我国检察权运行监督机制规范化建设历程述评
2021-08-30傅信平
国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.09
摘 要：任何国家权力在运行过程中都要受到监督与制约，这是现代社会保证权力不被滥用的唯一方法。检察权作为一种国家监督权，同样受到监督与制约。我国检察机关自1978年恢复重建以来，加强和改进检察权运行监督机制是完善中国特色社会主义检察制度的重要措施。随着国家法治进步以及司法领域科技应用步伐加快，我国检察权运行监督机制的全面性、操作性、互补衔接程度均有所提升，表明我国检察权运行监督机制基本形成体系。就学理讨论和司法实践而言，检察权运行监督机制可以分为内部与外部、纵向与横向、人员与案件等类型。本文以1996年我国检察权运行监督机制研究的历史为起点，透过各种理论观点、制度设计、实践探索，梳理和分析检察权运行监督机制规范化建设的历程，希冀为我国检察权运行监督机制工作提供思路和启示。
关键词：检察权;内部监督;外部监督;规范化建设
中图分类号：DF83 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2021）04-0087-11
一、引言
任何国家权力在运行过程中都要受到监督与制约，这是现代社会保证权力不被滥用的唯一方法。检察权作为一种国家监督权，同样受到监督与制约。虽然监督与制约经常被一并使用，但是法学理论界普遍认为监督与制约并不是同义反复。首先，法理学观点认为，制约与监督不能等同，制约是权力分工、职责分工之后国家机关之间的权力约束关系。监督具有统一性、突然性和选择性[1]。其次，刑事诉讼法规定人民法院、人民检察院和公安机关分工负责，互相配合，互相制约。诉讼法学观点认为，制约是一种双向行为，只能在参与诉讼各部门相互发生工作联系、衔接，处在互动过程时才能发生作用，这种互动作用是彼此之间的[2]，在诉讼进程中，前者是后者存在的前提条件，后者是前者发展的必然结果[3]。由此可见，法学界对监督与制约的含义作了严格的界定和区分，法学理论在探讨一系列以限制防范检察权滥用为目的的监督机制时一般缩限外延，避免与制约机制相混同。质言之，检察权的运行监督机制是以一方主体意志为主的单向活动，不涉及多种权力互相牵制和制衡的状态，其运行监督机制一般包括内部监督机制和外部监督机制。内部监督机制主要指检察系统内以控权为目的的各种工作流程、规范和制度。例如，有学者认为检察权的内部监督机制主要包括落实办案纪律责任、案件质量评查、检务督察、内部纪检监察、执法规范化建设等[4]。还有学者则认为，检察权的内部监督机制包括专职部门对其他部门权力行使合法性的审查，以及上级检察机关对下级检察机关权力行使合法性的审查[5]。外部监督机制主要来源于现行法律规定，既包括检察机关自身推动建立的制度机制，也包括国家专门推动建立的其他权力监督制度机制。例如，以检察权为对象的外部监督机制一般包括人大监督、监察监督、审计监督、政法委执法监督、人民监督员监督以及社会舆论监督等。本文讨论关注的外部监督机制以检察机关自行推动建立的制度机制为主。譬如人大代表联络制度、人民监督员制度、检务公开制度等。在监督领域和对象方面，检察权的运行监督机制主要针对监督办案活动和检察办案人员①。
从法学视角看，自1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》出台以来，检察制度伴随国家法治建设进程跌宕起伏，较长时期处在一个不稳定状态，期间还发生过中断，可以说是“三落三起”[6]。党和国家对检察权的认识，也存在一个不断深化与成熟的过程[7]。同时，由于缺乏法制保障和内部规则指引，当时检察机关执法办案的监督更多靠政治监督、党纪监督。1978年，中共十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针，为社会主义法制建设开启新的征程。1979年通过《中华人民共和国人民检察院组织法》后，检察机关开启国家法制健全的步伐，逐步提升法治方式，规范检察权在运行中的分量。以1996年3月第八届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》载入“依法治国，建设社会主义法制国家”为标志，中央正式宣布将法治作为治国理政的手段，法治建设正式上升为国家发展战略。检查权作为国家政治制度的组成部分，政治大环境的变化有助于我们找到检察工作发展的关键历史坐标。因此，本文以1996年党中央正式将依法治国作为国家发展战略为起点至2020年检察机关推动检察权运行监督机制规范化建设历程为线索，將检察权运行监督机制分为五个阶段：以侦查权监督为重点的起步阶段;以主诉检察官办案责任制为亮点的全面推进阶段;以人民监督员制度为创新的监督体系基本形成阶段;以统一业务系统为特征的监督能力信息化阶段;以司法改革为动力的新时代监督体系不断健全完善阶段。这五个阶段在不同的时期各有其特点和法治建设要求，但加强和改进检察权运行监督、维护司法公正是一以贯之的主线。
二、围绕检察权运行特点规范化建设开始进入起步阶段（1996—1998）
改革开放十几年后，国内形势发生一些新变化：一方面经济建设形势喜人;另一方面相当多的干部被腐蚀[8]。一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动，惩治腐败已成为当时国家的重要任务。为落实党中央的决策部署，最高人民检察院先后确立“严格执法，狠抓办案，加强监督”方针，将查处贪污贿赂犯罪作为检察工作重点。其中，最为明显的事例是在1996年至1998年最高人民检察院工作报告中，查办贪污贿赂案件情况均作为报告的第一部分内容并占据较大篇幅。1996年，《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施后，少数检察机关不按法定程序办案的问题依然存在。有的以办案为名，长期占用发案单位财产;有的违反“收支两条线”的规定，截留、坐支、挪用甚至私分扣押款物;有的甚至将应逮捕、应起诉的犯罪嫌疑人做罚款处理，以罚代刑②。对此，检查机关以规范侦查权运行、督促检察人员依法办案为重点，检察权运行监督机制规范化建设开始法治意义上的初步探索，其特征体现在以下三方面：
