新时代职业教育评价体系建设的思考与建议

曾东升

摘 要 《深化新时代教育评价改革总体方案》对新时代教育评价体系的构建目标提出新的要求，从顶层设计层面提出改变当前“五唯”评价方式的系列举措，通过教育评价关键领域的改革突破，以构建与教育强国相匹配的高质量教育发展评价体系。职业教育只有转变评价理念与评价方式，建立科学的职业教育评价体系，才能体现高质量发展的内涵和特点。当前我国职业教育评价还存在着法律法规不健全、国家职业资格框架制度不系统、评价理论不完备、社会支持不到位等问题，需要借鉴西方职业教育评价体系建设的成功经验，树立科学的职业教育发展价值观，继续完善职业教育评价法律制度，建立国家资格框架制度等，努力形成体现中国特色的新时代职业教育评价体系。

关键词 职业教育评价;治理能力;技术知识;立德树人

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）15-0029-07

2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），对教育发展方向和办学导向进行了重新定位，对于破除唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽疾进行了攻坚部署，回归教育发展的学生本位、教学本位、学术本位和实践本位，推进教育评价关键领域的改革发展，努力形成兼具时代特征与中国特色、体现世界水平的教育评价体系。这一《总体方案》是深入贯彻习近平总书记职业教育思想、推进职业教育改革和发展的重大部署，同时为落实《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号，简称“职教20条”）提出的建立职业教育质量评价体系、推进职业教育高质量发展提供了政策引导和发展方向。本文对我国职业教育评价体系建設中存在的主要问题、职业教育评价与职业教育治理的关系加以分析，提出建设新时代职业教育评价体系的若干建议。

一、我国职业教育评价体系存在的主要问题

职业教育是我国教育体系的重要组成部分，为我国现代化建设作出了重大贡献。新中国成立后，职业教育发展经历了规模从小到大、层次从低到高、参与从少到多、能力由弱变强、贡献由微到著的发展历程，从中积累了丰富的发展经验，对新时代建设中国特色、世界水平的现代职业教育体系提供了弥足珍贵的启示[1]。经过70多年的发展，我国职业教育取得了举世瞩目的成就，职业教育为我国经济社会发展提供了有力的人才支撑，职业教育服务经济社会发展能力不断增强，在现代化建设进程中的作用越加凸显。随着我国产业升级和经济结构调整的不断加快，社会对技术技能人才的需求越加紧迫，同时对职业教育人才培养的质量标准提出了更高要求。而现行的职业教育评价存在着诸多问题，如职业教育评价法律法规不完备、国家资格框架制度尚未建立、社会对职业教育发展支持不到位等，影响和制约了职业教育评价体系的建设。

（一）职业教育评价法律法规不健全

职业教育评价既需要相应的法律法规保障，又需要专门的政策规定。现行的《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等有关条款都没有明确规定教育评价（估）的法律地位和责任要求。如《高等教育法》第四十四条规定：“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估，评估结果应当向社会公开。”该条款只是对高校教育评估提出了一般性建议和要求，缺乏法律约束力;没有对职业教育评价进行专门规定。此外，现行《职业教育法》没有对职业教育评价的实施主体、评价内容及违约责任等进行明确规定，尤其是缺乏企业、行业开展职业教育评价的法律责任，这些缺位使得校企合作治理机制缺乏法律保障，导致职业教育外部评价缺乏体系支撑，无法全面、准确反映职业教育服务社会经济发展的真实水平。

（二）国家资格框架制度不系统

随着我国职业教育体系范畴不断扩大，由学龄人口为主体的职业学校教育逐渐转变为学历教育与职业培训并举的终身教育体系，这就需要建立一个融合正规教育（主要指职业学校教育）、非正规教育（主要指职业培训）以及非正式教育（主要指自学、网上学习等）的国家资格框架制度，认同个体通过不同途径取得的各级各类学历文凭与职业资质，促进个人职业发展。目前，我国职业教育与职业培训依旧是分而治之的管理格局，教育部门管理职业院校，人社部门管理技工院校和职业培训，教育部门颁发的学历文凭证书与人社部门颁发的职业资格证书缺乏对应关系。用人的劳动制度与育人的教育制度分离，职业资格证书与教育学历证书分离，导致国家资格框架制度难以建立，个体通过不同教育路径所获得的资格或资质难以实现融通，职业教育评价无法有效体现学生技能、就业质量、学生发展等关键指标发展情况。

