我国金融高水平开放问题研究

2021-08-30刘非郑联盛

理论探索 2021年3期

刘非　郑联盛

〔摘要〕 2018年以来我国金融开放的进程加快、范围扩大、深度加深，取得了新进展。在构建双循环新发展格局中，高水平金融开放的必要性和重要性更为凸显。但是，目前我国的金融高水平开放面临着市场竞争加剧、内部统筹要求更高、资本流动管理难度加大、国际头寸结构性扭曲深化以及金融稳定与金融安全冲击等风险。为此，需要从以下六方面着力：综合施策，构建金融开放发展新范式;减少内部阻力，着力金融内外双向开放;打通开放堵点，推进金融高水平开放;优化倒逼机制，促进国内金融深化改革;守住风险底线，审慎推进资本项目开放;注重系统思维，构建国家金融安全体系。

〔关键词〕新发展格局，金融开放，金融安全，金融改革

〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）03-0084-09

2018年以来，在党中央的战略部署下，我国金融开放加速推进，金融内外互动进入新的发展阶段。2020年5月党中央提出构建双循环新发展格局以来，金融开放的战略进一步强化，金融高水平开放成为我国经济发展模式转型升级的重要任务，成为新发展格局中构建开放型经济新体制的基本保障。金融开放是一个系统工程，不仅涉及金融服务业开放和金融市场开放，而且还需要与国内经济改革相匹配，与内外经济互动相统筹。虽然金融开放并不必然带来金融风险，但是金融开放可能重构金融风险的总量与结构。在新发展格局中，如何认识我国金融开放的地位和作用，全面梳理金融高质量开放的风险与挑战，以及更好地进行政策应对，成为一个重要议题。本文在梳理我国金融开放最新进展的基础上，重点强调金融开放在新发展格局中的双向链接功能，并全面梳理金融开放可能面临的风险，最后提出有效防控风险和实现金融高水平开放的政策建议。

一、我国金融开放的最新进展与战略强化

2008年全球金融危机的爆发使得我国金融开放进入一个反思和调整阶段。由于多方面的原因，外資金融机构在国内金融体系中的地位和作用有所弱化，这引发外资金融机构以及国际社会对我国金融开放的某种质疑。2018年以来，我国金融开放加速推进，开放的范围扩大、深度加深，取得了新进展。在双循环新发展格局下，我国金融开放战略得到强化，金融部门进入高质量开放新阶段。

（一）金融开放新阶段与金融开放加速推进

我国一直以自主、有序、平等、安全的方针为行动指南，大力推进金融开放，并取得了积极的成效，有效支撑了我国经济高速发展〔1 〕。但是，全球金融危机的爆发，促使我国对金融开放政策作出深刻反思，金融开放与金融稳定呈现出更为显著的权衡思维，我国在金融开放的部分领域保持审慎态度，更多从防风险、防外部冲击以及促进国内金融机构“走出去”等角度来考虑金融开放问题。同时，因风险管控、合规要求以及对房地产、地方融资平台、非传统信贷等的“禁入”规定，外资银行发展相对较慢，与中资银行在发展速度、资产扩张、业务规模和利润总额上开始出现实质性分化，外资银行新增人民币贷款甚至出现萎缩状况（见表1）。2011年外资银行资产规模占比约为2%，这是外资银行资产规模占比最高的时点，其后逐渐下降至2016年第3季度的1.24%。2016年第4季度后该占比有所提升，但基本稳定在1.6%左右〔2 〕。由于银行业在我国金融体系中占居主导地位，银行业对外开放的问题特别是外资机构在华的自我发展、市场竞争和监管适应问题成为日益凸显的政策问题。外资金融机构及其母国政府也开始对中国金融改革与开放政策有所怨言，甚至将其视为对华关系的重要“靶子”。

2018年我国金融行业对外开放进入新的历史阶段。同年4月10日，国家主席习近平在博鳌论坛发表重要讲话时指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，并要求加快对外开放步伐，大幅放宽包括金融服务业在内的市场准入。随即，中国人民银行行长易纲于4月11日在分论坛“货币政策正常化”上宣布了扩大金融业对外开放的11项具体措施和时间表（简称“老十一条”）。2019年7月20日，国务院金融稳定发展委员会办公室公布了11条更新的金融对外开放措施（简称“新十一条”）。两个重要的开放政策不仅涵盖了金融服务业开放，而且涉及了金融市场开放，同时还将开放主体的范围从银行、金融资产管理公司、证券公司、基金管理公司、人身险公司和期货公司扩展到货币经纪公司、评级机构等支持类主体。