第一，以侦查权运行为重点建立内部监督机制。由于侦查权运行带有主动性、扩张性、隐秘性等特征[9]，相较其他检察职权滥用可能性更高，因此，侦察权一直备受最高人民检察院关注，围绕侦查权运行的内部监督机制建设力度也最大。该时期为规范立案环节，制定《关于要案线索备案、初查的规定》，将不同类型案件的线索备案、初查权限进行划分，适当限缩下级院侦查权限;为规范扣押物品管理，制定《人民检察院立案侦查案件扣押物品管理规定（试行）》，首次将保管、使用扣押物品权力从侦查部门剥离，发挥其他部门的日常监督作用;制定《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》，将审查逮捕、审查起诉与侦查职能分离，内部监察督察与侦查职能分离。发挥刑事检察部门对侦查部门的侦查监督功能，监察部门对侦查部门人员违纪违法的调查追究功能。另外，还建立了专门针对侦查部门负责人的定期轮岗制度等。
第二，建立上级检察院对下级检察院检察令执行的内部监督机制。虽然1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》明确上下级检察机关之间的领导关系，但是在具体工作中实现领导关系则是一个缓慢的过程。由于当时地方的条块关系、事权支出还没有理顺，导致上级检察机关的指令、政策、决定不能得到下级检察机关的坚决执行，下级检察机关对上级的指示、决定、批复敷衍塞责、故意拖延，甚至顶着不办、公然违抗①。为有效解决这一问题，1998年最高人民检察院建立了一系列监督工作机制：一方面，在全国范围内组织开展执法大检查。由上级检察机关负责对下级检察机关案件办理情况进行抽查检查、评估评价，丰富上级检察机关的业务领导方式。另一方面，出台《人民检察院错案责任追究条例（试行）》《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》等规定，以此加强上级检察机关的监督力度，增强业务监督的针对性。根据最高人民检察院1999年工作报告显示，1998年上级检察机关在执法大检查中对3 773件有问题的案件进行了纠正，对729名犯罪嫌疑人超期羁押问题进行了纠正，清查处理了全部涉案暂扣款。
第三，自觉畅通各级人大代表、社会各界对检察工作的外部监督渠道。随着1979年废除党委案件审批制度②，各级人大及其常委会、各级人大代表对检察机关履职的监督有所加强。个案监督一度成为地方实践探索的热点，地方人大及其常委会有时会对检察机关办理个案的合法性进行审查。1989年，时任全国人大常委会副委员长彭冲在全国人大常委会的工作报告中指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”[10]为配合人大个案监督，最高人民检察院还曾出台规定，要求各级检察机关在支持抗诉、提出抗诉时向同级人大常委会报告③。不过在1999年全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提出的《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定（草案）》因受到广泛争议而中止审议，再到2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》也未确立个案监督制度，个案监督并没有成为法律明确的监督手段。除此之外，为保障人大代表顺利开展视察、调查、评议，检察机关还采取了一系列措施畅通人大代表对检察工作的监督渠道，规范代表意见办理答复程序等④。在加强社会监督方面，检察机关也采取了案件办理回访、设立意见箱、举报电话等方式自觉接受社会监督⑤。值得一提的是，这一时期最高人民检察院正式在全国实行检务公开，虽然初期公开局限于职责、规定、程序、公民权利义务等法律条文内容⑥，但它具有开创性历史意义。
回溯1996年至1998年建立的一系列旨在监督检察权运行监督的工作機制，其规范性、操作性、全面性、合理性上还有所欠缺。在加强内部监督机制建设时，对专职部门的监督职能、监督重点、专业性要求不够重视也没有形成共识[11]，导致监督范围涵盖太广，业务监督、政治监督、纪律监督之间的界限不明。在接受人大监督过程中，检察人员还认为应将个案办理是否合法交由人大决定[12]。认识不足、理论准备不充分除了检察权运行监督机制刚步入法治轨道，思想还不够统一，各种制度设计还有待时间检验，同时还受限于当时各项法律制度还不完备，没有形成合理分工、相互补充、协同高效的权力运作体系。虽然当时的工作机制整体较为粗放，但是这些探索为后来很多监督机制的设计理念、工作方向、工作重点奠定基础、指明方向。强调外部监督和内部监督并重的思路基本奠定了当今加强自身监督机制的设计格局。发挥上级对下级办案的控制、评价作用，增强检察工作透明度，主动接受人大监督等工作方法得以一直延续，逐步成为日后加强自身监督的重要抓手。总体来看，在法制不够健全、法律意识还未普及的大环境下，检察机关坚持用法治思维和法治方式回答“谁来监督监督者”的问题是当时检察权运行监督机制规范化建设的闪光之处。
三、借鉴世界司法先进理念和经验全面推进规范化建设（1999—2002）
2001年12月，中国顺利加入WTO组织，中国经济发展进入了新阶段。国内市场体系建设全面展开，宏观调控体系不断完善，财税、金融、流通、住房和政府机构等改革继续深化。开放型经济迅速发展，商品和服务贸易、资本流动规模显著扩大①。面对国内经济发展的良好势头，党中央审时度势，要求政法机关一方面要继续加大严打整治力度，整顿维护社会经济秩序;另一方面还要发挥教育、管理和综合治理的作用[13]，更有效地化解各种社会新矛盾。为此，全国检察机关按照“公正执法、加强监督、依法办案、从严治检、服务大局”的方针，在惩治和预防腐败、积极参与“严打”专项斗争、维护司法公正方面发挥了重要作用。在充分履职的同时，最高人民检察院还积极借鉴世界各国先进司法经验，制定《检察改革三年实施意见》，推出一系列旨在提升工作能力、维护司法公正、切实保障人权的改革举措，并将改革检察权运行监督机制作为内容之一。根据最高人民检察院2003年工作报告显示，全国检察干警违纪违法逐年减少，从1998年的7‰下降到2002年的1.4‰。这充分说明检察权运行监督机制改革成功遏制了检察干警滥用权力现象。全面推进规范化建设时期检察权运行监督机制规范化建设有其自身的特点：