（三）职业教育评价理论不完备

职业教育评价体系的建立首先需要建立职业教育的知识论体系，明确职业教育的类型特点是什么，明确职业教育的评价理论是什么等问题。“职教20条”从政策层面界定了职业教育的类型属性，这一关于职业教育地位的重要表述从制度层面牢固确立了职业教育体系的稳定性和政策的公平性。作为一个类型的职业教育，其知识论基础源自技术知识的独立性确立，技术知识既包括陈述性层面静态的技术知识，也包括程序性层面动态的技术知识，即行动中的技术知识，因此这一概念包括了技术技能[2]。职业教育的类型属性需要在专业设置、课程建设、教学实施、教学评价等方面体现技术知识的特点和要求。当前，职业教育评价理论与评价方式较为薄弱，不仅评价理论研究不足，在制度和实践层面也远不及普通教育的层次和水平。西方职业教育评价理论不能简单移植应用到中国职业教育评价实践中，也不能按照普通教育的评价体系和评价模式开展职业教育评价工作。21世纪初，许多技术哲学家对技术知识和科学知识之间的关系、技术知识的独立性等进行了大量的研究。他们认为：技术知识不仅在形态上与科学知识有本质区别，而且其内容也并不是通过对科学知识的简单推演就可获得的，技术知识在内容上具有独立性，科学知识只在技术知识的结构中占较小比例，除此以外，技术知识中还有大量的其他成分[3]。技术知识的独立性特点是职业教育类型归属的理论依据，也是职业教育评价的方法论来源。技术知识形成过程的复杂性、技术知识来源路径的多元性等决定了职业教育评价理论体系建设的紧迫性和重要性。

（四）社会对职业教育发展支持不到位

尽管我国“职教20条”明确提出职业教育是与普通教育具有同等地位的一种教育类型，但是期待职业教育实现与普通教育完全等同地位目前还不现实。而且从世界职业教育发展现状来看，目前很少有国家能够做到两者地位完全等同，即便是以“双元制”闻名世界的德国，其优秀学生多数也是优先选择普通教育。但是，西方国家在工业化发展早期就意识到职业教育在现代化进程中的重要作用。美国、德国、英国等绝大多数发达国家始终保持职业教育的稳定地位，本科层次职业教育在西方发达国家已经成为常规办学形态。相比而言，我国职业教育目前还基本局限于大中专层次，虽然目前已经开始探索实施本科层次的职业教育，然而优质高职院校试点开展本科层次职业教育还处于少数试点探索阶段，地方本科院校转型为应用技术型本科教育的实践效果还不显著，难以满足本科层次职业教育的办学需求。本科层次职业教育的发展，离不开具备职业教育发展特点、特色鲜明的高职院校支持。因此，从政策层面选择一批高水平高职学校升格为本科层次职业教育是优化高等教育结构的重要途径。职业教育办学层次若得以提升，将会极大提升职业教育的吸引力，现代职业教育体系建设将会更加完备，类型齐全、层次分明的职业教育评价体系建设也会取得实质性进展。

