中国城市轨道交通安全监管制度、中外比较借鉴及启示

文/陈燕申，中国城市规划设计研究院、住房和城乡建设部地铁与轻轨研究中心研究员

一、现行全文强制性标准《城市轨道交通技术规范》（GB 50490-2009）现状

现行城市轨道交通基本技术制度（法制）框架由全文强制性标准《城市轨道交通技术规范》（GB50490-2009）确定。规范共有8章233条（不包括术语）。

GB 50490--2009的核心——城市轨道交通安全：车辆、机电设备、土建工程、运行保障以及防火。

二、标准化改革政策新要求与《规范》修订

（一）《规范》修订计划

2016年，根据国家发展发展和环境条件的变化和标准化改革的要求，住建部发出“住房和城乡建设部关于印发2016年工程建设标准规范制订、修订计划的通知”（建标函[2015]274号）。项目（标准）名称：城市轨道交通技术规范（修订）；主编单位（第一起草单位）：中国城市规划设计研究院。

（二）《规范》修订政策和要求

1.强制性标准规定：《标准化法》定义强制性标准的规定，“第十条 对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”适用于政府监管。

2.标准制修订规则：工程建设标准5年以上，需进行复审。《规范》2009年发布，为应对中国城市轨道交通高速发展、技术进步、建设和监管环境的变化需要进行修订。

3.标准化改革政策：

·符合和支撑党合国家战略和政策及其落实。

·与国际接轨、符合国际惯例的内容，提高国际化水平。

·技术内容全覆盖，补缺项。

·来自于实践的经验教训，如现行版本的缺项、存在的问题等；应对安全风险的挑战，新的安全风险。

4.新需求：新型城镇化战略要求；区域经济一体化；公共卫生与健康的要求；环境保护、资源节约与循环利用；残疾人权益保证；提高服务质量与水平；“走出去”战略需要。

三、全文强制《城市轨道交通工程项目规范》框架、内容和特点

（一）主要章节条：

《规范》（报批稿）共形成条文7章29节285条，比2009版条文多48条（不含术语3条），其中：

（1）采用原GB50490-2009条文91条，修改采用76条，采用率71%。

（2）关于政策法规、监管、社会治理、环境要求41条。

（3）直接国际借鉴、国际接轨条文：12条、1章（限界）。

（4）26条来自于其他现行城市轨道交通标准强制性条文。

（二）城轨工程项目规模、布局、功能、性能、关键指标和要求

1.综合规定项目规模（和性能）要求：

例如条文：

·“2.1.4 城市轨道交通规划和建设应按照实现承运客流需求选择高运量、大运量、中运量、低运量系统，选择制式和设计编组；应按照效率目标，确定运行速度；应按照出行时间、舒适度和换乘方便确定服务水平。在选择A型车、B型车、C型车和L型车，以及有轨电车、单轨车或市域车车型时，应符合国家标准。”规定了：规定运量规模；选择制式；控制用地；确定总体性能要求。

2.规定项目布局：

例如条文：

·“2.2.1城市轨道交通规划应明确城市轨道交通的功能定位、与其他交通方式的关系、发展模式和不同规划期的发展目标，提出线网规划布局以及线路和设施等用地的规划控制要求。”

·“2.2.8 城市轨道交通线网规划应根据建设和运营的要求，确定规划线路、车站和车辆基地的规划用地界线、规划控制区和控制保护地界，明确主变电所和控制中心等设施的用地控制要求。”上述条文规定了规划布局和项目基本布局。

3.规定功能和性能：

规定用地功能和功能协调的条文如：

·“2.2.14车站出入口、风亭、集中冷站、广播电视信号设施、通信信号设施、供电设施、给排水设施和其它设施应划定用地控制界线和控制范围。”

·“2.3.3 杂散电流防护应与城市轨道交通的其他工程相互协调，其他工程的设计及施工，不得影响、减小和降低杂散电流防护措施性能及要求。”

4.规定基本性能：规定基本功能性能、基本环保、文物保护的功能性能和基本安全功能性能的条文如：

·“2.2.12 ……在高峰小时时段，在线路客流最大断面地段，平均车厢站席密度不应大于6人/平方米。在超高峰时段，车厢站席密度不得大于9人/平方米。”