第一，1996年至1998年建立的各项内部监督机制进一步细化。检查权的内部监督机制继续延续原先的设计思路并加以丰富和完善。例如，由上级检察机关主导的执法大检查得以继续坚持并不断扩大范围。最高人民检察院2002年工作报告显示，1999年至2001年全国共自查和交叉检查55万多起案件。最高人民检察院继续加强侦查权的内部监督，制定了《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》《关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》等规定完善了举报控告、涉案财物监管、侦查监督、审查起诉等环节对侦查权运行的监督;制定了《人民检察院监察工作条例》，规定各级检察机关监察部门有错案责任追究的执法监察职责，细化内部监督的方式、程序、范围、效力;制定了《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》等规定，进一步细化各业务条线检察人员的办案责任。
第二，监督主诉检察官行使权力成为地方检察机关内部监督机制建设的重点。1999年，最高人民检察院先后召开试点工作座谈会、专家论证会总结主诉检察官办案责任制试点经验。2000年，最高人民检察院先后下发《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》，正式推行主诉检察官办案责任制。主诉检察官办案责任制作为21世纪初期检察机关大胆尝试与国际通行做法接轨的改革举措，它对检察工作模式产生较大影响。同时如何监督主诉检察官行使权力也是当时的热点问题。各地在探索主诉检察官办案责任制时也建立了一些配套监督机制。例如，四川省检察机关采取备案审查、办案动态抽查、定期述职报告、出庭跟踪考核等措施加强检察长、副检察长、部门负责人对主诉检察官的监督[14];上海市检察机关探索建立主诉检察官督导制，制定《主诉检察官办案责任制督导条例》，在全市范围内抽调检察人员作为督导员，从选任、办案、培训、考核、奖惩等方面开展督导[15]。
第三，逐步建立健全自觉接受社会舆论监督的工作机制。检察机关继续深化检务公开，建立了检察工作情况通报制度②，规范了检务公开工作的程序③，设立了新闻发言人，定期召开新闻发布会，主动与媒体舆论建立了常态化的工作联系机制，使舆论监督具备了一定可行性。在最高人民检察院2001年工作报告中专门介绍了最高人民检察院与中华全国新闻工作者协会开展的“公正执法基层行”活动，邀请了150多个中央和省级新闻单位深入到350多个基层院实地采访，揭露并批评执法不严，执法不公现象。除此之外，检察机关还积极探索将各业务条线办案过程向社会适当公开，部分案件接受社会公众评议。最高人民检察院先后制定《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》等规定，创新性地在办理案件过程中设立双方现场陈述、听证、辩护人参与等程序，将倾听意见、证据开示、阐述理由等适当公开，并聘请听证员参与办案决策。就公开审查而言，可以说是一项极具司法民主色彩的改革举措。
基于严打和反腐败斗争形势需要，检察权运行监督仍较为活跃，同时在推行主诉检察官办案责任制后，检察机关有了分散行权的空间，承办检察官的自主权得到一定程度加强，但是学术界对检察权滥用的担心也开始出现[16]。1999年至2002年的最高人民检察院工作报告曾将部分检察干警有特权思想、霸道作风作为工作中存在的问题，并提出要加以解决。当时围绕如何加强检察权运行监督的实践探索形成了一些成果，具有一定成效。在此期间，提出的观点，抛出的问题直到今天还具有参考价值。例如，公开听证的扬弃、案件信息公开的程度、司法与舆论的关系、放权给承办检察官后如何监督、如何整治不规范办案行为等问题都成为之后不断推动检察权运行监督机制发展的动因。这一时期检察机关响应国家开放政策，学习借鉴了大量国外司法文明成果，檢察人员的思想理念、知识储备得到了更新，从上到下都认为检察制度未来有必要进行一系列适应经济全球化、适应中国市场经济体制改革需要的设计和改造①。总体来看，1999年至2002年各项监督机制的规范化建设为21世纪检察工作规律的自我监督体系奠定了基础。
四、检察权运行监督体系基本形成（2003—2007）
2003年以来，国内社会主义市场经济体制日趋完善，社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设和党的建设不断加强，综合国力大幅度提高，人民生活显著改善，社会政治长期保持稳定②，基于这一形势判断，国家对政法工作的要求从以严厉打击违法犯罪逐渐转变为要求妥善处理各类社会矛盾，服务和谐社会建设。例如，2004年中央政法工作会议明确提出，实行“宽严相济的刑事政策”;2005年中央政法工作会议进一步阐明，宽严相济的刑事政策是指对刑事犯罪区别对待，做到既有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一[17]。由此可见，检察机关除了实现国家意志，还要重视社会观感和舆论反应，一些内部外部监督机制建设注入了社会参与元素。同时，检察机关执法办案时对程序正义的要求愈加明显，其工作重点表现在三方面：
