、提升村民道德素养、健全乡村治理体系的重要使命。”①高其才：《通过司法健全乡村治理体系》，载《贵州大学学报（社会科学版）》2019年第3期。社会经济快速发展催生各种纠纷，《民法典》也明确规定农户可自由流转土地经营权，越来越多的土地经营权走向市场，也必将衍生出多种涉农纠纷。“由于每一种纠纷解决方式皆有自己的不足，希望通过任何一种方式解决所有纠纷的想法都是虚幻的。”②郝振江：《论我国法院调解与审判的程序分离》，载《暨南学报》2017年第9期。司法确认制度应根据各种纠纷的特点规律，适应新时代和法治社会的需要，利用无偿的成本优势和面向基层的便利优势，积极推动村居委会等基层及行业调解组织参与社会综合治理。法院通过建立可执行内容要素式审查标准，逐渐完善司法确认制度，运用人工智能推行在线司法确认，满足民众多元化司法需求，增强多元解纷效能，为多元化纠纷解决机制提供本土经验，实现国家治理体系和治理能力的现代化。