日本农村振兴的法律体系研究及对我国的启示

贾 磊,赵心童,张莉侠,覃梦妮

(1上海市农业科学院农业科技信息研究所,上海201403;2日本东北大学农学研究科,仙台980-0845;3广西财经学院经济与贸易学院,南宁530003)

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要强化法律在维护农民权益、规范农村经营行为和开展农业支持保护等方面的权威地位,强调应以法治为本,坚持法治乡村建设,以法律促进乡村振兴工作制度化、规范化、程序化的开展。乡村振兴法律体系的建设是乡村振兴战略贯彻实施的重要路径和手段,把行之有效的乡村振兴政策法定化,充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用,实现法律在产业规划、土地流转、食品安全保障、村民自治等振兴活动中的全覆盖,是推动乡村现代化建设的关键问题之一[1]。

日本、美国、欧洲等发达经济体在不同的历史时期也不同程度地经历过乡村衰退的过程,最终依靠政府的重大制度性供给,实现了农业的发展和乡村的振兴。美国通过制定《农业调整法》《农业法》等多部法律促进了农业和农村的发展。德国建立了覆盖三级政府的乡村建设法律框架体系,通过颁布《土地整理法》《农业法》等法律法规,促进了土地整合和开发,为农村产业的落户打下了基础。日本在实施乡村振兴战略的几十年间积累了丰富的实践经验,用《食料、农业、农村基本法》《农地法》《农业协同组合法》等多部翔实的法律对农村的生产经营活动予以全方位的规范和支持,实现了农村地区人和产业的活性化发展。日本的农业农村发展情况与我国较为相似,通过分析日本在实施乡村振兴方面的法律制度变迁、立法特征和所获成效,对我国制定乡村振兴方面的法律法规有重要的启发意义。

1 日本农村振兴的立法背景

19世纪50年代,日本的农村一直扮演着向城市输送农产品的单一角色,逐渐呈现出疲累的状态,具体体现在农业资源的开发和利用程度低、农村关联产业缺少吸引力、青年劳动力大量流失、农村社区的服务性功能不足等方面,农村经济发展远落后于城市[2-3]。

日本经济进入高速发展阶段后,政府对农村地区的制造业和服务业给予财政、金融和税收方面的优惠和支持,导致农村青年劳动力向非农部门转移的趋势愈发明显,产业间的国民收入差距逐渐扩大。1950—1959年的10年间,从事第二产业的劳动力人数占比从21.9%增加到29.2%,第三产业的劳动力人数占比从29.8%增加到38.2%,而从事农业生产的人数则从1 489万人减少到1 086万人,人数减少了近1∕3[4],1959年从事农林水产业的人均收入与从事非农产业的人均收入比约为1∶2.5[5]。农业兼业化现象严重,土地抛荒、半抛荒现象普遍,此10年间减少的230万hm2耕地,一半是由于大米生产过剩和农业收入低而被农户弃荒,另一半被转作他用[4]。20世纪60年代初,日本农村的资源管理工作陷入停顿,农村社区功能逐渐丧失,农户和非农户之间的收入差距逐渐扩大(基尼系数从0.296提高到0.312)[6]。同一时期,收入的提高也使日本国民的饮食生活呈现多样化、加工化、高级化和品牌化,对作为基本农产品大米的消费量逐渐减少,对高品质的肉类、蔬菜、水果和油脂等在当时需要大量进口的农产品需求增加,生活和工作的压力也驱使城市居民开始寻求田园休闲活动[7]。在此背景下,对农业农村的开发和改造重新得到关注,结合全面实施经济社会结构改革政策,以1961年《农业基本法》颁布为契机,日本开始了农村振兴运动。