第一，内部监督机制建设的重点更突出。检察机关建立健全内部监督机制时容易出现的问题就是业务监督功能泛化。检察机关内部的党纪监督、审计监督、作风监督、廉政监督等常与业务监督相互交织。随之而来的是责任类型的混同，纪律责任、违法责任、办案责任、廉政建设责任等在同一类事件中难以区分，执法过错的追责范围甚至被其他法律和纪律完全覆盖，错案责任追究制度容易失去适用价值[18]。因此，以社会主义法治理念为指导，在总结过去执法大检查经验的基础上，最高人民检察院组织开展了规范执法行为专项整改，并以此为契机突出了内部监督机制对办案程序、案件实体质量的约束作用，强化了执法行为与责任人之间的联系。例如，修订《检察人员纪律处分条例》《执法过错责任追究条例》，将处理结果没有错误，但程序违法的情形纳入责任追究范围，合理界定执法过错责任与其他责任类型的区别。制定《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》等规定，即是加强职务犯罪侦查活动的内部监督。强化上级检察院的执法办案监督作用，将刑事赔偿确认案件拟作不确认、直接受理侦查案件撤销、不起诉的审批权限收至上级检察院①。为了与纪检监察工作相区别，推行检务督察制度，重点针对执法中存在的不规范问题，如枪支、警械、警车使用是否规范、该批捕不批捕、该起诉不起诉、撤销案件质量是否存在问题等②。
第二，将监督案件作为落实内部监督的一项重要工作。主诉检察官责任制改革给检察工作带来的思想冲击是全方位的，尤其是对以检察长、副检察长、部门负责人为主的“三级审批制”进行了各种反思。比如有观点认为，在一个单位内部，“三级审批制”并不能真正起到监督承办检察官的作用，部门审核、领导审批的监督往往流于形式，各部门均是代表检察长意志，依靠相互制约保证案件质量也容易被有意淡化[19]。“三级审批制”容易重“长官意识”轻“法律意识”[20]。既然不能依赖行政化的模式监督检察官办案，又该如何加强监督？为解决这些问题，最高人民检察院陆续制定《关于加强案件管理的规定》《检察机关职务犯罪侦查部门办案质量考评办法》等规定，从整体、系统的角度，指导各地将监督案件分为业务数据的考评、办案流程的监督、个人办案情况的考评三个层次。各地也围绕三个层次开始探索。例如，有的地方探索设立专门的业务管理机构负责案件质量、办案流程的监督[21];有的地方探索建立检察人员执法档案，重点记录个人办案工作情况，强化对检察权行使过程的记录和监督[22];有的地方制定了办案质量考评标准，规定了各块业务考核的加减分值[23]。
第三，侦查权外部监督机制建设取得重要突破。以往对侦查权的监督主要靠内部监督机制。对此，理论界一直有所质疑。例如，学界认为侦查权的监督主体跟监督对象是同一个机关，以内部监督机制为主控制侦查权，不太符合现代刑事诉讼制度侦、控、辩、审外部分离，相互制约的通行做法[24]。为切实防止和纠正职务犯罪侦查中的执法不公问题，最高人民检察院从2003年开始试行人民监督员制度，探索引入社会公众监督侦查活动，先后制定《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等规定，明确检察机关从社会各界选任的人民监督员可对职务犯罪侦查过程中拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”以及立案不当、超期羁押、违法搜查扣押、不依法给予刑事赔偿和检察人员违法违纪办案等“五种情形”提出监督意见，检察机关负责核查纠正。2007年底，全国已有86%的检察机关试行了人民监督员制度，人民监督员监督案件达21 270件。其中，不同意办案部门处理意见930件，检察机关采纳543件[25]。人民监督员制度跳出了检察机关在内部寻求职务犯罪侦查权监督路径的惯性思维，改变了检察机关侦查权封闭运行的状态，是一项具有中国特色的制度创新举措。
经过不断的实践和总结，2007年最高人民检察院向全国人大常委会作《关于完善检察机关监督机制促进公正执法的报告》，以规范检察权运行监督为主题，检察机关正式将各项监督机制作内部外部、纵向横向、执法活动与执法人员的划分，对监督机制和制约机制进行了区别。其中，内部监督机制包括执法活动的经常性监督、执法活动的专项监督、检察队伍监督;外部监督机制包括人民群众监督、人大监督;纵向监督机制包括上级检察机关监督、人大监督等;横向监督机制包括流程监督、人民监督员监督等。执法活动监督包括逮捕工作专项检查、公诉案件质量专项检查等。执法人员监督包括检务督察、绩效管理、建立执法档案等。权力制约主要表现为与公安机关、人民法院等国家机关之间的权力制衡关系。该报告对各项监督机制的梳理、归纳、总结，标志着检察权运行监督机制规范化建设已形成一条符合检察工作规律的发展路径，各项监督机制能相互呼应，基本形成了一套逻辑自洽，运转顺畅的自我监督体系。经过努力也取得了令人满意的成效。据2008年最高人民检察院工作报告显示，全国检察人员违纪违法被查处人数从2003年的424人下降到2007年的207人;检察官利用职权贪赃枉法，徇私舞弊的，从2003年的277人下降到2007年的92人。此后，检察权运行监督机制规范化建设基本围绕该体系展开，未有颠覆式、重塑式的调整。
五、检察权运行监督机制的信息化水平快速提高（2008—2013）
随着全面建成小康社会目标的实现，法治建设作为小康社会的重要指标之一，开始进入一个快速发展时期。党的十七大报告明确提出，政治建设的目标之一是依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的全国人大常委会工作报告正式宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》等一批重要法律进行了较大幅度修订。法治建设的力度和广度使司法工作的地位得以更加突显，社会各界对规范检察权运行监督有了更为清晰明确的要求。为回应社会期待，最高人民检察院出台《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见—关于深化检察改革2009-2012年工作规划》，正式将强化自身监督机制建设提高到与强化法律监督制度机制建设同等重要的位置。与此同时，网络信息技术的快速发展及应用为检察机关拓展自身监督的深度和广度提供了可能。该时期检察权运行监督机制规范化建设的特点有三方面：