二、西方职业教育评价特点与启示

（一）德国职业教育评价体系特点

德国经济的复苏和崛起在很大程度上归功于其成熟的“双元制”职业教育和高水平的教育质量。20世纪90年代以来，德国职业教育评价体系得到德国联邦政府、各州及各职业学校的高度重视。各州政府引入国际标准化组织的质量标准，使其内部质量评价模式逐渐系统化和全面化，同时将外部质量评价作为各州质量保障和开发的重要工具，明确写入各州教育法中。德國职业教育评价的机构主要由联邦和州政府的相关部门、第三方中介认证机构、各类行业协会及各职业院校组成。德国联邦大部分州采用了外部评价的方法，该评价方法从大类上分为外部评价、质量分析和学校审查三种。质量分析是在外部评价基础上分析学校质量现状的方法，学校审查主要是学校现场巡查，两者均是外部评价方式。德国建立了涵盖各层次和环节的职业教育质量指标体系框架，以此为参照标准指导和规范教育系统组织及运行，确保职业教育质量，满足个人和社会发展需求[4]，见表1。

（二）美国职业教育评价体系特点

自美国1976年在《教育修正案》中正式提出“问责”（Accountability）以来，对“绩效”的强调成为推动美国职业教育评价发展的最直接动力。美国的职业教育评价体系分为国家、州和地方、院校三个层次。其中，国家职业教育评估由联邦教育部组织实施，州和地方层面的职业教育评估由各州政府组织实施，前两个层次主要是外部评价;院校层面的职业教育评估主要是内部评价。美国职业教育评价的层次体系比较健全，评价内容具有显著的侧重点和区分度，评价工作具有较强的针对性、系统性、侧重性和互补性。2006年的《卡尔·D·帕金斯生涯与技术教育改革法案》重新修订了“职业与技术教育”核心绩效指标，侧重职业教育评价功能，特别是加强对联邦政府资助的职业教育项目的绩效问责，推动了美国职业教育评价的科学化、规范化和专业化发展。其中，“社区学院学生参与度调查”（CCSSE）是一项针对全美社区学院学生学业参与程度的年度调查研究，这一院校评价方式强调学生本位的评价理念，注重学生主体参与，以学生学业质量为核心，对于改善社区学院学生学业质量、促进教育教学质量及推动同类院校绩效的比较作用显著[5]，见表2。

（三）英国职业教育评价体系特点

英国早在1993年就成立了独立的评估中介机构——教育标准办公室，建立了内外评价相结合的机制和运行体系。外部评价体系主要由教育标准办公室、行业技能委员会和资金委员会构成，第三方评估机构和行业技能委员分会履行外部评价职责，评价标准包括：总体效能、学生的学习成果、教学质量评估以及领导与管理效能[6]等。英国职业院校的内部评价和外部评价标准统一且评级机构独立，不仅保证了内部评价与外部评价结果的可比性和准确性，还保障了职业教育评价活动的独立性和权威性。

（四）思考与启示

综合德国、美国及英国等西方发达国家职业教育评价体系的特点，对我国职业教育评价机制研究、评价标准建设及评价方式改革等具有一定的启示和借鉴意义。从德国、美国职业教育质量指标内容特点中可以看出：两国都非常重视国家资格框架体系的建设，重视企业（产业）对学生技能、资质的认定，特别是两国职业教育质量评价的导向是以学生为中心，重视学生的生涯规划、就业能力和可持续发展。这一评价导向值得我国借鉴和反思。法律制度建设可以逐渐完善，评价理论研究与指标设计可以逐步开展，但是不能偏离职业教育评价的最终目的，不能背离立德树人的根本标准。总体方案提出积极开展教育评价国际合作，参与联合国2030年可持续发展议程教育目标实施监测评估等，体现了我国教育评价改革的国际化视野。每个国家的国情不同，职业教育发展历程也各不相同，但是均应遵循“以人为本”的教育理念。教育评价本质上是促进教育公平，人的自由发展其最终目的是实现“人在个性上”的全面发展，偏离了“以人为本”的教育评价也就背离了教育的终极目标。