从新老十一条的具体内容来看，金融开放主要体现在外资参与金融机构业务的放开，具体来说包括四个方面：一是持股比例放开。取消银行、金融资产管理公司、证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司外资持股比例限制;对商业银行新发起设立的金融资产投资公司和理财公司的外资持股比例不设上限。二是业务范围放开。鼓励在信托、金融租赁、汽车金融、货币经纪、消费金融等银行业金融领域引入外资;扩大外资保险经纪公司、外资银行业务范围，允许符合条件的外国投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务;不再对合资证券公司业务范围单独设限。三是设立条件放开。允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行;不再要求合资证券公司境内股东至少有一家是证券公司，全面取消外资保险公司设立前需开设2年代表处的要求。四是在对外金融开放的体制机制建设上，我国探索并基本实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。

2018年以来，我国遵循以下三条基本原则推进金融业对外开放〔3-5 〕：一是实施准入前国民待遇和负面清单原则，与国际金融开放的基本规则保持匹配。金融服务业开放中非常重要的一个国际实践就是采用负面清单管理模式，这种模式也正在成为贸易金融高水平开放的基本准则。二是金融业对外开放将与汇率形成机制改革和资本项目可兑换进程相互配合，共同推进，对资本项目开放整体仍然保持稳健推进的政策基调。三是在金融开放的同时，重视防范金融风险，注重金融监管和金融治理的体系建设，使金融监管与金融开放相匹配。

基于新一轮金融开放的三条基本原则，在新老十一条开放举措的带动下，2018年以来金融业对外开放进入高质量开放阶段，并呈现出四个重要的特征。第一，广度扩大。此轮开放涉及几乎所有金融牌照，不仅涵盖了银行、保险、证券、资管、期货、信托、不良资产管理等主要金融业务领域，还涉及支付、托管、信用评级等一系列金融基础设施牌照。第二，深度加深。在此轮开放中，外资机构进入中国市场的方式更加灵活，可经营的业务资质更加丰富。银行、保险、证券、公募基金等领域均放开了外资持股比例上限，允许外资设立控股合资、独资和控股集团，大幅放开业务资质，降低展业申请门槛。外资机构可以通过更加灵活和个性化方式参与中国市场。第三，外资入场速度加快。上一轮开放中，众多国际领先金融机构已在中国初步建立起业务布局;新一轮开放政策显著增强了我国市场对外资的吸引力，各类外资机构积极响应，纷纷加速入场。第四，制度匹配程度高。我国金融体系的结构性改革与本轮对外开放的匹配较为及时，政策合意水平明显提高。注册制落地和多层次资本市场体系逐步完善，资本市场机构投资者和国际投资者占比持续提高;科创板审核周期显著缩短，科技独角兽企业也越来越倾向于回归国内资本市场;在粤港澳、长三角与京津冀等重点区域密集落地了一系列金融支持政策，推动了重点地区金融行业开放和资本项目开放，并加快建设成国际化的金融中心、汇聚金融要素和金融人才等〔6 〕。

（二）新发展格局与金融高水平开放

在党中央的战略部署下，我国持续加大金融开放力度，国务院金融稳定发展委员会、人民银行、银保监会等相关部门推出一系列政策，在市场准入、业务范围、经营便利等方面不断优化，金融开放取得了积极的进展。2020年，党中央审时度势，提出了构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在双循环新发展格局下，金融高水平开放的重要性和紧迫性都大大提升，金融高水平开放的地位和作用将进一步强化。

首先，加大金融开放是防止“硬脱钩”的基础保障。在新冠肺炎疫情全球大流行和中美博弈深化的过程中，全球產业链、贸易投资和金融体系面临显著的“硬脱钩”风险，加大金融开放是防范“硬脱钩”的有效举措和基本保障。为了保持与全球产业链的链接，实现金融体系对全球化资源配置的服务功能，我国需要继续坚持改革开放的发展战略，在金融领域实施高水平开放。