第一，案件管理部门正式作为检察机关的内部监督专职部门。2003年《关于加强案件管理的规定》出台后，各地在探索办案流程监督、案件实体质量监督过程中逐渐意识到，必须专门成立一个监督机构尽可能同步嵌入所有办案流程中，按照“事前防范、事中约束、事后控制”的理念集约管理所有案件，对办案流程实行适时动态监控[26]。随后，在总结各地案件管理工作模式的基础上，最高人民检察院在《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中，将设置专门案件管理机构作为案件管理改革的路径，并在2011年成立案件管理办公室。据最高人民检察院2013年工作报告显示，到2012年全国已有2 667个检察院成立案件管理机构。案件管理部门的成立延续了自身监督体系对监督执法人员和監督执法活动的划分，案件管理部门的监督针对的是“事”，即办案程序是否规范，案件实体质量是否存在问题、办案是否超期等。同时，案件管理部门对办案人员没有处分权限、不负责核实违法责任等设定也意味着按组织实施主体划分，内部监督机制已能清晰地划分为案件管理机制与检务督察机制两大类。
第二，研发统一业务应用系统引发了内部监督工作技术的变革。无论是上级检察机关的监督还是案件管理部门的监督，过去一直面临制度设计初衷不能完全付诸于实践的问题。例如，上级检察机关监督的随意性较大[27]，对下级检查院办案情况大多采取听汇报、抽查等方式随机监督，覆盖面始终不够。很多地方的案件管理部门监控办案流程仍要靠办案人员提供书面材料和填录表格[28]，信息不对称甚至不真实情况难以避免。为解决这类问题，最高人民检察院在考察总结先进发达地区办案系统信息化建设经验的基础上，按照“统一规划、统一标准、统一设计、统一实施”的要求，从2012年试点开始，逐步在全国推行统一业务应用系统。该系统包含信息填录、文书制作、业务流转、业务监管、统计管理等功能，通过程序操作系统使办案程序客观物理化、非人格化，排除了执法人员任意选择办案流程的可能[29]。统一业务应用系统打破了部门、上下级之间的信息壁垒[30]，为案件管理部门流程监控提供了平台。2014年1月1日，统一业务应用系统正式在全国运行，实现了对全国四级检察机关所有执法办案活动的全程、统一、实时、动态管理和监督[31]。内部监督技术的变革在一定程度上解决了一些靠更新理念无法解决的操作难题，为完善检察权运行监督机制提供了新的方法论。
第三，侦查权运行监督机制规范化建设得以延续加强。该时期侦查权仍是最高人民检察院规范的重点。例如，再次修订《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，每年组织全国范围内的专项检查，健全和规范违法违规扣押冻结和处理涉案款物长效机制;制定《关于办理直接立案侦查案件安全防范工作及责任追究暂行规定》，制定“十个依法、十个严禁”①，职务犯罪侦查工作责任界定更加严格;会同公安部制定《关于在看守所设置同步录音录像讯问室的通知》，继续加强同步录音录像硬件建设;继续加强上级检察机关监督力度，制定《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，将基层检察机关逮捕权与侦查权进行外部分离，进一步回应社会各界对检察机关集侦查权、批捕权和起诉权于一身，权力相对集中，缺乏有效外部制约的问题[32];修订《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，限制地（市）级检察机关指定侦查管辖权，将职务犯罪案件的撤案、不起诉、指定居所监视居住的审批权限收至上级检察机关;制定《关于实行人民监督员制度的规定》，扩大人民监督员的选任范围，调整优化监督范围。将程序启动权交由上级检察机关，避免地方“运动员选裁判员”的弊端。可以说，1996年以来检察机关以权能分离为路径，监督规范自身侦查权的探索与努力从未中断，侦查权与其他检察权能一体化集中行使的情形一直在减少。
2014年，最高人民检察院再次将时隔多年的，以加强自身监督为主题的《关于人民检察院规范司法行为工作情况的报告》向全国人大常委会提交，该报告就过去几年来检察机关开展自身权力监督制约规范化建设情况进行了回顾和总结。总体来看，检察权运行监督机制规范化建设在原有体系上得到了巩固完善。例如，在权力配置方面更加科学。按照党中央对国家权力内部运行机制的部署②，检察机关内部权力配置基本形成了决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的格局。从机构设置就可以看出，检察机关在设立辅助决策部门（主要为办公室、政工部门和研究室）、执行部门（主要为办案部门和后勤保障部门）的基础上，专门设立了监督部门（主要为案件管理部门和检务督察部门）。同时编撰修订《检察机关执法工作基本规范》，在制度上基本做到办案各环节有章可循，有规可依，权责不对应，有权无责的制度机制漏洞基本杜绝。同时以研发统一业务应用系统为契机，借助各种信息技术手段确保上下级检察机关信息对称。各种监督措施借助各种信息平台迅速传导到基层一线，办案流程不再无迹可寻，司法责任核实更加精准。另外，以人民监督员、检务公开为抓手的监督机制规范化建设在继续优化，检察权运行的封闭性持续减弱，检察机关与社会各界的互动逐渐常态化，得到了社会广泛认同。2008年至2013年检察机关一系列强化自身监督的举措使检察权运行更加规范透明，社会对检察机关的尊重和法治期待也日渐提高，这些均为党中央决策部署深化司法体制改革营造了良好的法治环境和社会氛围。
六、以司法改革为动力的新时代监督体系不断健全完善（2014—2020）