2 日本农业振兴法律的产生及演变历程

日本农业振兴的法律法规是基于不同地区的自然、经济、社会、人口的基本条件,从修缮生活基础设施和农业生产设施开始,逐步发展到完善产业配套体系、人才引进和培养制度,配合精准高效的资金补助计划,分层施策,全面实施振兴活动[8]。日本农村振兴相关法律根据不同阶段可分为构想计划、基本计划和实施计划。构想计划是以地区的发展方向或将来的理想状态为目标,并根据此目标设定乡村的基本理念、基本方向;基本计划是以构想计划为基础,使各种计划更为具体;实施计划则代表将目标和方针高效、高质的完成。

第二次世界大战后,为改变国内经济低迷的状态,推进社会民主化治理,日本政府和联合国总司令部(GHO)联合实施农地改革,回收部分地主的农地,将农地卖给实际进行农业生产的农户(自耕农),力求缩小地主和农户间的收入差距,解放和发展农村生产力。进入20世纪60年代后,在国民经济高速增长但农业农村逐渐萎靡的背景下,日本政府颁布了《农业基本法》,实施了归整零散农地、培养农业接班人、调整农村产业结构等促进农业发展和农户增收的措施。随后,为加强农村基础设施建设、促进农地流转、活跃农村社区和保护自然环境,日本政府出台了《农业振兴地域整备法》,该法形成了农村振兴的雏形。

20世纪末,日本农村呈现出严重的“空心化”、“老龄化”和社区“混住化”现象,粮食自给率持续低迷(38%左右),农户兼业现象普遍,特别是中山间地区(山区)人烟稀少,农业生产几近停滞。为此,日本政府颁布《食料、农业、农村政策》,以完善基础设施建设和提供生产性资金补助为手段,通过实施农地整理、促进农地流转、开展农地多样化经营和培养新人农民等措施,保持农业生产活动的稳定性和持续性,配合针对中山间地区大开发的《特定农山村法》,全面实施农村振兴战略。

1999年,日本政府颁布的《食料、农业、农村基本法》明确了农村振兴的基本理念,即从基础设施、环境、资源、景观、产业等方面的改造和升级入手,以保障粮食安全、发挥农村多重功能和促进农业可持续发展为主要抓手,促进农户增收、农业增效和农村产业兴旺,实现农村地区的活性化发展[9]。为支持农村振兴战略的顺利推开,日本政府接连颁布各项振兴事业的详细法案,如针对生态循环农业的《持续农业法》和《有机农业推进法》,针对培养新人农民的《带头人经营安定法》以及针对促进农村地区三产融合发展的《六次产业化、地产地销法》,这些法律共同构成了健全的农村振兴法律体系(表1)。

表1 日本农村振兴法律法规的变迁过程Table 1 Changes of laws and regulations of rural revitalization in Japan

3 日本农村振兴立法的主要构成和基本特征

3.1 日本农村振兴立法的主要构成

日本农村振兴法律体系按不同对象可细分为农村地区社会经济相关法律和农村基础设施相关法律。前者支持社会和经济类的活动,代表地域将实现的目标;后者作为具体措施,是将计划具体化的手段和方法。

农村振兴相关法律包括村落计划、交通计划、水利计划、公共设施计划、景观计划、防灾计划等方面,全面覆盖社区建设、产业发展、资源开发、环境保护、景观维护和灾害预防等农村生活和农业生产各个领域(表2)。

表2 日本农村振兴相关法律法规Table2 Laws and regulations related to rural revitalization in Japan

