乡村政务服务数字化的三点对策

赵琨　苏昕

〔摘要〕 数字化技术对于提升乡村政务服务水平具有显著效用，实现乡村政务服务的数字化需要基层政府依托乡村发展的实际和数字化治理思路谋求创新。一是以数据应用为基础，推动数字治理与乡村政务的融合;二是以破除信息壁垒为手段，实现乡村政务服务再造;三是以数字化基础设施建设为保障，推动数字化政务服务的落地。

〔关键词〕 政务服务，数字化，乡村治理

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）03-0023-06

乡村政务服务数字化是指在乡镇国家机关政务活动中，将互联网、大数据、人工智能等现代信息技术全面应用到办公、管理以及为乡村社会提供公共服务等领域，从而实现基层政府职能转变、政务高效处理与公共产品有序分配的一种全新治理模式。将现代信息技术融入乡村政务的处理过程中既是弥补城乡数字鸿沟的重要举措，也是推进乡村治理转型的重要抓手，更是实施乡村振兴战略的应有之义。在乡村治理实践中，一些地区虽然能够认識到现代信息技术对于乡村政务处理的便捷性和有效性，但是由于不同地区乡村“数字禀赋”的差别以及基层政府对落实数字乡村建设的态度差异，目前国内大多数农村并没有真正将数字化政务服务作为一种常规治理方式落实到乡村实际发展中。乡村振兴以有效治理为核心，数字化技术在乡村政务处理中的广泛应用是实现乡村有效治理的良方，也是乡村治理现代化的未来发展面向。因此，创新乡村治理思路，实现数字化技术在政务服务中的实践应用，是保障治理有效的技术性途径，也是实现乡村全面振兴的现代化手段。

一、以数据应用为基础，推动数字治理与乡村政务的融合

乡村政务服务的数字化要求运用数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等信息社会要素，提供优质政务服务，增强公众服务满意度 〔1 〕。数据的高效应用是乡村政务服务数字化的基础，而数据应用通过吸纳多主体、多要素的共同参与，拓展乡村政务服务的应用广度与深度，激发乡村治理主体的内生活力。因此，乡村政务服务数字化是一个要求多部门协同配合的治理实践，也是一个包含数据收集、应用和管理的体系建构过程。数据是乡村政务服务数字化的根基，只有通过数据体系的运用与现代化技术的“下沉”，才能推动政务服务平台整合、服务内容创新及供给，从而提升政府部门工作效率，增强村民生活便捷性。

（一）提高数据采集的精准性，搭建乡村政务服务平台。数据采集是推动乡村政务服务数字化的逻辑起点，也是保证数字治理与乡村政务融合的关键所在。在乡村治理场域中，基层政府承担的社会管理与公共服务事项日益繁重，各基层部门在落实政策与获取民意的双向互动中产生的大量原始数据，具有极大的经济价值和社会效益。政务服务平台作为部门间职能的集合，是实现基层政府职能转变的依托，准确的平台数据来源不仅是推进“放管服”改革、建设服务型政府的有力抓手，而且能够助推乡村治理现代化的有效实现。