·“2.1.16 全封闭运行的城市轨道交通车站应设置公共厕所。”

·“2.1.19 城市轨道交通建设应满足文物保护、自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护地区的保护要求。”

·“2.1.14城市轨道交通工程应采取有效的防震、防淹、防雪、防滑、防风雨、防雷等防止自然灾害侵害的措施。”

5.关键技术指标和要求：

（1）基本关键尺寸、强制性统一规则：

·“2.1.3 正线运营线路应采用双线、右侧行车制。”

·“2.1.2 城市轨道交通钢轮钢轨系统的轨道，包括有轨电车轨道，应采用1435毫米标准轨距。”规定车型：A型车、B型车、C型车和L型车。

（2）工程年限：初期3年、近期10年、远期25年。（2.1.4）

（3）速度：如“车辆设计最高速度应高于线路设计最高运行速度1.1倍。”“越站列车实际运行速度不应大于40公里/小时。”（2.1.6）

（4）安全保护区：地下和地上工程安全保护区的范围。（2.1.21）

（5）工程项目程序，条款如：

“2.2.5 城市轨道交通安全设施必须与城市轨道交通工程统一规划、统一设计、同步建设。”

“2.1.25 ……不载客试运行的时间不少于3个月。”

（6）限界：车辆限界、设备限界和建筑限界。

（7）防火计算规则，条文如“2.1.8 一条线路、一座换乘车站及其相邻区间的防火设计应按同一时间发生一次火灾设计确定。”

（8）防火关键指标，条文如“7.1.6 载客运营的地下区间当采用单洞单线时，相邻两条联络通道之间的距离不应大于600米；当采用单洞双线时，应设耐火极限不小于3.00小时纵向防火墙分隔上、下行区间，防火墙上的相邻门洞间距不应大于300米。”

3.《规范》框架

四、中外技术法规法制比较

（一）法制“金字塔”

（二）美国城市轨道交通安全监管制度

1.城市轨道交通法律：2012年7月6日，时任美国总统奥巴马签署法案《迈向21世纪领先进步法》（Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act (MAP–21) (Pub.L.112–141)），要求美国联邦政府公共交通管理局（FTA）建立一个综合的“公共交通安全规程”，以改善国家的公共交通系统安全，其中为加强（强制）各州对城市轨道交通安全监管强制性权利，建立州的安全监管规程（State safety oversight program，SSO Program）。

2015年11月4日，作为MAP-21的后续法《美国地表固定线路交通法》发布，规定各州拥有监管城市轨道交通安全的权利和负有的责任，扩大FTA的安全监管权力。要求FTA建立一个综合的公共交通安全规程，包括国家公共交通安全计划（National Public Transportation Safety Plan），联邦、州和地方城市轨道交通机构安全责任人员培训和认证规程，公共交通机构安全计划等。

2.监管法规框架

·《城市轨道交通州安全监管—最终规章》49 CFR part 674重点内容为：

（1）各州负有城市轨道交通安全监管的基本责任。州的安全监管机构必须有足够的权力、资源和合格的人员。

（2）必须建立《州安全监管规程》（FTA局长批准、认证）

（3）据SSO program建立州城市轨道交通安全监管机构，其在财政和法律上独立于任何公共交通机构。

·《公共交通安全认证培训规程》（49 CFR part 672）重点内容为：强制联邦和各州的SSOA人员和负责城市轨道交通系统安全审计和审查承包商，以及直接负有城市轨道交通系统的安全监管责任的承包商，执行统一的安全认证培训课程和认证要求。培训作为FTA认证的强制性要求。