3.2 日本农村振兴立法基本特征

3.2.1 立法及时

日本政府于1947年颁布了《农业协同组合法》,规定农协向农户提供生产经营相关的全方位指导,迅速提高了农业生产力和小规模农户的社会经济地位,增加了粮食产量,为国民经济的发展打好了基础。在粮食供应得到保障的基础上,日本政府于1952年出台了《农地法》,推动了农地流转和规模化经营的实施。随后,日本政府针对当时最尖锐、最迫切的农业农村问题出台了10多部法律法规,如《山村振兴法》以保护农村环境、强化农业生产条件为主;《农村地域工业导入促进法》强调利用工业带动农村产业;《农业振兴地域整备法》确保了农地、农业用水和农业技术水平等生产要素的规范化。进入21世纪后,在提高粮食自给率和保障农业可持续发展的双重压力下,农村振兴的法律更趋于细致化,有针对实施山区大开发策略而制定的《中山间地区直接支付制度》,以及为培养农业后继者和农业带头人制定的《带头人经营安定法》,还有为提高农产品附加价值和提高农民收入、引导农村三产融合颁布的《六次产业化、地产地销法》等。日本农村振兴相关立法均能做到坚持以农业农村为中心和代表农户的利益,内容丰富、覆盖全面,并根据社会的发展状况不断调整和完善,保证相关法案的针对性和有效性。

3.2.2 法律内容健全

日本农村振兴相关法律的内容十分健全,每部法律都附有施行令、施行规则以及解释立法条文的规定。例如,《农业多功能发挥促进法》的施行令有15条、施行规则多达50条,详细规定了开展“发挥农业多重功能”的目标、基本理念、概念定义和基本方针。该法的基本方针则遵循由宏观至微观的顺序,先规定了顶层部门、地方部门、相关责任主体、经营主体的责任和义务,再规定了各项事业如何规划和实施、能够获得何种政策和财政支持等内容。此外,每部法律都明确规定了该法实施的目标,并详细制定为达到此目标所必须采取的措施和要求。如2010年12月颁布的《六次产业化、地产地消法》第1条规定,“通过促进农林渔业者活用农村资源、开发新产业,实施农林水产物的综合利用,实现粮食自给率的提高和农村振兴”。第2条、第3条明确了六次产业化和地产地消的目的,分别是“实施生产、加工、流通、销售一体化经营活动”,以及“强化生产者和消费者的关系、满足消费者丰富饮食生活的需要、促进城乡交流和降低环境负荷”,随后的施行规则规定了通过活用农村资源、完善生产加工和流通设施、拓展销售渠道、申请项目资金补贴等手段,支撑该法目标的实现。

3.2.3 法律覆盖面广泛

日本农村振兴法律的内容广泛,涵盖农村建设、农业发展和农民增收的各方各面。如在激发农村社区活力方面,制定有农山渔村振兴补贴制度、田园空间博物馆建设对策、人才培养对策、“食+农+福祉”合作对策等。在振兴山区方面,制定有特殊土壤地带对策、梯田地区振兴对策、农村文化复兴对策;在环境保护方面有发挥农村多重功能对策、环保型农业补贴制度;在加强农业农村基建方面有土地改良、农村防灾、清洁能源开发等对策。农村振兴相关法律遵循产业发展、社区建设、资源开发、环境保护、人才培养的发展思路,以点及面,逐步推进振兴事业的稳步实施。另外,日本十分注重农村振兴试点工作,每部法律均对相关试点项目给予政策和财政支持,如在《农山渔村活性化法》支持下,总务省、文部科学省和农林水产省共同实施“都市和农山渔村交流共生计划”,以幼儿和学生为对象开展农村生活生产体验活动;在《六次产业化、地产地消法》的指导下,农村地区开展了食品生产加工销售一体化活动、食品制造业和外卖产业联动活动、农产品高附加价值化促进活动等。正是由于农村振兴法律对试点项目提供科学的指导意见和详尽的发展规划,才保证了农村地区新产业、新业态的有序发展。

3.2.4 法律内容不断更新

日本政府会根据农业农村面临问题的变化,对农村振兴相关法律进行修改完善,使其适应时代发展的需要。例如,《农业振兴地域整备法》于1969年颁布后,分别于1975年、1980年、1984年、2009年、2018年进行了修订。根据农户经营方式的转变、经营规模的扩大、土地制度的改变和农业现代化的需要不断更新法律内容,以提高农地的利用率,改变农业产业结构,保障农业生产者就业的稳定性,并在1984年的修订中与农村振兴战略有机链接。2010年制定的《六次产业化、地产地消法》,在2014年进行了修订,保证了法律的时效性和长效性。