其次，加大金融开放是缓释中美摩擦的重要方式。拜登政府上台以来，美国通过修复盟友关系、全面联合盟友对中国施压，同时又注重成本收益与竞合交互，中美博弈进一步深化。在安全领域，美国强调遏制或竞争;而在非安全领域或金融等优势领域，美国则持相对开放和合作态度。这将为我国实施更高水平开放提供重要的政策空间，同时也要求加快金融开放，以保持内外金融市场的连通性。

再次，加大金融开放有利于链接内外两个市场。全球化时代金融互动是较难隔离的。双循环新发展格局仍延续此前我国内外两个大局和内外两个市场统筹的政策逻辑，仍然注重内外资源的互动。在新发展格局中，更好地利用外部资源是内循环畅通和稳定的重要支撑，是发挥市场在资源配置中的决定性作用的有效保障，更高水平的金融开放可以更好地链接内外两个市场，统筹内外两种资源，促进内外两个循环。

最后，加大金融开放有利于深化金融改革以及金融治理体系建设。长期以来，改革开放是我国的基本国策，金融开放的政策初衷是毋庸置疑的。但是，外资金融机构对于中国的金融开放存在政策落实不到位、技术性难题多、开放获得感不足等“感知”，这与我国金融改革亟待深化、金融监管与金融治理体系亟待完善是相关的。我国正在通过更大范围、更高水平的开放，深化金融监管体系改革，以提升金融治理能力和治理水平，更好地监管内外金融机构，促进金融更高效服务实体经济和双循环新发展格局。

二、我国金融高水平开放面临的风险

金融开放并不一定会引发金融风险或金融安全问题，但是在日益复杂的国内国际形势中，特别是在新冠肺炎疫情全球大流行可能对全球化以及国际金融市场带来中长期影响，中美博弈深化也可能使得双循环面临诸多不确定性的情况下，我国需要从战略高度来认识金融高水平开放的潜在问题与风险。

（一）金融开放可能引发较激烈的市场竞争

如前所述，金融开放主要包括金融服务业开放和金融市场开放，前者主要是外资金融机构进入中国市场并提供多样化金融服务，后者主要涉及外资金融机构在中国各类金融市场进行投资的问题。2008年国际金融危机以来，国内金融大发展，外资金融机构的发展则相对缓慢，其在金融服务业的作用和地位有所下降，但是随着新老十一条为代表的金融开放政策的实施，外资金融机构加速进入我国金融体系并提供相应的金融服务。

金融更快速度、更宽领域、更广范围的开放，可能会使得外资金融机构进入、业务开展和市场竞争达到一个新的水平，使得国内金融机构面临重大的风险。第一，外资金融机构在细分领域的优势将较快地转换为竞争优势，从而对国内金融机构造成竞争压力，使得国内金融机构面临市场损失等风险。比如，擅长零售的银行就可能对国内银行的零售业务特别是消费贷款、信用卡等造成直接的冲击;又如，外资投资银行将在国际市场融资、大宗商品、外汇市场和衍生品市场等领域凸显优势。第二，在负债端上，外资金融机构利用全球市场进行资产负债统筹，特别是利用母行市场影响力在国际市场进行便利且低廉的负债，从而对国内金融机构的负债业务尤其是主动负债业务造成较大影响。第三，在资产端上，外资金融机构通过综合优势在境内展业获得收益率相对较高的资产，使得国内“资产荒”背景下的资产配置面临更大的竞争压力，同时国内金融机构资产负债表管理的挑战将实质性加大。

由于外资金融机构提供的多样化金融服务可能对国内金融机构造成一定的竞争压力，这使得部分国内金融机构或部门对金融开放持保守态度，并成为延缓甚至制约金融高水平开放的重要内部根源。在基础服务、负债端和资产端等方面的竞争担忧使得国内金融机构和相关部门对金融开放较为审慎，从而在管理制度、市场准入、业务开展以及监管沟通等多个领域形成了“堵点。

金融开放引致更加激烈的市场竞争，的确是一个重大的风险点，为此，国内金融机构和相关部门的担忧有其合理性。但是，金融开放并不必然导致金融风险，金融竞争更不能成为金融开放的阻碍因素，比如英国、美国、新加坡以及我国香港地区的金融系统都十分开放，但这些经济体金融体系的风险并不必然比其他经济体大。当然，更大范围和更深层次的金融开放对于金融风险的影响是需要密切关注并进行有效应对的。