按照党中央的决策部署，2014年至2020年成为了落实全面依法治国战略，保障按期实现全面建成小康社会奋斗目标的冲刺阶段。以党的十八届三中、四中全会分别通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为起点，党中央决定对检察权再度进行大范围的体制性、结构性调整。短短七年时间，检察机关先后经历司法体制改革、国家监察体制及纪检监察派驻机构改革、司法体制综合配套改革、政法领域全面深化改革、司法责任制综合配套改革等一系列顶层设计，仅十八届三中、四中全会涉及的司法体制改革任务就有131项[33]。检察职能有了深度调整，检察权的运行模式也发生了重大变化，形成了刑事、民事、行政、公益诉讼等职能并行的法律监督总体布局。作为检察制度有机组成部分的检察权运行监督机制也受到了影响，一些延续至今的工作机制必须中断或重构。例如，围绕规范侦查权运行的信息公开机制、人民监督员制度、审批备案机制等。与此同时，按照中央政法委安排部署，最高人民检察院陆续出台了一些开创性监督机制，一些新的司法制约监督机制也正在酝酿[34]。具体而言，新时代检查权监督机制规范化建设有三个特征：
第一，以案件管理部门和检务督察部门为实施主体的内部监督机制得到了丰富和加强。结合2014年至2018年连续四年规范司法行为专项整治工作形成的经验，最高人民检察院专门建立了一批工作机制以丰富案件管理部门的监督措施。例如，制定《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，明确案件管理部门的业绩评价职责，突出业绩对办案人员行为的规范指引作用;制定修订《人民检察院案件流程监控工作规定》《人民检察院刑事案件办理流程监控要点》，强化案件管理部门的程序监督职能;制定《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》，突出案件管理部门对涉案财物处理的监督;制定《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》，强化案件管理部门的案件质量管控职责。另外，最高人民检察院还单独或与其他部门联合制定了一系列指引检察人员主动规范办案行为，自觉防止检察权不当使用的规定①，进一步为检务督察部门开展内部监督工作提供了方法、路径;制定《人民检察院检务督察工作条例》《人民检察院司法办案廉政风险防控工作指引》《人民检察院司法责任追究条例》等规定，明确检务督察部门是检察机关专司内部监督的综合业务部门，负责督察法律和上级决定执行情况、指导防控司法办案廉政风险、追究司法责任等。值得一提的是，該时期两个部门的工作机制与一些外部监督机制开始有了一定程度的衔接。通过制定《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，借助案件信息公开平台拓宽媒体舆论监督渠道。制定《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，指导各省组建检察官惩戒委员会及其办事机构，打通内部司法责任追究与检察官惩戒的衔接渠道。
第二，部门负责人案件审核权经历“否定之否定”。与其他检察改革任务的持续性相比，从2000年开始的主诉检察官办案责任制改革一直处在进行时，后续的“升级版”——主任检察官办案责任制改革、检察官办案责任制改革仍沿着之前的既定路径探索。多年的、持之以恒的改革使得突出检察官办案主体地位的理念已深入人心，不可逆转。司法责任制改革开始后，各地检察官行使权力的自主性很快得到加强，并获得学界认可和积极支持。相应也出现了废除部门负责人案件审核权的声音。例如，有观点认为应让办案检察官获得独立办案的权力，审核虽然是监督制约机制，但从司法活动的特质来看弊大于利[35];认为主任检察官和部门负责人不应再对案件进行审核[36]。受此影响，2015年最高人民检察院制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中没有明确部门负责人的审核案件职责;2017年制定《关于完善检察官权力清单的指导意见》时也强调：“基层人民检察院业务部门负责人的审核权原则上应当严格限制并逐步取消”。不过，随着认罪认罚从宽制度的建立，“捕诉一体”工作机制的调整，以及一系列放权后带来的监督制约难题，单靠检察官联席会议为检察官提供参考意见显然难以满足现实需求。在这样的背景下，部门负责人的案件审核权得以回归。最高人民检察院先是在2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》中规定：“需报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核”。后续制定《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》等规定时也专门明确部门负责人的案件审核职责。
第三，自觉接受社会舆论监督的机制建设向纵深推进。在进一步深化人民监督制度改革过程中，受国家监察体制改革影响，检察机关侦查权范围大幅缩减，人民监督员制度面临适用上的困境。为此，最高人民检察院制定《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，将人民监督员参与办案活动的范围由原来的侦查活动拓展至所有业务，监督的范围也由侦查措施拓展至公开审查、公开听证、出庭支持公诉、巡回检察、检察建议等工作。从2019年8月至2020年8月数据看，人民监督员监督件次数达14 298次[37]，已超过2013年至2017年人民监督员监督案件数量总和（9 241件），人民群众参与检察办案活动的深度和广度得到了明显加强。不仅如此，在汲取过去公开审查经验的基础上，最高人民检察院还制定了《人民检察院审查案件听证工作规定》，明确将听证作为审查案件的工作方式，进一步削弱了检察办案的封闭性。一些容易产生争议的案件，得以借助听证会较为完整展示检察官“内心确信”的形成过程。同时开通中国检察听证网，将听证案件进行网上直播，进一步畅通了社会舆论监督检察官办案的渠道。2020年1月至9月，最高人民检察院对13件案件组织了听证会，地方三级检察院对16 354件案件组织了听证会。其中，基层检察院占87.8%;省级检察院、市级检察院占12.2%[38]。
