中国共产党百年纪检监察领导体制的历史演变与基本经验

唐皇凤 杨洁

摘要：作为纪检监察体制的核心环节，领导体制在中国特色的纪检监察工作体系中具有基础性和关键性地位，从根本上决定着纪检监察工作的效能。严格遵循马克思主义权力制约与监督理论，积极从中国古代监察制度中汲取历史智慧，始终立足于坚持和加强党的领导的现实需要，是中国共产党推进纪检监察领导体制改革的主要依据。中国共产党百年纪检监察领导体制的历史演变表明，坚持和加强党的领导是纪检监察领导体制改革的根本政治原则，持续强化上级纪检监察机关的垂直领导是纪检监察领导体制演变的基本方向，健全派驻领导体制是纪检监察领导体制改革的重要抓手，扎实推进纪检监察法规制度建设是纪检监察领导体制改革的根本保证。中国共产党纪检监察领导体制改革的历史经验，既是百年大党自我革命、永葆生机的动力源泉，也是新时代完善党和国家监督体系的重大方略。

关键词：百年大党;纪检监察;领导体制;党内监督

中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）04-0028-010

在中国特色的党和国家监督体系中，纪检监察领导体制事关纪检监察权力的制度化配置，从根本上影响着纪检监察机关在执政党主导的现代国家治理体系中的功能和地位，直接决定着纪检监察工作的具体效能。纪检监察领导体制改革涉及两大关键问题：首先是理顺党委领导和纪委监督的关系。一般而言，各级党委是领导核心，同级党委与纪检监察机关之间是领导与被领导的关系。而纪检监察机关是党内监督的专责机关，可以而且应该对同级党委实施有效监督;其次是理顺上下级纪检监察机关之间的关系，即纪检监察机关与同级党委之间是以属地管理为主还是以垂直领导为主。在不同历史时期，上级纪检监察机关对下级纪检监察机关到底是业务指导为主还是直接领导为主有不同的体现。整体而言，纪检监察领导体制改革的基本目标取向是切实增强各级纪检监察机关的权威性和专业性。本文试图在探究中国共产党纪检监察领导体制改革基本依据的基础上，回溯百年大党纪检监察领导体制改革的发展历程，并总结我国纪检监察领导体制改革的基本经验。

一、中国共产党纪检监察领导体制改革的基本依据

中国共产党“为什么要”及“为什么能”推进纪检监察领导体制改革，具有深厚的理论渊源和实践基础。中国共产党是按照马克思列宁主义建党原则建立起来的新型无产阶级政党，高度重视党的组织建设、纪律建设和廉政建设。作为从事党内监督、执纪问责和反腐败斗争的专门机关，纪检监察机关对于有效解决党风党纪问题、永葆党的先进性和纯洁性具有基础性的保障作用。中國共产党持续推进纪检监察领导体制改革，不仅是无产阶级政党加强权力运行制约与监督的必然要求，也是有效汲取中国古代监察制度历史智慧的集中体现，更是坚持和加强党的领导、实现党长期执政的政治保障。

（一）无产阶级政党有效实现权力制约与监督的必然要求

马克思主义经典作家有效论证了加强党内监督与健全纪检监察体制对于提升无产阶级政党建设质量的极端重要性。马克思和恩格斯认为，人民是权力的真正主体，权力由人民赋予且必须接受人民监督。无产阶级政党执政后，要警惕“国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第55页。，要防止党内的官吏变成在党内作威作福的官僚。为了警惕和防止党的领导人滥用职权，必须健全党内民主生活，允许党员在党内充分自由地交换意见，并就发现的党内领导干部的错误行为认真开展批评。马克思和恩格斯关于权力监督的思想为后来中国共产党探索纪检监察制度设计奠定了重要的理论基石。列宁在领导无产阶级政党夺取政权并执掌政权的过程中，为了防止党内权力过分集中导致党的僵化和分裂，突出强调党内监督的迫切性和必要性，将纪检监察视为“消除分裂的可能性的唯一保证”《列宁全集》第13卷，人民出版社2017年版，第95页。。1920年俄共（布）九大，列宁提出建立一个同中央委员会平行的监察委员会，他主张中央监察委员会与中央委员会都由党的代表大会民主选举产生，共同对党的代表大会负责;监察委员会有权接受一切申诉并经与中央委员会协商后可以审理一切申诉;当同中央委员会的意见不一致时，监察委员会可同中央委员会举行联席会议或把问题提请党的代表大会来解决。《列宁全集》第39卷，人民出版社2017年版，第323页。随后，这一战略构想在1921年俄共（布）十大通过的《关于监察委员会》的决议中得以落实，大会选举产生了首届中央监察委员会，明确规定成立监察委员会的目的是为了维护党的统一。此后，1922年3月召开的俄共（布）十一大通过了《关于监察委员会的任务和目的的决议》，对监察委员会成立一年来的工作实践给予了肯定，大会同时通过的《监察委员会条例》，首次以党内法规的形式对监察委员会的地方机关、报告制度、成员组成、结构职权等作出明确规定。经过列宁一系列的实践探索，纪检监察的领导体制、职能定位、机构设置、运行模式基本确立，纪检监察工作逐步迈入制度化轨道，为解决党内权力制约和监督问题提供了全新的制度设计思路和宝贵的实践经验，成为中国共产党百年来持续推进纪检监察领导体制改革可资借鉴的重要理论资源。