三、职业教育治理机制是职业教育评价体系建设的重要环节

（一）完善现代职业教育治理体系是建设职业教育评价体系的重要前提

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化。在这一政策指引下，提高职业教育治理能力成为我国现代职业教育改革的重要目标。当前，职业教育面临经济结构多样化、办学主体多元化、利益诉求复杂化、教育认同低矮化等治理困境。职业教育治理体系构成非常复杂。办学层次包括中职学校、高职院校（技师学院）、职业技术大学等;学生来源包括初中毕业生、劳务工、具有高中阶段学历或同等学力及以上的企事业单位在职职工、退役军人、进城务工人员及待业人员①等。对于如此复杂的职业教育体系进行评价，需要进行系统化的思考与设计，教育层次与教育对象不同，评价内容与指标体系也要分门别类、科学制定。此外，职业教育具有天然的“跨界”特征，联结学校与企业，教育界与产业界;治理体系涉及政府有关部门（教育、人社、发改委等）、行业企业、职业院校、社会组织（第三方评估机构、职教集团、各类委员会等）、学生及其家长等多个利益相关方。只有建立多元主体协同治理的职业教育体系，职业教育评价才能体现职业教育的跨界特点，其评价内容、指标体系、评价方式等才能契合新时代的职业教育发展规律。

（二）发展第三方评价是建设职业教育评价体系的重要内容

随着教育管办评分离的深入推进及政府职能的转变，发展第三方评价成为改进职业教育评价方式、推动职业教育评价体系建设的重要内容。第三方评价具有客观性、公正性的特点，是当前西方职业教育领域推行的主要评价模式。发展第三方评价，首先必须承认其合法性。《职业教育法修订草案（征求意见稿）》第三十五条规定：“具备条件的行业组织、职业教育研究机构等第三方专业机构可以依法对职业学校教育教学质量开展评价、认证。”该条款为第三方教育组织开展职业教育评价提供了法律依据。其次，要提高第三方評价的专业性和独立性。2017年，中共中央办公厅等印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出“健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性”。当前，第三方评价专业性不强主要体现在：人员构成专业性不强;偏重于数据统计与分析，忽视职业教育评价理论研究;片面移植西方教育评价模式，体现中国新时期特色的评价指标体系研发不足;内部评价数据分析不够科学等。这些制约因素不加以改进，将会影响评价结果的公正性和权威性。再次，要加强第三方评价制度建设。不断建立健全相关法律和政策制度，明确第三方评价机构、专业评估人员的资格认定标准，实行定期认定制度，加强对第三方评价机构的监督与管理。最后，发挥重要社会组织或评价组织的作用。要充分发挥全国行业职业教育教学指导委员会、全国高职高专校长联席会议等重要作用，规范中国高职高专院校竞争力排行榜、武书连中国高职高专排行榜等评价方式。2018年，中共中央办公厅等印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，对推进改进科技人才评价方式、完善科研机构评估制度等进行了有益的探索。其中，关于第三方评价的有关规定对于开展职业教育第三方评价具有较强的政策实践意义。

（三）转变教育评价方式是建设职业教育评价体系的重要保障

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“明确政府责任，转变政府教育管理职能”“促进管办评分离”“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”等要求。转变教育行政方式的关键是由全能型政府自上而下的管理教育方式转向多元主体共同参与教育治理的新型教育行政方式。教育行政改革要遵循教育发展的内在逻辑，实现有使命感的教育行政，尊重教育规律、具有一定的灵活性、能够高效推动教育发展[7]。同样，转变职业教育行政方式也需要遵循职业教育的发展规律，体现职业教育的治理特质，建立专业化的评价组织，引导职业教育高质量发展。首先，政策设计要体现职业教育的发展规律和治理特点。其中，科学的政策设计是现代职教体系建设的关键环节，也是国家公共政策和现代教育治理体系的重要组成部分。作为与经济社会发展联系最为紧密的一种教育类型，职业教育在长期实践发展中与政府、企业、行业协会等形成了紧密的利益关系。近年来，这种关系随着产教融合政策要求的加强和校企合作的实践发展，而变得更为紧密。因此，职业教育政策设计必须体现职业教育的治理特质，职业教育的评价理念、评价方式也要反映现实治理需求和利益相关者的现实诉求。其次，改进和完善政府职业教育评价方式。总体方案提出“构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织作用”。总体方案明确指出政府主导下的教育评估监测管理方式，没有对专业机构和社会组织的评价作用予以足够重视，多元主体参与的政府评价机制还不完备。因此，要继续推进教育管办评分离改革试点工作，创设良好的职业教育外部评价政策环境和实施条件。以科学、专业的职业教育治理体系体现政府教育评价方式的转变，以客观、全面的教育评价结果反映职业教育的发展与治理水平。