受制于上级政府数字治理规划的影响，相当大一部分基层政府并没有颁布相应的数字治理发展纲要，一些村治主体也没有参与到乡村政务服务数字化转型过程中，导致乡村政务服务数据采集陷入发展不足的局面，村民的多元需求无法被准确识别，严重束缚了政务服务平台效用的有效发挥。从数据采集方式来看，当前乡村政务服务数据采集的问题主要表现为标准化程度低、采集方式落后及采集信息员技术水平低。乡村数据采集作为政务服务平台的重要依托，应当以乡村振兴为目标导向，保证数据来源的精确性和广泛性。数字化将政务服务由对具体事务的处理转向对代码的处理，因此，基层政府需要统筹数据采集的主要内容，制定合理的信息分类与应用标准，丰富数据采集渠道，通过提高乡村治理主体的参与度和采集技术水准，使政务服务平台能够准确地提取和应用数据。首先，对于基层政府各部门而言，应当共同建立通用的数据标准体系，运用相同的编码、录入、储存、保密等手段对初始数据进行采集，同时按照科学的管理方式对数据进行归类，保证政务服务平台数据整合的便捷性。其次，创新数据获取方式，开辟多元数据采集路径。一方面，运用网格化数据采集方式，实行乡村基础网格个人负责制，将网格员下沉到乡村治理的实际场域，提高数据采集完整率，在此基础上完善农村地区网格化应用软件与政务服务平台已开发软件的兼容性，保证农村网格化数据信息能够与城市网格化数据管理平台无缝对接。另一方面，立足当前三农综合信息服务系统以及5G技术支持，在政务服务平台中构建集乡村治理、农业生产、矛盾调节、农村生态保护等于一体的综合性服务程序，并全方位利用微信、抖音、微博等网络数据，拓展数据获取渠道。再次，通过实施管办分离的措施分割数据实际管理人员与采集人员的工作职能，避免因信息采集员的主观原因导致数据的失真和残缺 〔2 〕，切实解决由于人员职能交叉所带来平台信息收集偏差的问题，保证数据采集的客观有效。

（二）拓展数据应用方式，优化政务服务供给路径。提升乡村政务服务能力、丰富政务服务内容是转变基层政府职能的重要依托，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。自农业税取消以来，资源下乡反哺农村建设。伴随着互联网应用的大范围推广、村民主体权利意识与法治意识的不断增强，我国乡村呈现出新的发展样态，进入以服务下沉并有效回应村民多元化需求的新阶段。而数据的多元化应用为政务服务的创新提供了技术上的支持和保障，通过智能化的数据应用将政务服务主体和服务对象有效关联，发挥数据及时性、准确性和广泛性等优势，使基层政府精准把握村情村貌，保证政务服务的供给能够满足村民的实际需求，并不断拓展政务服务的覆盖领域和村民事务办理的广度。

在乡村治理格局和服务转型的历史背景下，以基层政府和“村两委”为主导的乡村治理形式日益不能满足村民服务需求多元化、差异化的诉求，数据应用能力的欠缺造成有限资源的重复利用以及村民共同关心的紧迫事项无法有效解决等问题。乡村政务服务数字化供给的目的是将数据进行挖掘和归类，并将其应用到改善传统政务服务的各项环节，着力提升村民的满意度、减轻政府部门行政压力，最终提高乡村治理的实际效能。因此，在优化乡村政务供给的实践中首先应当建立乡村数据应用体系，逐步发掘不同方面数据的应用价值，在此基础上扩大政务服务供给范围，如将乡村医疗卫生、体育运动、社会救助、危机管理等事项纳入常规政务服务体系。例如佛山市顺德镇已经将办证大厅服务点下移至各个街镇，实现了区+镇（街）“智慧办证大厅”全覆盖。其次，整合政府部门信息平台和电子政务处理信息系统，利用乡镇便民服务站对接不同政务服务事项，并在此基础上建设综合性政务服务网点，集成便民服务、村务公开、村事件登记、政务服务咨询等全方位的综合性政务服务平台，切实改善传统乡村政务服务形式。例如浙江省德清县构筑了“数字乡村一张图”、数字乡村实验室、数字渔业生产服务平台和旅游大数据应用平台，有力提升了政务服务的兼容性和精准性。再次，依托数据拓宽政务服务内容。引入第三方工具，将政务服务内容嵌入微信公众号和手机APP之中，发挥移动通信平台灵活易操作的优势，通过统一线上服务平台和线下服务网点的质量标准，实现线上与线下信息数据应用的互补。例如“贵州数字乡村”APP将乡村数据进行分类整合与扩展应用，打通了小程序、公众号等多种渠道，将工作人员办公、村情监测、村民政务办理、乡村治理和乡村游览等多功能服务集合到一个APP中，为各项民生工程的开展提供了便利条件。

