经济发达地区土地行政管理绩效评价研究

陈浩天

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、引言

在国民经济稳步增长的背景下，经济发达地区的土地资源稀缺程度逐步加重，人地矛盾日趋加剧，成为制约经济发展的重要因素之一[1]。而研究土地行政管理绩效评价，对支持和保障土地资源可持续利用，缓解经济发达地区人地矛盾起着重要作用。其研究意义体现在以下两个方面：一是绩效评价可以为土地资源可持续利用提供决策依据，促使土地行政管理综合考虑经济社会、粮食安全、生态环境、市场化配置、城市化进程、土地规模化经营等多种因素做出科学的管理决策；二是绩效评价能够对新增建设用地指标、用地门槛设置、存量土地利用、项目置换土地利用等方面进行客观评价，帮助经济发达地区土地行政管理部门建立起节约集约用地机制，促进经济发达地区的土地利用可持续发展。

二、国内外相关研究动态

自20 世纪90 年代以来，国内外关于土地行政管理绩效评价的研究逐步增多。从国外研究领域来看，1993 年世界粮农组织颁布《可持续土地利用评价纲要》；Dumanski 对加拿大萨斯喀彻温省的农业土地利用持续性进行评价；Fonseoahe 和Rory 提出土地开发效率的评价指标，用图解法对最大开发利用强度进行评价。从国内研究领域来看，陈百明等人从经济、社会、生态三方面建立起土地持续利用评价指标；刘友兆等人从土地开发利用效应出发评价经济发达地区的用地投入产出；刘新卫等人选取16 项指标，用于评价1996—2003 年期间我国耕地集约利用水平；王家庭等人构建城市土地集约利用水平评价指标，揭示我国城市土地集约利用的规律性；周宁从用地配置效应、经济效应、公平效应三个层面出发构建城市土地供应机制的绩效评价指标体系，并对国内六大城市的土地供应绩效进行对比分析；楼江利用层次分析法构建土地管理绩效评价指标体系，并对浦东新区进行例证分析。

三、基础理论

（一）概念

土地行政管理是指由政府专门行政机构执行土地法令，制定土地政策，实施土地资源保护和合理利用，协调处理土地权属与利益关系的行政管理活动；绩效评价是指运用量化指标、评价指标和评价方法，对某一部门职能、某一单位组织业绩情况进行分析评价[2]。本文涉及的绩效评价特定指政府绩效评价，是对政府在提供公共管理和公共服务中取得的成绩和效益进行评价，具体包括政治、经济、社会和文化四个方面的绩效评价。

（二）持续发展理论

可持续发展是综合考虑社会、经济、人口、资源、环境等多种因素，以经济增长为前提，以保护自然为基础，以平衡资源利用与环境承载力为立足点的一种科学发展模式。对于土地资源而言，可持续利用必须考虑土地存在方式、物质生产能力、经济效益以及生态环境的永续性。

（三）公共物品理论与外部性理论

公共物品理论是由萨缪尔森所提出，他认为公共物品是能够给集体组织提供商品和服务的产品，个人在公共物品中消费被视为集体消费；外部性理论是由马歇尔提出，他认为外部性受市场机制的干扰无法达到最优状态，需要政府进行干预解决市场缺陷。在土地行政管理中，土地资源属于公共物品范畴，行政管理属于政府视域下的外部性干预。

（四）新公共管理理论

新公共管理理论以经济学和私营部门管理理论为基础，针对政府管理行为形成的新理论方法，用以解决政府当前面临的问题。该理论强调从私营部门管理中借鉴管理理念，将市场竞争机制和管理规则引入到政府绩效管理中，如签订绩效合同、公共服务社会化等。从西方国家开展的新公共管理运动情况来看，政府绩效评价是重要的助推力。