四、加强职业教育评价体系建设的若干建议

（一）牢固树立科学的职业教育发展评价观

建立职业教育评价体系首先要正确认识职业教育的发展本质。黄炎培是我国近现代职业教育的开拓者，他在《职业教育机关惟一的生命是什么》中指出，职业教育“从本质说来，就是社会性;从其作用说来，就是社会化”。在《实施实业教学要览》中他将职业教育定义为：“凡用教育方法，使人人获得生活的供给及乐趣，一面尽其对群众之义务，此教育名曰职业教育”。他认为：职业教育促进人的社会化不仅强调传授专业技能、解决生计问题，还要注重和促进个性发展，注重职业道德和人格培养，造就合格的社会角色等。黄炎培辩证地将职业教育的社会化与个体发展有机结合起来，深刻揭示了我国近现代职业教育发展的规律与特点，对于树立科学的职业教育发展评价观，加强社会协作、服务社会经济发展等具有重要的启示和借鉴意义。其次，要树立以马克思关于人的本质理论和习近平职业教育思想为指导的教育发展观。马克思提出：“技术教育，这种教育要使儿童和少年了解生产各个过程的基本原理，同时使他们获得运用各种生产的最简单的工具的技能……把有报酬的生产劳动、智育、体育和综合技术教育结合起来，就会把工人阶级提高到比贵族和资产阶级高得多的水平”[8]。马克思关于“人的全面发展”“教育与生产劳动相结合”“综合技术教育”等思想对于理解和认识职业教育的本质具有重要的指导意义。

习近平多次提出教育的根本任务是立德树人。他在全国教育大会的重要讲话中指出：“人无德不立，育人的根本在于立德。要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准。”他在全国高校思想政治工作会议上指出“高校立身之本在于立德树人。只有培养出一流人才的高校，才能够成为世界一流大学”等。他在全国教育大会上关于教育工作的“九个坚持”和“九个要求”的重要论述明确了教育的首要问题、教育工作的根本任务，成为指导新时代我国职业教育改革与发展的根本理念。为此，要正确理解职业教育的评价导向和评价内涵，转变偏重社会本位的评价方式，回归学生本位，切实把立德树人作为检验职业教育高质量发展水平的根本标准。

（二）继续完善职业教育评价体系有关法律制度

《职业教育法修订草案（征求意见稿）》对职业教育评价及其法律责任进行了修改和完善，在顶层制度设计层面进行了重大改革。如第十条：“省、自治区、直辖市人民政府领导区域内职业教育工作，组织开展督导评估。”第三十五条：“职业学校、职业培训机构应当建立健全教育质量的评价与保障制度，吸纳行业、企业参与评价，并及时公开相关信息，接受社会监督。”此外，该条款还对县级以上人民政府教育行政部门、具备条件的行业组织、职业教育研究机构等第三方专业机构以及具备条件的机构等规定了教育评价的内容和要求。此外，《职业教育法修订草案（征求意见稿）》更是明确界定了评价主体的法律责任及违约规定，有力保障了校企合作規范开展职业教育质量评价工作。如第五十六条：“实施职业教育质量评价、认证的机构，在评价、认证过程中弄虚作假、徇私舞弊，或者违规开展培训、收取费用的，校企合作中侵犯受教育者合法权益的，由主管部门责令改正，情节严重的，可以实行行业禁入;有违法所得的，没收违法所得，并可处以1万元以上、20万元以下罚款;构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任等。”随着有关教育评价法律法规及政策制度的不断完善，政府依法履行教育职责的评价能力不断加强，新时代职业教育评价体系建设终将体现中国职业教育制度特色与发展优势。