（三）提升数据管理水平，保障政务数据使用安全。乡村数字化政务服务本质上是一个通过对数据进行有序组织管理和具体应用提升乡村治理效能的过程。从数据的功能来看，丰富的储备和高频次的使用是保证其发挥效用的主要方式。而从数据的应用来看，公共数据在涵盖众多私人信息的同时又充斥在多元的应用场景中，对于数据权属的甄别与使用应当进行清晰明确的界分。在这种意义上，数据就是一把双刃剑，良好的数据管理能够最大限度地发挥其在政务服务方面的优势，而如果数据被无序化使用乃至被过度挖掘，便会侵害个人生活空间，出现政府和公民之间数字信息地位不对等的情况。

乡村政务服务的数据管理过程主要涵盖了对不同渠道来源的数据进行储存、将一段时间内的陈旧数据进行更新、针对政务服务不同部门的数据进行模块化归类等方面的内容。面对日益复杂的数据管理工作，基层政府难以实现有效管控，需要多方主体共同参与，提升政务数据管理水平，形成多元共管的数据管理模式。数据管理水平是乡村政务服务全面数字化的基础，农村地区政务数字化的实现不能仅仅依靠政府本身对数据的全面管理，应当建立吸纳多元主体共同参与的数据管理体系。首先，與具有数据管理能力的科技企业、社会组织等建立技术使用和信息共享合作机制，针对数据采集、储存、更新、开放等程序形成常规管理制度，并赋予不同职能管理者不同的数据应用权限，保证数据使用的便捷性与安全性。例如，深圳市与华为公司进行合作，转变过去以各单位为本位的数据管理思路，以服务对象为核心设计数据架构，实现数据在不同体系中的流通。牡丹江市西安区与互联网科技公司对接数字乡村平台建设，形成了集数字农业、乡村治理与惠民服务功能于一体的治理格局 〔3 〕。其次，对于已经具有成熟政务处理能力的基层政府可以尝试将本地区农业、生态、人社等数据应用市场化。具体而言，要在尊重部门数据所有权的基础上正视数据交易费用的客观存在，探索数据市场运作管理规范并建立“数据交易市场”，数据使用者只有向作为数据所有者的职能部门支付一定的数据成本费用，才能享有申请数据使用的权利 〔4 〕。例如，青岛市尝试将政务数据赋能经济发展，将政务信息应用到金融信贷领域，破解小微企业融资难问题。再次，设立数据管理防火墙，化解政务处理过程中数据集中管理与丢失风险之间的矛盾。具体来说，要针对不同等级类型数据设置相应的风险评估制度，根据风险等级划分相应的管理标准，并在日常数据管理中建立监测和预警机制，增强不同数据管理主体突发事件应急能力，保障政务处理中数据的安全性。

二、以破除信息壁垒为手段，实现乡村政务服务再造

优化政务服务流程是提高行政效率、减轻群众办事压力的重要途径。大数据作为一种推动乡村社会变革的有效方式，是政务服务方式的重塑者和创新者，而大数据思维理念和技术应用均与乡村政务服务具有密切联系。其中，大数据思维内含的整体性、平等性、开放性和共享性特征，同政务服务流程优化所追求的部门信息共享与服务群众的导向趋同。因此，将大数据应用于乡村政务服务是破除政务服务部门间信息壁垒的有效方式，也是以村民为主体、以技术为手段、以效率为目标实现乡村政务服务流程再造的可行路径。当前，许多农村地区依托数字化技术创新了乡村政务服务模式，如广东省江阳市推出的“智慧乡村+村务管理”、湖北省孝感市“政务云”以及腾讯为村等政务服务方式的应用为乡村政务服务的再造提供了宝贵经验。