（二）金融开放对改革的倒逼机制潜藏风险

在双循环新发展格局中，金融高水平双向开放更加重要且急迫，是内外两个市场统筹和内外两个循环相互促进的必然要求和必要保障。只有实施更大范围的金融开放，实现更深层次的内外市场互动，双循环新发展格局才能有序进行，市场在资源配置中的决定性作用也才能更好地发挥。同时，开放一直被认为是一种倒逼机制，金融开放是倒逼金融改革的重要推动力。高水平金融开放要求国内金融改革必须与之进行匹配〔7 〕，尤其需要完成重大金融改革的“家庭作业”，否则可能导致金融开放难以进行或改革与开放难以匹配的新风险。

为了适应金融开放加速推进的要求，国内金融改革有四个亟待补齐的短板：一是金融要素定价市场化体系亟待健全;二是金融市场竞争水平有待提高;三是直接融资与间接融资的结构完善;四是金融消费者保护亟待提升。比如，在金融要素定价市场化改革中，利率市场化决定、汇率形成机制、国债收益率曲线形成机制是金融要素定价机制优化的三大任务。如果利率定价不合理，那么汇率定价的市场化水平就会受到较大影响，进而资本流动、跨境资产配置等与金融开放相关的资源配置就受到重大的市场约束。

但是，金融开放对国内金融体系改革的倒逼机制可能引发重大的金融风险。比如，存量和增量、短期和长期、资产和负债、本币与外币等的匹配将会更加困难，潜藏的金融风险也会更加复杂。国内金融开放的节奏和内容需要考虑国内经济周期、结构转型和内外统筹等更加多元的因素，如果一味强调对金融开放的匹配性，过快或过度倒逼国内金融改革，可能引发重大的金融稳定问题。同样以利率改革为例，我国金融稳定的基础是银行体系稳定，而银行体系稳定目前仍然依赖于较大的息差收入，如果利率市场化过快推进，部分银行由于负债端竞争压力可能会进行高息揽储，叠加资产端的“资产荒”及其较低的收益率，银行资产负债表可能迅速恶化，进而引发银行系统的金融稳定问题。

（三）金融开放面临资本流动管理能力短板

2018年以来，我国持续加大金融开放力度，国务院金融稳定发展委员会、人民银行、银保监会等相关部门推出一系列政策，在市场准入、业务范围、经营便利等方面不断优化政策。与此同时，外资流入规模也在持续扩大，当然其中可能存在短期跨境套利资本的流入。金融市场开放不断深化，短期资本流动更加频繁，对国内金融稳定可能带来潜在的风险。未来，我国需要在金融开放和金融风险之间保持必要的平衡，而短期资本流动管理或是一个重要的短板。如何有效防范和化解因短期跨境资本流动带来的一系列风险，也是摆在我们面前的重要挑战。

我国金融开放的基本逻辑是以我国国情为基础，以开放推动国内改革为目标，同时充分考虑到我国金融市场的承受能力，并与我国金融监管能力相匹配，避免为追求开放而开放，最终实现金融改革开放促进国内经济发展的目的〔8 〕。这种渐进式改革的思维充分体现在资本项目开放上，虽然我国金融开放水平在持续提高，但是资本项目仍然存在部分管制的状态。随着资本项目开放的推进，短期资本流动的动态管理和风险防控更加重要。