（三）建立基于大数据的职业教育评价指标体系

当前，全球信息化快速发展，加快建设数字中国正成为引领中国迈向教育强国、经济强国的重要引擎，同时也对职业教育评价系统研发、评价工具运用等带来深刻变革。大数据时代下，职业教育评价量化研究进程加快，精确的信息使质量评价更加数据化、直观化，强化过程评价具备了数据分析基础。然而，当前职业教育评价工作中并未充分发挥大数据的优势和作用。职业院校②每年面临各级各类数据填报工作，上级下达的各类数据填报要求错综凌乱、各行其是，部分指标解释不一致、标准不统一等;在数据采集过程中学校存在数据信息填报不全面、填报工作被动且效率低下，数据填报系统智能化、专业化程度有待提高等问题。这些问题导致学校内部评价数据存在一定程度的失真，影响了学校外部评价的分析对比。因此，大数据时代下，建立和完善职业教育评价指标体系，要提高应对大量复杂数据的统计与识别能力，增强行业企业、第三方评估机构等数据填报的意愿，提高数据分析的信度和效度，实现教育数据高速、便捷的计算与处理分析，以科学、专业和真实的数据体现职业教育高质量发展的内涵和水平。

（四）建立国家资格框架制度

制约现代职教体系建设面临的两大主要问题是用人的劳动制度与育人的教育制度分离、职业资格证书与教育学历证书分离。建立体现世界水平的职业教育评价体系需要借鉴发达国家职业教育改革的有益经验;其中，建立国家资格框架已成为欧美绝大数国家的一项成功教育实践。目前，国际上已经有160多个国家构建了国家资格框架，欧盟和东盟还建立了地区资格框架。实践证明，国家资格框架的建立对于密切教育和培训系统之间的联系、实现劳动力市场的技能供需匹配、带动非正规和非正式教育的发展以及促进教育机构的变革具有重要意义[9]。我国建立国家资格框架制度，需要在完善法律条例、成立专门机构、制定衔接标准及重视教育投入等方面对国际先进经验加以借鉴并实现改进。当前，职业院校学生来源越加驳杂，面向社会人员开展招生试点工作对建立国家资格框架制度提出更紧迫的要求。2019年教育部等印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（简称《试点方案》），启动“学历证书+若干职业技能等级证书”（简称“1+X证书”）制度试点工作，在落实职业院校学历教育和培训相结合、促进书证融通、探索建设职业教育国家“学分银行”、构建国家资历框架等方面进行了实践探索，特别是有力推动了国家资格（历）框架制度的建设。但在实际运行中还存在着部分试点院校学生参与不积极、“X”证书标准设计缺乏代表性、书证衔接和融通机制还有待完善等问题。国家资格框架制度建设事关职业教育治理体系的完善程度，更事关职业院校学生的培养质量和就业竞争力，需要进一步完善职业教育政策顶层设计，不断推进院校基层的实践探索。

（五）高水平高职学校试点建设职业教育评价体系

2019年，教育部、财政部实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划以来，共有56所职业院校入选高水平高职学校建设名单，成为新时代职业教育实现高质量发展的引领者。深化职业教育评价改革，建立科学的职业教育评价体系，不可能一蹴而就、立竿见影，需要选取符合条件的试点院校实践探索，取得成功经验后再逐步推广。总体方案在落实改革任务中提出：“国家和各省（自治区、直辖市）选择有条件的地方、学校和单位进行试点，发挥示范带动作用。”同样，《试点方案》也提出：“省级及以上示范（骨干、优质）高等职业学校和‘中国特色高水平高职学校和专业建设计划入选学校要发挥带头作用”。教育评价改革可与高水平高职学校建设计划同步开展，结合“1+X证书”试点工作、职业院校内部质量保证体系诊断与改进等工作，围绕立德树人根本目标，充分发挥高水平高职学校的引领作用，探索建立新时代职业教育评价体系，成为新时代职业教育改革与发展的先锋和标杆，全面推进职业教育现代化建设。

参 考 文 献

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