（一）多元联结，做好政务服务顶层设计。乡村社会虽然因受到现代化的冲击而发生了巨大变化，熟人关系也处于变迁之中，但在乡村共同体依然存续的情况下，基于地缘和血缘形成的熟人社会关系特征继续留存 〔5 〕。乡村政务服务的数字化应用作为新兴产物作用于乡村治理场域，加速了乡村社会变革的进程，也推动了乡村治理方式的总体性变革。作为一种外生于乡村且与传统政务处理具有差异的新方式，需要在数据应用的基础上与多部门协同配合完成，因此，乡村政务服务的数字化转型应当从顶层设计出发，通过技术下沉使各部门间突破以往的互动模式，实现数字导向下的动态联结，从机制、结构和制度三个维度保障乡村政务服务数字化的有序运转。首先，建立常态化政务服务机制。基层政府不同部门承担各自的治理任务，有序的制度安排和职能分工是实现乡村政务高效处理的核心。当前，我国乡镇政府以垂直领导为主，而政务服务数字化供给具有跨区域、跨时空、非人格化等特征，需要以水平化的服务机制满足村民主体的利益诉求。因此，乡村数字化政务应当建立部门间横向与纵向服务共存机制，保证以村民为出发点，吸纳更多具有互补职能的部门参与到乡村数字化政务实践中。其次，构建部门联合、紧密互动的政务服务结构。涂子沛认为，大数据时代正在呼唤下一波社会化浪潮：一个更开放的社会，一个权力更分散的社会，一个网状的大社会 〔6 〕313。在信息时代，政府获取消息的绝对优势逐步减弱，以乡镇政府为主导的政务服务方式已然不能适应现代化的治理要求，需要在多元服务主体共同参与的条件下优化现有政务服务结构，利用数字化技术突破乡村多元主体间原有的制度壁垒，更好地将村规民约等非正式制度与政务处理中的正式制度相结合，提升政务处理效能。再次，建立乡村政务制度保障体系。乡村数字化政务的创新，除了技术保障之外还需要相应的制度规范。一方面，乡村政务服务应当建立广泛的社会参与、服务供给管理和监管制度，在保障不同主体参与政务服务供给权利的同时及时发现需要改进之处，通过制定合理的服务程序、服务规范和服务模式，实现服务过程的全面监测以及快速响应，保证政务运作流程的顺畅。另一方面，通过设置政务服务技术标准，在网络建设和平台搭建等方面与省、市技术标准接轨，减少由于技术差异所造成的损失。

（二）信息共享，横向协同部门政务服务方式。乡村政务的协同办理需要在实现数据共享的目标导向下打破基层政府部门间以及乡村治理主体间的信息壁垒，消除部门间利益冲突，以协商共治为原则形成互动、开放的数据共享格局，改善各部门间数据单向应用的政务处理模式，从而简化政务处理流程。首先，建立基层政府部门与政务服务主体间的数据共享机制。基层党委和政府应当牵头建立公共服务、涉农、行政管理等方面的数据信息使用规范与共享办法，并将政务服务相关主体纳入共享机制建设中，搭建由政府、社会、企业、村民等共同组成的数据共享平台。通过平台的建立将相关行政治理、乡村经济发展、村务管理、村公益事业等内容进行实时共享，集中处理乡村共同政务难题，真正解决和回应政务服务过程中人民群众反映强烈的办事难、办事繁等问题，实现政务处理“多窗变一窗”的服务目标。与此同时，还应当建立部门数据应用与村民日常生活的双向互动机制，将微信、微博、头条等日常社交应用与数据平台对接，通过数据共享快速捕捉村民多样化、个性化的政务服务需求，解决农村社会变革当中政务服务模糊的问题。比如，深圳市打造的“i深圳”政务APP，为居民提供了“千人千面”的精准服务，并推出了“秒报秒批一体化模式”，实现了不见面、零跑动、全自动的政务供给。其次，实现政府部门间信息共享。宏观维度上需要做好数据库架构设计，在厘清部门数据使用规范的前提下做好数据共享的组织保障，通过制定部门间数据共享的内容标准和使用流程，逐步推动数据在各政务服务部门间的无障碍流通。例如，山东省已经率先完成了不同层级政府机构间数据信息的交换和联通;贵阳市打通了市、区两级部门数据的应用壁垒，形成了共享、管理和储存数据应用模式，提高了政务处理的效率。再次，完善政务处理流程评价机制。通过建立科学的考评体系，以部门间共享数据的质量、对政务处理环节的助益以及单位时间内解决的政务数量为标准，逐步打造有效、简单、满意的政务服务流程，并以不同主体的服务满意度作为评价标准，落实“好差评”制度在乡村政务中的应用，激发不同部门数据应用于政务处理中的活力，倒逼基层政府优化政务服务流程。例如，深圳市南山政务服务大厅推出了“好差评”评价系统，对工作人员绩效进行考核，并对各职能部门的问题进行针对性处理。