（五）政府绩效管理理论

政府绩效管理是将服务、社会、市场三大管理维度，结合服务型政府职能和政策目标，实施的绩效信息管理、绩效预算管理、绩效合同管理、绩效评估管理、绩效审计管理等。政府绩效管理以提高政府职能部门服务质量为最终目标，力求降低行政管理成本，提高行政管理效率，促进社会经济可持续发展。

四、我国土地行政管理体制历史沿革

（一）我国土地行政管理体制历史沿革

我国共经历了三个阶段的土地行政管理体制变革。具体包括：第一阶段，1949—1954 年土地统管阶段。新中国成立后，由地政司统一管理土地改革、土地权属分界、建设用地征用等事项。第二阶段，1954—1986 年土地分管阶段。国家成立土地利用总局、农垦部、城市服务部、房地产管理局等，对农业用地、荒地开发、内务部土地划拨等事项进行分管。1982 年，国家成立土地管理局，下设多个业务部门，对土地进行分散管理。第三阶段，1986—2020 年新时期土地统管阶段。国家成立土地管理局，隶属于国务院，实施集中统一的土地管理，逐步形成了五级土地管理体系。1998 年，我国将土地、矿产、陆地、海洋都纳入到国土资源进行统一管理，并针对耕地实施最严格的保护制度[3]。

（二）土地行政管理职能历史沿革

我国土地行政管理职能在不同的管理阶段具备不同的职能定位。下面结合上述三大管理体制变革阶段进行分析：第一阶段，由地政司履行土地边界划定、城市房地产管理、城市规划考核、土地纠纷调解、土地等级发证等职能。第二阶段，由各分管部门各司其职、各尽其责。如，农业部土地利用总局履行土壤调查、荒地勘测、水土保持规划等职能。国家建设总局履行全国城镇住宅用地管理职能等。第三阶段，由国土资源部履行城乡地政管理、耕地保护、土地宏观调控、培育土地市场、发挥土地资产效率等职责。

（三）近年来土地行政管理体制改革

自2004 年以来，我国各省土地管理实施垂直管理体制，强化国土资源部的统一管理效用。具体改革体现在以下三个方面：其一，中央政府上收地方土地管理权限，按照收支两条线原则，由上一级政府统一供给下一级政府的经费支出，并且控制地市县的干部任用和人员编制[4]；其二，国土资源部执行土地监察制度，重点监察各地方对耕地保护、建设用地增加、农民利益维护等方面的工作情况；其三，国土资源部落实耕地保护责任制和审批机制，对监察中发现的问题向地方人民政府提出整改建议，若问题十分严重，则要追究相关部门和负责人的责任。

（四）土地行政管理体制发展趋势

随着我国城市化进程的加快，土地成为城市经济发展的重要资源之一，对于经济发达地区而言，土地行政管理的重要性更为凸显。在转型发展服务型政府的背景下，要将土地行政管理绩效评价作为管理体制改革发展的新趋势，通过客观评价土地行政管理部门的服务效果，进而为解决土地管理问题、保护土地资源、节约利用土地资源提供依据，确保土地利用满足经济发达地区的社会经济全面发展需求。

五、土地行政管理绩效评价指标体系与评价方法

（一）构建指标体系

土地行政管理绩效评价要遵循系统性、可操作性、科学性、可比性、独立性的原则选取指标，使指标涵盖目标层、准则层、子准则层和指标层，形成完整的指标体系[5]。其中，目标层为土地行政管理绩效，准则层为土地资源管理、土地资产与资本管理、支撑体系管理和部门内部管理。指标体系共包括4个准则层，16 个子准则层和80 个指标层。下面对准则层及其下属各层进行分析。

1.土地资源管理。（1）土地养育功能，指标为补充耕地与新增建设用地比值、补充耕地占年初耕地面积比值、中低产田整治比例、耕地潜力利用率、土地治理指数；（2）土地承载功能，指标为城镇人均住宅面积、农村人均宅基地变化量、城镇保障性住房用地供应比率、城镇人均工矿用地、村镇人均公用设施用地面积；（3）土地生态功能维护，指标包括城市绿化覆盖率、森林覆盖率、城镇人均公共绿地面积、退耕面积比率、单位土地农药施用量、单位土地化肥施用量。