对于历史学而言，在所有历史事件中，越近的事件越难评价。我们评价当前检查权监督机制规范化建设似乎为时过早。不过比较起来，虽然该时期相较其他阶段时间跨度最长，但经历的体制性变革也最多，各种检察权运行监督机制的严密程度、开放程度、理性程度、科技程度较以往都有明显加强或提升，各项机制之间还有了一定程度的衔接互动。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，检察权运行监督机制除继续防范权力滥用、提升司法公信力等功能性目的外，还以一种务实的态度向世界表达出一个有别于西方司法文明的中国特色社会主义司法文明。例如，采取建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的办法保障依法独立公正行使检察权，有别于西方以“三权分立”保障司法独立。采取听证、公开审查、网上直播等方式有序地将舆论监督嵌入到检察办案的决策、管理、监督各环节，彰显全过程的人民民主[39]，有别于英美法系以陪审制为主彰显司法民主的做法。
七、结语
通过梳理检察权运行监督机制规范化建设历程时发现：1996年至2020年的机制建设以检察一体、分权制衡、绩效管理等理论为指导，在检察机关层面形成了以上级监督为主导的工作思路，在内设机构层面形成了以案件管理部门和检务督察部门为主的专司监督主体，在检察人员层面形成了以办案绩效评估为主的质效控制模式，一系列工作机制的落实最终均落脚到检察系统组织结构的调整。2020年，中国进入建设社会主义现代化国家的新阶段，推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐正在加快。实践证明，通过宪法和法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系統性、规范性、协调性、稳定性[40]。检察工作是法治工作的重要组成部分，面对新时代的各项要求，如何继续通过法治思维和法治方式保障检察权运行公正高效权威，是检察机关今后需要认真考虑的重要问题。总之，检察机关一系列正在进行的改革创新既是对过去经验的继承和发扬，又是一种体现司法制度自信、法治文化自信的中国特色司法经验，且经受了实践检验并不断演进完善，值得持续观察和研究。
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（责任编辑：蒲应秋）
收稿日期：2021-02-18
基金项目：最高人民检察院检察理论研究一般课题“检察权运行监督机制完善研究”（GJ2020C02）。
作者简介：傅信平，男，河南通许人，硕士，贵州省人民检察院二级大检查官。研究方向：检察学、刑事诉讼法学。
①意识形态、公用经费、工作作风、公车管理、干部选拔任用等非业务领域以及针对非检察办案人员的各项监督管理制度机制不在本文的讨论范围。
②参见《最高人民检察院关于认真贯彻执行中共中央国务院〈关于治理向企业乱收费乱罚款和各种摊派等问题的决定〉的通知》（高检发〔1997〕16号）。
①参见《最高人民检察院关于坚决纠正有令不行有禁不止行为的通知》（高检发〔1995〕10号）。
②参见《中共中央关于坚持保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号）。
③参见《最高人民检察院关于抗诉案件向同级人大常委会报告的通知》（高检发〔1995〕15号）。
④参见《最高人民检察院与全国人民代表大会代表联系工作管理办法（试行）》（高检发办字〔1998〕7号）、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（高检发〔1998〕10号）。
⑤《最高人民检察院关于弘扬检察职业道德热情为群众服务主动接受社会监督的几项规定》（高检发办字〔1998〕12号。
⑥参见《最高人民检察院关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》（高检发〔1998〕29号）。
①参见《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。
②参见《最高人民检察院关于建立检察工作情况通报制度的通知》（高检发办字〔1999〕5号）。
③参见《最高人民检察院关于“检务公开”具体实施办法》（高检发研字〔1999〕1号）。
①参见《最高人民检察院关于印发〈检察工作五年发展规划〉的通知》（高检发〔1999〕4号）。
②参见《中共中央關于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。
①参见《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》（高检发刑申字〔2005〕1号）、《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》（高检发办字〔2005〕15号）。
②参见《最高人民检察院关于完善检察机关监督机制促进公正执法情况的报告》。
①“十个依法，十个严禁”是指：一是坚持依法初查，严禁未经检察长批准擅自接触被调查对象，并以任何方式违法限制、剥夺其人身自由;二是坚持依法在法定时间讯问、询问，严禁违反法律规定在其他场所进行讯问、询问;三是坚持依法文明讯问、询问，严禁采用刑讯逼供等非法方法讯问犯罪嫌疑人、被告人，或采用暴力、威胁等非法方法获取证人证言、被害人陈述;四是坚持依法传唤、拘传犯罪嫌疑人，严禁未经批准、无法律手续传唤、拘传，或以连续传唤、拘传的方式变相拘禁犯罪嫌疑人，或超过法定时限连续讯问犯罪嫌疑人;五是坚持依法执行送押制度，严禁在办案工作区或其他办案场所留置已经决定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人;六是坚持依法提审、还押，严禁将在押犯罪嫌疑人提押到办案工作区等场所讯问;七是坚持依法看管，严禁为获取犯罪嫌疑人供述，唆使、放纵他人对在押犯罪嫌疑人进行殴打、虐待;八是坚持依法调查取证，严禁违法勘验、检查和搜查、扣押，发生有伤风化、侵犯当事人人身权利和合法财产权利等行为;九是坚持依法理性办案，严禁为片面追求办案业绩而采用刑讯逼供等非法方法侦查取证;十是坚持依法独立公正办案，严禁受任何个人的授意、干涉或者挟私报复，对涉案人员刑讯逼供、暴力取证。