（二）汲取中国古代监察制度历史智慧的集中体现

当代中国是历史中国的延续和发展，“历史是最好的教科书”。中共中央党史研究室：《历史是最好的教科书——学习习近平同志关于党的历史的重要论述》，中共党史出版社2014年版，第1页。中国古代监察制度历经数千年发展，在巩固国家政权、加强权力监督效能等方面，积淀了丰富的历史经验。中国共产党人始终坚持宽广深邃的大历史观，深刻认识历史规律，准确把握历史大势，不断从历史中汲取智慧和力量。中国历史研究院：《以大历史观把握历史发展规律和大势》，《人民日报》，2021年4月27日第9版。中国古代监察制度蕴含着极其丰富的历史和政治智慧，探究其对中国共产党纪检监察领导体制改革的现实启示具有重要的理论和实践意义。秦汉时期，由于封建监察制度尚处于创建和形成过程中，监察机构并不独立，在隶属关系上受到丞相统制。东汉御史台的建立，标志我国古代专门监察机构的确立。自魏晋始，御史台脱离少府而成为完全独立的监察机构。唐代则建立了独立而健全的中央监察机构。元代的御史台与中书省、枢密院三权分制，三者地位并重，彰显了御史台在皇权领导下的独立地位。明代的都察院作为全国最高监察机关直接对皇帝负责，地方设立的按察司直接受制于都察院，有相对的独立性。清代的监察机构无论在地位上还是在职权上，都超过了前代，并且地方的监察机构亦是独立的，垂直于中央领导。张国安：《论中国古代监察制度及其现代借鉴》，《法学评论》，2009年第2期。可见，在中国历史上国家监察制度的成熟时期，基本上都是实行独立、垂直的领导体制，即确保其在皇权统治下拥有相对独立地位的同时，注重加强上级对下级的垂直管理，并为监察机关和监察人员赋予较为充分的自主权，使之能够相对独立地行使监察权，为有效提升国家监察实效提供较为坚实的制度保障。当然，中国古代监察领导体制本身存在固有的天然缺陷。在封建君主专制制度下，古代监察机构由皇帝直接领导控制，皇帝拥有最高的监察权且皇权不受监督，皇权的强弱、皇帝的喜好在很大程度上直接决定了监察机构的存废，监察领导体制的人治色彩非常浓厚。中国共产党建党百年来，在充分汲取古代监察制度历史正反经验的基础上，不断强化上下级纪检监察机构之间的制度化联系，切实加强上级纪检监察机构对下级的直接领导，积极稳妥地推进纪检监察领导体制改革，有效保障各级纪检监察机关履职的独立性与权威性，为推动国家治理体系和治理能力现代化奠定了稳固的政治基础和体制机制保障，是对中国古代监察制度历史智慧的创造性转化和创新性发展。

（三）坚持和加强党的领导、实现党长期执政的客观需要

坚持和加强党的领导，实现党的长期有效执政，需要执政党强大的政党能力作为有力支撑。持续推进纪检监察领导体制改革，提升党内监督执纪效能，是加强党的建设、确保党自身坚强有力的题中应有之义。首先，党在不同历史时期进行的纪检监察领导体制改革，都是以加强党的领导尤其是党中央的集中统一领导为根本目标，也是在党的坚强领导下不断探索和发展的。无论是1927年建立的各级纪委与同级党委平行的领导体制，1945年建立的党委单一领导体制，还是1982年建立并逐步发展延续至今的双重领导体制，都是党根据自身建设和发展的实际需要，为更好地配合完成中心工作和重点任务而探索出的有利于加强党的统一领导和维护党的团结一致的领导体制。回溯党的百年发展史，纪检监察领导体制的每一次重大改革都在不同程度上提升了纪检监察工作的效能，使得党的肌体更加健康，党的先进性和纯洁性建设的政治基础更为稳固，执政党能力得到稳步提升，这些成就的取得有利于进一步坚持和加强党的领导。其次，纪检监察领导体制改革为提高党的长期执政能力提供坚强保障。坚持和加强党的领导需要不断深化纪检监察领导体制改革，尤其需要从严从实推进双重领导体制的程序化制度化。纪检监察双重领导体制下垂直领导的不断强化，能够进一步提升纪检监察工作的独立性和權威性，从而更好地推进反腐败工作和推动从严管党治党实践向纵深发展，进而夯实党的执政基础和提高党的长期执政本领。最后，纪检监察领导体制改革为党在社会主义市场经济条件下实现自我净化探索有效路径。坚持和加强党的领导、实现党的长期有效执政，面临的最大挑战就是对权力的有效监督。要破解这一难题，就必须探索出一条无产阶级政党持续实现自我净化的有效路径。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日第1版。坚持和完善中国特色的党和国家监督体系，最为关键的环节就在于不断深化纪检监察体制改革，尤其是推进纪检监察领导体制改革。推进纪检监察领导体制改革，不断加强上级纪监委对下级纪监委的领导，着力推进纪检监察机构派驻领导体制和巡视制度改革，推动派驻监督和巡视监督向基层延伸拓展，不断增强党内监督的力度和实效，进而为坚持和加强党的领导、实现党的长期执政提供有利条件。