在防范化解金融风险过程中，短期跨境资本的监管是极其重要的。从国际经验来看，金融市场特别是资本项目的开放很大程度上会带来跨境短期资本流动的风险，带来较为显著的短期资本流动管理压力。跨境短期资本流动的风险主要表现为三个方面：一是泡沫化风险。许多新兴经济体出现的资产泡沫、金融危机以及货币危机都与短期国际资本大进大出有密切关联。短期跨境资本流动一般规模都比较大，且投机性强，偏好股票市场和房地产市场投资，容易诱发资产泡沫，同时对外汇市场的投机性较为显著。二是资本逃逸风险。短期跨境资本流动受到利率、汇率、风险、政策、交易成本等因素的影响，具有强波动性、大规模变动、易逆转的特点。由于金融市场波动受到预期影响，短期非理性行为可能引发“羊群效应”导致金融市场动荡。一旦出现市场较大波动，短期国际资本可能迅速撤退，甚至出现严重的资本逃逸。三是跨市场传染风险。目前，外国资本可以通过深陆港通、债券通等渠道快速进入或撤出中国市场，跨境资本流动的波动性有所加强，也间接导致了国内其他金融子市场大幅波动。随着开放程度提高，不同子市场的风险可能迅速传染至其他子市场，引发跨市场传染风险的冲击。一定程度上，资本项目管制是我国有效應对外部风险、部分隔离外部冲击以及保障金融稳定的“最后防火墙”。一旦资本项目实现全面开放，那么以短期资本流动为代表的金融风险将进一步显性化，甚至成为系统性金融风险的重大环节。

（四）金融开放可能加剧国际头寸结构性扭曲

我国金融部门资源内外互动呈现重要的结构性扭曲特征，并潜藏重大的不确定性，这可能在金融开放加速推进中进一步显性化。我国国际收支平衡表中的经常项目结构性与资本项目结构性以及国际投资净头寸表中的公私结构性在开放中需要得到更紧密的关注。比如，金融加速对外开放对内外互动和结构特征的影响可通过国际投资净头寸表进行分析。

第一，公私结构体现在资产和负债净头寸上。对于私人部门，我国经济主体主要以资源引入以及外商直接投资为主，呈现对外部较大的净负债;对于公共部门，我国主要以政府外汇储备资产投资为支撑，对外配置资金和资产，而外汇管理部门作为统一出口在投资方面实施“走出去”，即公共部门持有巨额的净资产。我国金融部门“走出去”弱于“引进来”的水平，尤其在私人部门表现得更为显著。

第二，公私结构体现在资产收益或负债成本上。对于私人部门，对外负债具有较为显著的融资性质，比如在海外市场公开发行、发债融资或外商对内直接投资，对国际金融市场资源的需求是较为强烈的，整体的负债成本也是较高的。比如，部分房地产企业由于国内政策受限转道香港进行融资，不仅以较高的收益率发行债务，同时还以美元等外币作为融资货币，面临利率和汇率双重风险。对于公共部门，对外投资以外汇储备资产运用为主，基于流动性、安全性和增值性的管理原则，主要配置于发达经济体国债等流动性好、安全性高但增值性弱的资产。在新冠肺炎疫情冲击下，全球主要发达经济体实施零利率甚至负利率，我国外汇储备资产投资的收益率可能在中长期保持较低水平。在资产端收益率较低和负债端成本较高的情况下，我国对外投资整体收益率可能为负，如果金融开放程度深化，私人部门对外负债可能进一步增加，国际投资正的净头寸面临被侵蚀的风险。

第三，公私结构还体现在家庭部门对外投资被抑制上。目前，我国资本项目管制主要是以个人项目或证券类投资为主，即个人或家庭部门的对外投资是被管制的，只能通过QDII、港股通等有限方式进行。当金融开放进一步深化，尤其是资本项目更大程度放开之后，我国企业和居民可能大幅地加大对外投资的规模和力度，这虽然有利于增加我国在外资产规模，但可能使得资本呈现净流出的情况。资本大量流出在较为危急时刻可能迅速转变为资本逃逸，这将对国际收支和国际投资净头寸产生巨大的负面影响。

我国国际投资净头寸的风险还体现在外国投资者对中国的“超额”收益上。由于我国是发展中国家，增长速度和投资回报率均较高，不管是国外的主权财富基金，还是私人部门的金融机构，在投资中国的资产中均能获得更好的回报。比如，2020年我国经常项目为顺差，而投资收益却是高达7340亿元的逆差①。但是，由于国内对外投资的公私结构存在一定程度的扭曲，叠加外资投资国内收益率长期高于我国投资境外收益率（甚至为负），我国国际投资净头寸可能被进一步弱化。