②党的十七大提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十八大提出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。
①参见《关于加强执法办案活动内部监督防止说情等干扰的若干规定》（高检发纪字〔2014〕6号）、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》（高检发纪字〔2015〕6号）、《关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》（高检发〔2015〕16号）、《关于建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》（高检发〔2019〕10号）等文件。
Review on the Standardization Construction Process of Operation and Supervision Mechanism of Procuratorial Power： the Case Study of the Development Process of Procuratorial Work from 1996 to 2020
FU Xinping
（Guizhou Provincial Peoples Procuratorate，Guiyang，Guizhou，China，550000）
Abstract：Any state power must be supervised and restricted during its operation，which is the only way in modern society to ensure that power is not abused.As a state supervision power，procuratorial power is also subject to supervision and restriction.Since the restoration and reconstruction of China s procuratorial organs in 1978，strengthening and improving the supervision mechanism for the operation of procuratorial power has been an important measure to continuously improve the socialist procuratorial system with Chinese characteristics.With the progress of the countrys rule of law and the acceleration of the application of science and technology in the judicial field，the comprehensiveness，operability，and complementarity of procuratorial power operation and supervision mechanism have been improved，indicating that the system of procuratorial power operation and supervision mechanism has basically formed.In terms of academic discussion and judicial practice，the supervision mechanism for the operation of procuratorial power can be divided into categories of the internal and external，the vertical and horizontal，personnel and cases.Based on the starting point of the research on the operation and supervision mechanism of the procuratorial power in 1996，this paper sorts out and analyzes the process of the standardized construction of the procuratorial power operation and supervision mechanism through various theoretical viewpoints，system design，and practical exploration，and hopefully，by doing so，it will provide logic and inspiration to work for the operation and supervision mechanism of the procuratorial power.
Key words：procuratorial power; internal supervision; external supervision; standardized construction