（1）《系统安全计划》和《公共安全计划》培训；

（2）技术培训如，车辆、轨道、隧道、桥梁和其它结构、牵引供电、信号和列车控制的检查和维护规程、计划和记录等。

·《公共交通安全规程》（49 CFR Part 670）重点内容：

（1）FTA局长、副局长的职责和权力和操作规程。

（2）“国家公共交通安全计划”。

（3）采用安全管理系统（Safety Management System ，SMS）的原则和方法。

·“国家公共交通安全计划” 重点内容为：

（1）所有类型的公共交通安全性能准则；

（2）定义“良好维修状态”；

（3）运营车辆基本（最低）安全性标准；

（4）公共交通运营基本（最低）标准；

（5）公共交通安全认证培训规程；

（6）安全建议、指令和报告；

（7）最佳实践、技术援助、范本和其他工具；

（8）公共交通危害识别、风险管理的研究、报告、数据和信息，以及预防事故和实践指南；

（9）FTA权限的内容。

·《公共交通机构安全计划》（49 CFR part 673）要求，根据“国家公共交通安全计划”，公共交通运营机构采用SMS建立城市轨道交通机构安全计划。

3.认证和安全审计、强制性认证：

·《城市轨道交通州安全监管—最终规章》（49 CFR part 674）的认证规定为：

（1）《州安全监管规程》（SSO program）认证。

（2）SSOA认 证 规 程（SSOA certification program）审查、评估和认证。

（3）年度人员认证：监管机构人员、负责安全审计和审查承包商和直接负责的安全监管的承包商。

·州安全监管机构（SSOA）安全审批、审计：

SSOA审查和批准城市轨道交通系统制定的公共交通机构安全计划；

SSOA对公共交通机构执行三年一次的“城市轨道交通机构安全计划”审计。

·美国城市轨道交通安全认证证书（自愿认证）包括：

（1）车辆认证。

（2）设计认证。

（3）工程 建设认证。

（4）测试和检查认证。

（5）风险管理认证。

（6）规章制度和程序认证。

（7）培训和演练认证。

FTA依法指定的城市轨道交通安全标准，全面覆盖城市轨道交通建设和运营：

（三）英国技术法规

·《铁路和其他轨道交通系统安全条例 2006》（The Railways and Other Guided Transport System（Safety）Regulations 2006，ROGS 2006），内容：安全管理体系（Safety Management System，SMS）；安全认证（Safety Certification）；安全许可（Safety Authorisation）。

·ROGS 2006通过设置禁止性条款强制执行法规，即：城市轨道交通基础设施管理方，必须建立SMS并通过安全许可，否则不能进行基础设施管理；城市轨道交通运营企业必须建立SMS并通过安全认证，否则不能投入运营。

·伦敦地铁安全认证、许可和标准举例：

（四）中外安全监管比较

中国没有建立典型和普遍采用的国际、国外城市轨道交通安全监管规则——“安全认证”、“安全许可”，这是中外最大的差别，并会影响中国城市轨道交通的形象和“走出去”。这是中国在建设城市轨道交通世界强国的进程中必须补上的关键内容。

五、城市轨道交通安全监管制度建设启示

启示一：安全专门立法。内容至少包括，统一的安全政策和目标（特别是法定的安全指标和标准）、安全监管组织结构及其权限、安全监管机构、安全程序、安全认证和安全培训制度。

启示二：专门和独立的安全监管机构。美国立法成立专门的、独立的城市轨道交通安全监管机构，具有明确的责任和足够的强制权力。其中“独立”定义为安全监管机构在财政和法律上独立于任何公共交通机构，不能是管理城轨交通的政府行政人员。

启示三：安全理论和方法。美国采用SMS“主动式风险管理方法”统一全国城市轨道交通安全建设和监管。目前在中国城市轨道交通安全建设要求“完善风险分级管控和隐患排查治理预防制度”中，应突出落实“建立风险数据库”，对“风险隐患及时整改”等“主动式风险管理方法”作为安全建设的基本途径和核心方法。

启示四：合规判定。是安全“合格”还是“合规”，是“安全评估”还是“安全认证”？中国城市轨道交通通常进行“独立的第三方安全认证”、第三方机构安全评估进行安全性判断，明显存在，含糊不清的是安全合格还是合规，谁来承担安全责任问题。

确保城市轨道交通每日超过7000万人次乘客的安全是一项艰巨和神圣的任务。在依法治国的实践中，城市轨道交通安全监管制度建设中外差距巨大，任重道远，有大量的工作需要努力完成，且没有捷径。