（五）金融开放可能加大金融安全风险

金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全是关系我国经济社会发展全局和现代化国家建设的战略性与根本性大事。在双循环新发展格局下，金融开放更加深入，金融风险可能面临更加复杂的形势，金融稳定和金融安全的风险更加严峻。金融稳定涉及的主要问题是系统性金融风险的防范与化解，其中包括时间维度的系统性风险威胁和空间维度的风险传染防控。金融安全是在国家主权的基础之上货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定，以保障资金顺畅融通、市场平稳运行和资源有效配置的动态均衡性〔9 〕。金融安全是更高程度上的金融稳定，是主权维度下的金融稳定。金融安全涉及金融政策主权、国家货币稳定、金融基础设施、市场体系稳定、金融数据安全以及国际金融治理等领域。

以政策主权为例，在美元主导的国际货币体系下，金融开放程度越高，各国金融市场与美国货币金融政策的关联性和同步性就越紧密。2014年以来，在美国量化宽松政策调整中，阿根廷比索贬值超过90%;2021年第1季度，因通胀压力加大、国债收益率快速上升以及美联储货币政策可能进行调整，国际金融市场震荡，资本流动更加嬗变，巴西、土耳其、俄罗斯等相继加息，其中，土耳其政策利率加息200个基点至19%，如此之高的利率将会抑制经济增长，但是，在美国政策调整中，土耳其等国的加息行为又是无奈之选。

双循环新发展格局中的金融安全必定是一个内外统筹的金融安全。在新发展阶段，需要考虑外部因素对我国的外溢效应，也需要考虑国内因素和市场体系对外部冲击的反馈机制，重点防范内外风险与安全因素共振引发系统性金融风险或全局性金融安全问题。正如习近平所言，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。金融开放、金融稳定和金融安全的有效统筹是构建新发展格局的应有之义。

三、针对风险的几点对策建议

我国的金融开放是为了更好地服务于改革开放大局，为了更好地服务于实体经济发展大局，为了推动形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。内外双循环新发展格局的构建是需要通过市场微观经济主体来实现的，金融开放以及金融循环是需要以金融机构为支撑、以金融产品和服务为媒介、以金融市场为渠道来进行的。为了实现金融高水平开放，我国需要综合施策，内外统筹，双向开放，深化改革，着力应对潜在风险，保障金融安全，有效促进双循环新发展格局。

（一）综合施策，构建金融开放发展新范式

面对复杂的国内国际形势，加大金融开放是有效统筹国内国际两个大局、有效链接全球产业链和有效形成国内国际金融市场互动的重要途径之一。但是，当前我国面临着诸多的困难和风险，需要运筹帷幄、多措并举、综合施策，构建与新发展阶段和新发展格局相适应的金融开放发展新范式。在体制机制改革上，要全面实施准入前国民待遇和负面清单管理模式，统筹负面清单模式与业务牌照发放的关系。在市场竞争引导上，要积极有序地推进金融机构和业务开放，实质性增加外资金融机构的数量，逐步拓展外资金融机构的业务范围，积极引导有序的业务与市场竞争格局。在内外统筹上，一方面要以我为主，以国内经济周期、经济结构和产业布局的现实情况及金融需求作為金融开放的基本前提;另一方面，要内外统筹，以区域经济融合、产业链修复和国际分工协作作为金融开放的重要目标，形成以我为主、内外统筹的金融互动新机制。在政策举措上，要构建一个体制机制国际化、金融机构准入、金融业务渐次开放、金融市场深度参与和金融监管与治理匹配的综合开放政策体系。

（二）减少内部阻力，着力金融内外双向开放

在双循环新发展格局下，我们需要改变观念，减少开放的内部阻力，同时，坚持风险底线，着力内外统筹，构建一个内外关联更为紧密的金融体系，为新发展阶段经济社会发展提供要素支撑和资源配置支持。

一是克服开放恐惧症。金融开放并不必然带来重大的金融风险或金融安全威胁，以金融风险或金融安全为由来拖延金融改革与开放的进程是不妥的。要像在2005年后人民币汇率改革中剖析“升值恐惧症”一样，寻找新阶段“开放恐惧症”的内在根源和体制约束，并通过进一步的改革开放和针对性的政策举措来应对。

二是实施稳步推进的开放策略。金融高水平开放，不能走跳跃式开放的路子。不考虑内部风险承受能力，贸然加速金融开放甚至走向金融自由化是非常危险的。由于金融开放在一定程度上是不可逆的，因此更要考虑金融开放、金融改革、风险管理和金融监管的有效匹配，以便系统性地加以推进。