2.土地资产与资本管理。（1）土地供应管理，指标为城市一二级地段中工业用地占比、城镇存量建设用地占比、城乡建设用地增减、限制性产业用地占比、征而未供建设用地面积占比、土地出让信息公布情况；（2）土地利用管理，指标为商服用地占工矿用地比例、工业性用地建筑密度、新增用地固定资产投资比重、新增用地二、三产业增加值；（3）土地收益管理，指标为单位土地平均出让收益增长率、被征地农民参保覆盖率、国有土地有偿使用收入占比、土地出让收益占财政收入比例；（4）土地资产评估，指标为农用地分等定级覆盖率、经营性用地与基准地价比值、地价动态监测公布情况；（5）土地产权产籍管理，指标为集体土地所有权登记发证率、宅基地使用权登记发证率、国有土地使用权登记发证率、农用土地流转率。

3.土地管理支撑体系。（1）土地行政执法，指标为土地违法案件涉及土地面积、违法用地查处率、土地违法案件数量、闲置土地处置率；（2）公众土地管理参与情况，指标为公众对土地相关法律法规了解情况、公众参与县乡土地规划情况、公众参与土地管理便捷性；（3）信息化建设，指标为土地管理信息建设支出占比、土地管理公告等级实施率。

4.部门内部管理。（1）廉政勤政，指标为腐败案件查处、上级奖励；（2）行政效率，指标为土地管理人员占比、土地行政经费占比；（3）人力资源管理，指标为部门本科以上人员占比、参加培训学习人次；（4）满意度，指标为公众投诉办结率、公众对窗口服务满意度、土地管理人员对本单位管理体制满足度、行政复议次数；（5）学习与创新，指标为研究性学术论文发表数量、管理体制创新、技术创新、新闻报道数量。

（二）评价方法

绩效评价指标体系采用德尔菲法和层次分析法确定各项指标权重，根据不同权重确定评价指标分值，计算出目标层综合分值[6]。计算公式如下：

式（1）中，Fi表示i准则中的绩效分值；Wi表示i准则中的权重值；n表示准则个数。

六、土地行政管理绩效评价：以XX 市为例

XX 市位于江苏省南部，属于经济发达地区。在近年来的发展中，XX 市工业高速增长，土地资源供应紧缺，人地矛盾突出。2014 年，XX 市农用地、建设用地、未利用地分别占比为46.38%、33.81%、19.82%。每年江苏省对XX 市下达的建设用地指标为600 公顷，而XX 市因经济社会发展所需用地面积为2 500公顷，呈现出较大的供需矛盾。

为进一步优化XX 市土地行政管理，促进土地合理利用，下面基于上文中构建的指标体系和评价方法对XX 市的土地行政管理进行绩效评价。评价指标数据来源于调研、统计、文献等多个渠道，将数据代入公式（1）中进行测算，得出XX 市2009—2014年的土地行政管理综合绩效分值为68.45、70.47、73.67、77.5、82.46、88.00。从数据可以看出，XX 市的土地行政管理绩效呈逐年上升趋势。其中，土地资源管理绩效，2014 年比2009 年增长13.29%；土地资产与资本管理绩效，2014 年比2009 年增长50.09%；土地管理支撑体系，2014 年比2009 年增长15.24%；部门内部管理绩效在2009—2014 年间呈现出波动状态，但波动幅度较小。

七、政策建议

（一）从经济发展方式转变出发重新定位土地行政管理功能

1.重新定位管理功能。经济发达地区土地管理要综合考虑经济结构调整因素，在积极转变经济增长方式的前提下，对土地行政管理功能进行重新定位。在管理中，要将土地调控作为重要手段，优化调整产业布局，科学开发利用城乡土地，实现土地开发利用在城乡居民中的利益共享，促进城乡土地开发利用一体化发展。