（三）信息联动，纵向优化部门政务服务流程标准。传统乡村政务处理体系等级化、专业化和规则化程度高，工作流程衔接紧密，各部门间依照职能规范和服务范围形成了一整条具有完整部门体系的政务处理链。数字化技术在处理乡村政务过程中，通过将数据信息整合处理，能够使不同层级间部门形成扁平化的组织结构，科学配置部门间政务服务管理程序，实现部门间信息的高效联动，优化乡村政务处理流程，同时探索基层政府与村民的互动、平等协作关系，使政务处理方式以政府为中心逐步向以民众为中心转变 〔7 〕。具体而言，政府部门信息联动首先需要从政府内部出发，运用现代信息技术协助部门间建立业务划分明确、责任主体明晰的服务模式，并据此梳理出各部门的权力清单，依照职能权限简化日常事务的审批和处理流程。与此同时，将多数工作由线下转移至线上，线下人员辅助线上工作有序开展并完成政务处理的所有环节。例如，浙江省的“浙政钉”已覆盖省、市、县、乡、村五级组织，依托互联网大数据进行政务在线办理，汇集了720多款网络应用程序。其次，基层政府内各层级部门间要形成数据共享或互认的制度体系，减少村民在提交申报材料过程中的重复性，降低村务监督和集体资产管理的复杂性，消除“层层请示”带来的负面影响，从而节约政务处理成本。绍兴市扬汛桥镇将辖内职能相近和交叉的部门事务进行了归类，打造了“4+X”基层服务模式，并在此基础上将系统下沉到乡村，将民政、社保、计生和残联等相关事务集成到一个平台，优化政务处理流程，实现群众办事最多跑一次。再次，基层政府部门间要形成以完成服务内容为目标的有效信息互动。政务的流转往往涉及多部门的协同配合，大数据的应用使纵向跨部门间数据信息的整合成为可能。只要将乡村治理不同方面的服务事项有序分类，统一编码管理，那么不同部门在审批过程中就能够有效获取并传递服务信息流，实现政务服务事项在部门间的快速流转和及时处理。最后，在处理村民自治组织与村企等外部主体事务上，可以利用政府门户网站的搜索功能主动识别乡村主体的潜在服务偏好，将搜索热点呈现在政府网站首页，使政务服务从被动申请转为主动供给，构建起以乡村主体需求为导向的服务流程。

三、以数字化基础设施建设为保障，推动数字化政务服务落地

马克思认为，技术是人类在利用科学和知识改造自然的实践中积累起来的生产操作方法、技能和手段。数字化技术的发展为乡村政务服务的创新提供了技术上的支持，而其最终成效则由数字化基础设施的供给所决定，脱离了配套设施建设，政务服务的数字化便失去了技术落地的现实基础。在乡村振兴战略与《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》等系列措施的加持下，农村地区的互联网建设成效与数字化发展水平得到了显著提升。然而，面对技术的不断迭代和升级，当前农村网络基础设施应用并不能支持政务服务的数字化转型，具有明显的滞后性，需要大力推进。