三是着力对内开放和对外开放相统筹。一方面，加速对内开放进程，注重公平市场环境建设，给予不同产权结构的微观主体平等的经济金融参与权和资源配置权，以培养内部竞争有效的市场体系和更加完善的金融功能。另一方面，积极扩大对外开放，以对外开放促进内外循环、畅通国内循环，以统筹内外两个市场和内外两个大局为关键举措，“引进来”和“走出去”相结合，通过深化金融对外开放和提升市场机制弹性来优化内外金融市场对实体经济的支持功能。

（三）打通开放堵点，推进金融高水平开放

在新发展格局中，要把金融改革开放任务落实到位，同时根据国际经济金融发展形势变化和我国发展战略需要，创新实施新的改革开放举措，推进金融高水平开放。

一是机构准入开放。进一步加快金融业双向开放进程，坚持自主、有序、平等、安全，落实准入前国民待遇加负面清单制度，着力放宽外资金融机构准入要求。重点是要改进股比管理，放宽银行业、证券业和保险业的外资准入限制，推動金融机构、产品和服务体系的开放，在持股比例、设立形式、业务范围等方面给予外资更大的空间。

二是金融市场开放。主动进行内外市场关联，有序推进重要金融市场的对外开放，着力扩大国内股票和债券市场开放。支持符合条件的国家和地区的主权机构和商业机构等投资境内债券市场，支持符合条件的外国政府类机构、国际开发机构、境外金融机构及非金融企业在境内发行人民币债券。进一步完善QFII、RQFII、QDII、陆港通、债券通、沪伦通以及其他开放的相关制度安排。

三是处置技术性堵点，完善金融监管，优化金融治理。以高水平金融开放为要求，深化准入制度、交易监管等改革，加强监管协调和监管服务能力，提升金融治理水平和治理能力。解决境外投资者在不同账户之间的头寸转换问题，提高资金使用效率。研究引进境外机构分层托管，建立多级托管模式和名义持有人账户。提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，提高参与国际金融的治理能力。

（四）优化倒逼机制，促进国内金融深化改革

以金融开放为突破口，优化倒逼机制，促进国内金融体系深化改革，以金融要素价格市场化改革、金融机构市场化主体建设、金融市场资源配置机制完善为“三支柱”，进一步发挥市场在储蓄投资转换以及资源要素配置中的决定性作用。

在金融要素价格市场化改革上，强化货币市场短期利率的基础地位，逐步弱化甚至取消存贷款基准利率，消除信贷市场利率和货币市场利率的“双轨制” 〔10 〕。继续完善人民币汇率形成机制以提升汇率定价市场化水平，基于贸易权重的货币篮子来完善人民币汇率形成机制。扩大国债市场规模，夯实国债收益率曲线完善的“物质基础”，确定国债收益率作为无风险收益率的“政策定位”，逐步强化其长期利率的“政策锚”。

在金融机构市场化主体建设上，重点发展多层次、差异化的存款性金融机构，尤其是构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，避免简单的网点扩张而非功能拓展;借力新兴技术构建技术水平强、覆盖范围广、服务效率高、商业可持续好的数字普惠金融机构体系;大力发展并发挥专业性金融服务机构的供给，尤其是着重提高法律、会计、审计、评级等专业服务的市场约束力。

在金融市场资源配置机制的完善上，一是坚持市场中性原则，对内外金融机构和不同经济体给予同等的市场主体地位。二是优化间接融资和直接融资、股权融资与债券融资结构，推进科创板和注册制试点，建设多层次资本市场体系。三是重点突破信贷市场、货币市场、债券市场分割，有效链接外汇市场，形成统一的市场体系。四是深化金融市场功能定位、机构退出破产、信息披露机制、市场惩戒体系、监督管理体制等改革，夯实市场运行的法律约束与制度基础。