2.制定土地利用计划。经济发达地区的土地管理部门要为城市化进程提供土地资源保障，科学制定建设用地供地计划。具体包括以下方面：一是建设用地要优选保障民生工程，提高民生工程用地审批效率，建立起用地审批绿色服务通道；二是建设用地要向节能环保、新能源、电子科技、生物制药、文化创意等新兴产业倾斜，通过建设用地规划推进本地区产业结构优化升级[7]；三是制定住房保障政策，明确商品房的建设规模，并结合城中村改造计划、老城区改造计划，对拆迁安置房供地进行规划；四是合理规划高科技产业园区用地，建成经济开发区、工业集中区等，减少对上述区域外的产业用地审批，推进集约节约用地，保护主城区内的生态环境。

3.完善集体土地流转机制。经济发达地区的土地行政管理要打破“二元结构”格局的限制，加强集体土地流转管理，实施城乡一体化发展战略。具体包括：一是各地区要制定和实施集体土地建设用地流转的政策文件，维护农民的最大化权益，规范集体土地流转行为。二是各地方要加强集体土地征收监管，不允许审批通过违反土地利用总体规划的建设用地申请。在集体土地征收中，要执行征地告知、权属确认、组织听证、用地报批等流程。三是各地方要给予集体土地征收对象合理的经济补偿，保障失地农民的长远生计。

（二）完善低价以及土地供应管理，提高土地资产市场化管理水平

1.创新土地出让模式。地方政府要兼顾土地出让的经济效益和社会效益，加强土地出让过程的管理，在公平、公正出让土地的基础上创新出让模式。具体包括：一是发展净地出让模式，在完成拆迁后的最短期限内进行开发商通水、通电、通气、排污等市政项目审批，缩短土地闲置时间，提高土地利用率；二是完善出让合同责任履行监管，对出让后开发商的项目施工情况进行跟踪检查，严厉禁止开发商囤地；三是对工业用地采用公开招拍挂的方式进行出让，引入社会资金建设工业区，集中工业区内的工业企业，加强工业区的环境保护管理；四是严格限制划拨用地审批，引入市场化配置方式，对公益事业项目用地进行有偿使用，尽量减少无偿协议出让行为[8]。

2.强化地价研究。各地方要对土地资源进行客观估价，引入专业的评估机构，基于市场公允价值出具评估结果，为土地市场建设提供依据。具体包括：一是在集体建设用地中，要求准确评估土地使用权的价值，遵循同地同价的原则确定土地资产价格，处理好政府、土地所有者以及使用者之间的利益关系，确保集体土地顺利、合法流转；二是科学构建土地使用权的权益价值评估指标体系，根据土地用途和未来带来的经济效益进行地价评估，引入第三方评估机构，实现地价评估市场化运作，减少政府的行政干预，杜绝恶意低估或高估土地价值的行为。

3.加强地价动态监测。各地方要加强对土地市场地价动态变化的研究，准确预测地价走势。针对经济发达区域，应建立起调查监测机制，由政府部门在遵循土地市场运行规律的基础上动态更新基准地价和地价指数，为城市规划、土地供应、房地产投资建设提供指导依据[9]。同时，各地方还应当制定协议出让最低价制度，要求出让土地价格不能低于限值，避免个别地方政府为片面发展经济、追求政绩而导致土地资源难以维持可持续利用。

八、结束语

综上所述，我国土地行政管理经历了由统管到分管，再由分管到统管的三个阶段，为实施新时期的土地行政管理体制改革积累了丰富的经验。我国在土地行政管理中，要以可持续发展理论和政府绩效管理理论为指导，构建起绩效评价体系，对各地方土地行政管理绩效进行综合评分，并从四个评价维度找寻行政管理不足，结合管理薄弱环节优化调整土地行政管理相关政策，从而促进各地方土地资源得到合理利用，有效缓解经济发展中的人地矛盾，助力政府由土地行政管理向行政服务转型发展。