4 日本经验对我国的启示

日本的农村振兴战略对农业农村的产业发展、资源开发、环境保护和乡村治理实现全方位覆盖,完整的振兴法律体系发挥了对各项经营行为和管理活动的指导、支持和规范作用,保护了农户的利益,促进了新产业、新业态的扎根和成长,对乡村振兴事业起到了有效的保障作用。随着我国经济的快速增长,农村青壮年劳动力不断向城市转移,农村产业逐渐衰退、农村经济停滞不前以及城乡发展不平衡的问题愈发明显。为加快传统农业向现代农业转型,促进农民增收、农业提质增效,党的十九大提出实施乡村振兴战略,进一步明确了“三农”的发展方向,力求深挖农村潜力,建设富裕乡村。鉴于中日两国的农业农村发展情况和乡村振兴战略提出的历史背景具有一定的相似性,日本在振兴乡村的实践中建立起的法律体系对我国有一定参考借鉴。

4.1 注重三产融合的推进

日本农村振兴法律体系是一个以点及面、由简入繁、助力农村产业融合的过程。早期的农地法、基础设施强化法、产业促进法到21世纪的持续农业法、环境保护法等,都是针对某一特定领域制定的法律。2010年颁布的推动三产融合发展的《六次产业化法、地产地消法》则是一部综合性法律,是多部专门法律归整为一的体现。该法针对农产品的生产、加工、流通、销售和出口环节分别制定了发展策略,详细规定了参与六次产业化经营的农户、企业及进行产品开发和成果推广的相关机构各自的权利、义务和产业发展方向,并对其提供财政、金融、税收等方面的补助,各部门各环节的条款互相配合又互相制约,保证了法律执行的准确度和有效性,促进农村三产融合有序推进。

产业政策是政府引导和影响产业发展的最重要政策手段,三产融合作为乡村振兴的有效手段之一,必须做到有法可依。从宏观方面看,制定涉及多个产业之间关系的法律法规时,应统合农业资源、农业基础设施、农业生产要素和金融保险等部门的规章制度,对应三产融合发展的要求,规范三产融合的市场行为,强化并落实产业链各主体的权益和责任。微观方面,在经营指导活动层面,向农民、新型农业经营主体和农业企业提供种养、加工、销售等方面指导性的意见、发展规划和财政金融支持,夯实农业生产基础,有序引导人才和资本向农村地区的二三产业转移,实现农业产业链的分工和统合,构筑起地方特色现代农村产业体系,通过三产融合实现农村的全面振兴。

4.2 注重乡村振兴带头人的培养

日本农业劳动力短缺且老龄化严重是导致农村衰落的直接原因之一。因此,在一系列的乡村振兴立法中都特别强调对农业带头人的培养[10]。一方面,根据2016年颁布的《农业竞争力强化计划》可知,日本都道府县开设的农业经营学校向已经从事农业经营或有意向回归农村的青年劳动者(45岁以下)提供种养管理、市场营销、组织运营、资金计划等知识技能的培训,以提高青年劳动力的生产经营能力,为将农业打造成具有竞争力的产业提供青年人才支撑。另一方面,持续推进农户法人化,培养具有市场竞争力的农业企业,鼓励企业扩大农村雇佣,帮助企业进行产品开发、新技术活用和销路拓展,联合政府、非政府部门向企业提供资金、人才和智力上的支援,强化农村集体生产概念,将农业企业打造成为产业龙头以促进农业产业链的延伸。

在我国,由于农村人口大量向城市转移,农村也出现了劳动力不足的现象,难以支撑农村新产业、新业态的生成发展。因此,应继续完善农村地区的基础设施建设,创造良好的农村就业和创业环境以吸引年轻人回乡,为乡村振兴战略做好人才储备工作;还要积极培育新型职业农民,构筑健全的培养体系、认定管理制度、政策资金扶持体系以及部门间的合作机制。同时还应加强监督考核激励机制,以消除农业经营主体认定管理内容不明确、农民职业化转型进程滞后、跨部门合作效率低、激励机制缺位等制度性障碍。