（五）守住风险底线，审慎推进资本项目开放

金融开放并不必然导致风险，但是金融开放需要把住风险底线。为此，应着力对内对外重点领域的风险防范和处置，同时根据我国国情稳健推进资本项目开放，并保持适度的资本项目管理要求。一是坚持风险底线。秉承风险底线思维，深刻认识金融开放存在的风险和挑战，对金融风险、系统性金融风险和金融安全有更加清晰的认识，尤其要强化外部冲击和内外因素共振的风险防范和处置。二是有效防控重大风险。对外重点加强对以美国为代表的主要发达经济体政策外溢性、短期资本流动、资产市场估值重构、汇率大幅波动以及宏观杠杆率过高等环节的监测、防范与处置;对内强化外汇、房地产、股票、债券等主要资产市场的风险跟踪和有效处置，分类施策，精准防控，有效降低各市场风险水平并着重防范跨市场传染;在短期资本流动管理上，需要加强对短期资本流入、资金投资以及资本流出的合规管理与审慎监管。三是注重协调统筹。统筹协调人民币汇率形成机制、资本项目开放和人民币国际化等改革进程，尤其需要重点统筹金融开放与资本项目自由化，着重探索资本项目不能完全开放的条件下如何更加有效地实施金融市场双向开放〔11 〕。四是实施适度资本项目管理。要循序渐进地推进资本项目开放，重点把控资本项目管理这一“最后防火墙”，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。五是建立健全外资安全制度。从长期发展看，资本项目开放或资本自由流动对我国经济发展和内外经济互动是必要的，但是金融风险和金融安全的现实诉求则是基础性的。可借鉴国际经验，建立适当的外资投资安全审查制度，以作为负面清单管理模式下的金融稳定和金融安全保障。

（六）注重系统思维，构建国家金融安全体系

金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局和现代化国家建设的战略性与根本性大事。在推进金融开放过程中，必须与国家金融稳定和金融安全相统筹。一是强化系统全局思维。坚持系统性金融风险防控是金融工作的永恒任务这一要求，将内外两个循环、内外两个市场和内外两个大局相统筹，注重外部冲击对内部风险的诱发机制，着重防范处置外部因素与内部因素共振的潜在系统性金融风险，构建基础设施稳健、政策主权自主、资源配置有效、数据信息稳定的国家金融安全体系。二是强化金融基础设施安全保障。充分认识美国在美元为主导的国际货币体系中对全球金融基础设施的把控权，着力构建非美元的支付结算体系和相关金融基础设施，保障内外金融市场体系联通。三是强化金融货币政策主权，以我国经济周期、结构演进和市场建设为基础性决策依据，以人民币汇率形成机制改革为突破口，提升金融市场弹性和韧性，着力保障人民币币值稳定、金融市场体系平稳和资源配置机制有效。四是强化数据与信息安全。现代科技已经被广泛地应用于金融系统之中，特别是新冠肺炎疫情全球大流行使得国际社会数字化转型被“催化”加速了，信息及数据成为金融部门的核心资产，甚至可以部分替代抵押资产成为金融风险防控的核心。在金融开放过程中，需要强化数据采集、存储、分析和应用等安全体系建设，将数据及信息安全从技术安全层面提高至国家安全层面，加强国家级金融信息系统建设，着力保障国家金融数据安全。

注释：

①数据来自于2020年中国国际收支平衡表。

参考文献：

〔1〕王爱俭，方云龙，王瓩怡.金融开放40年：进程、成就与中国经验〔J〕.现代财经，2019（03）：3-15.

〔2〕中国金融40人论坛.感知政策的温度——2020外滩金融开放报告〔R〕.北京：中国金融40人论坛，2020-10.

〔3〕中国人民银行.易纲行长在博鳌亚洲论坛宣布进一步扩大金融业对外开放的具体措施和时间表〔EB/OL〕.http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/351782

1/index.html.

〔4〕中国人民银行.易纲行长在2018年金融街论坛年会的讲话〔EB/OL〕.http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3548100/index.html.

〔5〕中国人民银行.2019年第一季度中国货币政策执行报告〔R〕.北京：中国人民银行，2019-05.

〔6〕余臻.我国资本市场开放的现状与展望〔J〕.经济体制改革，2019（01）：147-153.

〔7〕陆磊.在开放中变革、融合与创新的金融机构体系——40年中国金融改革开放的基本经验〔J〕.清华金融评论，2018（12）：22-23.

〔8〕国家外汇管理局.潘功胜局长在“第十一届陆家嘴论坛（2019）上的演讲”〔EB/OL〕.http：//www.safe.gov.cn/safe/2019/0613/13427.html.