（一）提升农村地区通信覆盖水平。从数字化基础设施建设来看，受城镇化进程的影响，我国多数农村地区出现人口比例结构失衡的现象，常年生活于乡村的人口数量少，加之部分偏远地区地理结构复杂，致使农村数字化硬件设施建设成本高且难度大，因此，我国部分农村地区自然村与居住点尚未实现4G网络的全覆盖，仍需要以卫星、微波等手段来提高网络覆盖水平 〔8 〕。而随着乡村振兴战略的实施，外出人口返乡创业热情高涨，乡村政务服务便成为服务改革、推动基层政府治理现代化转型的必要手段。在乡村政务服务数字化需求逐步旺盛的阶段，基础设施建设投入不足便掣肘了基层政府可持续优化政务服务的能力。由于我国电子政务起步时间较晚，全国性的数字化基础设施建设并未成型，农村地区作为政务服务改革的最后一公里，通信设施的低覆盖率制约了政务服务的数字化落地，导致一些地区的乡村政务服务平台沦为形式大于实质的“硬件负担”，已经建成的数字化基础设施也陷入了“重建设、轻管理”的不良处境。针对乡村信息化设施建设的困境，应以提升农村通信网络覆盖水平为着力点，加快相应的基础设施建设。通信网络是构建城乡联系的主要渠道，截至2020年12月，我国农村网民规模为3.09亿，占网民整体的31.3%，随着我国农村人口互联网使用频率的提高，数字化政务会成为乡村治理的主要形式，4G、5G和千兆光纤等基础设施建设能够契合这一趋势。因此，未来需要在更大范围内推动村村通工程，进一步落实提速降费的号召，实现宽带网络在农村的全覆盖，对于具有更高需求的乡村实施5G信号全覆盖，在保障乡村多元主体政务处理效率的同时实现乡村教育、医疗、日间照料等各项便民服务与数字化的联通，依托大数据为村民提供可持续的高质量政务服务。

（二）创新乡村政务服务数字化基础设施建设模式。数字乡村概念虽然提出的时间不长，但随着乡村振兴战略的推进，数字化乡村建设已经进入了有序发展阶段。当前，乡村政务服务数字化基础设施建设主要依靠政府规划和投资，其政务服务数字化水平与当地政府规划设计和财政收入直接相关，由于不同地区发展程度有所差异，导致乡村数字化政务建设速度并不均衡。因此，需要创新乡村政务服务基础设施建设模式，改变乡村地区数字化基础设施建设不足的局面。同时，乡村数字化政务的发展主要依托城市的扩散与辐射，需要在抓住城市高速发展机遇的同时做好乡村基础设施建设规划。首先，要以地方政府为主体，基层政府为参与者制定乡村数字化基础设施建设的中长期规划，并在此基础上借鉴城市数字政务建设经验，制定乡村数字政务发展的专项规划。其次，优化乡村投资环境，创新融资方式。乡村数字化政务基础设施建设是一个整体性工程，也是一个需要大量资金支持投入的惠民举措。政府可以出台有利于引导资金下乡的具体措施，通过财政、税收和信贷等方面的优惠，吸引多方投资者参与到乡村数字化基础设施的建设中，形成多层次、多渠道和多元化的资金投入格局。与此同时，还应当形成有效的资金管理制度，强化投入资金在运转过程中的规范使用，委托第三方机构监督资金使用和设施建设情况，并通过村务公开的形式使其透明化。再次，将政务服务基础设施建设与改善村民生活水平相结合，激发村民参与建设的意愿。在村民对数字化政务设施认识普遍不足的背景下，要做好村民实际利益与政务数字化设施建设的结合工作，以村民需求为中心建设政务服务终端，让其能够切身感受到数字化政务建设与自身利益的密切关系，逐步改善村民对于政务数字化的认知，提高村民的参与度，从而保障基础设施建设的有序进行。

总之，数字技术与乡村政务服务的有效融合是乡村未来发展的新方向，也是实现数字中国的重要举措。当前，乡村政务服务数字化处于探索阶段，基层政府应当在数字赋能的基础上创新政务服务模式，从数据的有效应用、政府部门信息壁垒的突破以及数字化基础设施建设等方面实现乡村政务服务的再造。尽管乡村政务服务数字化的全面应用仍面临诸多现实困难，但作为一种能够助推乡村跨越城乡“数字鸿沟”、实现有效治理的实践机制，需要在多方主体的协同参与下建构与完善，并与未来乡村全面数字化治理有效衔接，为乡村振兴的实现奠定基础。

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责任编辑 周 荣