4.3 注重乡村文化的塑造与保护

乡村文化的保护和传承是乡村振兴战略取得成功的重要保障。日本政府为此颁布了《农山渔村休闲法》,以保护乡村文化、弘扬地方民俗特色为出发点,基于地方人文资源特色,打造成熟的农业和素质教育、医疗康复、旅游观光相互融合的跨部门合作模式,将乡村文化振兴寄于国民的教育、福祉和休闲活动中,以社会大众对农业农村关注度的提高带动对农村的消费和投资的增加,举全国的力量开展农村振兴活动。

文化振兴也是我国乡村振兴战略的重要组成部分,通过挖掘本地的民俗风情、保护乡村历史文化、传承和弘扬民间艺术等形式,既可保全乡村纯朴的人文风貌,又能为城乡交流创造条件。为此,完善公共文化服务保障、促进文化产业振兴、加强文化市场管理是乡村文化振兴的必由之路。应注重对民俗文化及农村非物质文化遗产等制定保护标准和具体保护措施,为文化产业良性发展提供法律保障,从而促进农村文化得以保全与振兴。

4.4 注重农业农村多重功能的发挥

日本1965年颁布的《山村振兴法》中明确指出了关于农村在生态保护、涵养水源、水土保持等方面的积极作用,出台了促进农村开发和环境保护相协调的政策。1999年《食料、农业、农村基本法》中再次强调保护生态的重要性,并于2015年出台《农业多功能发挥促进法》,旨在更高效合理地利用农村资源,全面建设生态友好型新农村。由此可见,日本在50多年间对乡村振兴的不断推进中,始终坚持对生态环境的管理、开发和保护,并将其放在越来越重要的位置。

我国实施乡村振兴,打造生态宜居乡村,必须坚持环保先行原则,以绿色发展引领生态振兴。在治理农村环境污染的基础上,发挥农业农村除提供农产品之外的水土保持、污染净化、景观形成等天然的生态功效,在环境保护和管理中有序引导新能源产业、旅游产业、医疗产业、教育文化产业的入驻,发挥农业农村的多功能性。为此,应制定针对农村资源开发管理的专门性法律法规,明确责任主体,在鼓励活用农村资源的同时,规范生产经营者的行为,杜绝破坏式的开发利用和防止环境污染。

4.5 注重农业社会化服务体系的建设

成熟稳定的农民专业合作组织是农业与农村发展的重要支持与保障。日本在开展农村治理和建设的过程中,农协功不可没。日本政府于1947年制定《农业协同组合法》,早于《农业基本法》14年。农协不仅在生产和生活上给予农民指导,也代表农民群体争取政府的各项支持,是政府与农民之间的纽带。我国可以借鉴日本农协发展的经验,提升乡村自治能力,健全乡村治理体系。

我国于2007年正式颁布了第一部《农民专业合作社法》,但是合作社在运营发展中还存在经营活动的范围狭窄、运营不规范、以套取国家补助金成立合作社等问题。许多农民专业合作社也尚未达到服务社员的标准,难以组织小农户进行规模化生产,也无法为农民提供技术指导、农产品销售、产业规划等方面的指导,对打造农村特色产业和健全农村社区管理未起到支持和保障作用。我国在乡村振兴立法中应分地区扶持建立符合地方农业农村发展需求的农民合作组织,拓展其作用空间,通过加强农民合作组织的凝聚力,提高合作组织的管理效果,以农民合作组织为起点,加快建设覆盖全程的农业社会化服务体系,积极推进乡村振兴战略的实施。

文中所引用数据,若未作特别说明,均来自日本农林水产省官方网站和相关统计调查(http:∕∕www.maff.go.jp)。