坚持以人民为中心的发展思想，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，强化对权力运行的制约与监督，既是无产阶级政党本质属性的集中体现，也是百年大党能够不断发展壮大且永葆青春活力的重要保障。中国共产党推进纪检监察领导体制改革必须始终坚持马克思主义关于无产阶级政党建设的核心要义，同时以史为鉴，有效汲取中国古代监察制度所蕴含的历史和政治智慧，更要立足当下，聚焦纪检监察领域存在的突出问题，不断完善党和国家监督体系，着力提升从严管党治党的质量和水平。

二、中国共产党纪检监察领导体制改革的百年历程

领导体制改革是纪检监察体制改革的核心环节，有效推进纪检监察领导体制改革是中国共产党坚持不懈推进从严治党和反腐败斗争的基本方针和重要方略。在党的历史上，随着党风廉政建设、反腐败斗争以及管党治党方略等方面理论认识的不断深化，以及党在不同时期面临的外部环境、中心工作和历史任务的差异，中国共产党以坚持和加强党的领导为根本遵循，先后对纪检监察领导体制进行了数次重大改革。改革的焦点在于明晰和理顺党委与纪委（监委）之间的关系，改革的方向在于逐步强化上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的垂直领导，以期不断提升纪检监察工作的独立性和权威性。

（一）萌芽阶段（1921-1926年）：中央执行委员会直接监督、统一领导

在极其严酷的革命斗争环境下，中国共产党一经建立，就建立起相对严密的组织体系，并以严格的纪律保障党的生存和发展。从1921年中共一大到1926年中共四大之间，中国共产党的党章均对纪律检查工作有明确规定。这一时期虽然党内还没有成立专门的纪律检查机关，但是新生的中国共产党已经开始根据马克思主义经典学说，积极探索纪律检查工作的基本规律，为后期确立党的纪检监察制度体系奠定了坚实的理论和实践基础。1921年7月中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》规定由中央和地方的执行委员会来直接履行党内监督职能。比如，第十条规定：“工人、农民、士兵和学生等地方组织的人数很多时，可以派他们到其他地区去工作，但是一定要受当地执行委员会最严格的监督。”第十二条规定：“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督。”这表明党在成立之初就有了加强纪检监察工作的思想萌芽。1922年7月中共二大通过了党的第一部《中国共产党章程》，第一次明确党的全国代表大会及由此产生的中央执行委员会是党的最高领导机关，并且规定“凡有关系全国之重大政治问题发生，中央执行委员会未发表意见时，区或地方执行委员会，均不得单独发表意见”，这些规定有利于加强中央执行委员会对区或地方执行委员会权力运行的制约和监督，进而维护党的团结和统一。此后，1923年党的三大和1925年党的四大党章关于以上内容没有进行修改。在这一时期，党的纪律检查工作由中央执行委员会直接负责和统一领导，体现了党成立之初就将纪律检查工作摆在突出位置。直接监督和统一领导的纪检监察领导体制适应了党在幼年时期所面临的极度残酷的外部环境，这是党基于客观实际所采取的有助于自身生存与发展的过渡性制度安排。但是随着党的快速发展，党的纪律检查工作越来越需要设立专门的党内监督机构。

（二）探索阶段（1927-1944年）：与同级党委平行的领导体制

1927年5月，中共五大选举产生的中央监察委员会，是党的历史上首次设立的专门纪检监察机关。这一时期中国共产党在结合革命斗争形势和党的自身发展实际需要的基础上，大量借鉴了列宁的无产阶级政党建设的理论和实践经验，对纪检监察的领导体制、机构设置、人员构成以及具体工作从党章的高度作出了系统性和规范性的阐释和规定，为各级监察委员会加强对同级党委的监督提供了组织和制度保证。1927年6月，党的五大通过的《中国共产党第三次修正章程决案》对“监察委员会”进行了详细规定。就产生方式而言，监察委员会同党的委员会一样由对应的党代表大会选举产生。不同于党委下设的其他职能部门，监察委员会更接近于一个与同级党委平行设置的机构。就领导体制而言，明确规定各级党委受同级监委监督。中央监委作出的决议，需要得到中央的同意才能生效;当二者意见无法统一时，需交由二者组成的联席会议通过表决作出决定，如若仍不能达成决议，就交由全国代表大会解决中央档案馆：《中共中央文件选集》（第3册），中共中央党校出版社1989年版，第151页。。较早地从决策程序上对党委的领导权和监委的监督权的相互关系进行了清晰界定，有利于加强各级监委对同级党委的监督。党的五大以后，随着革命战争形势的发展，1928年和1933年先后设立“中央审查委员会”和“中央党务委员会”作为党的纪检监察机构。1938年党的六届六中全会，将党的纪检监察机关重新统一为“监察委员会”，但与五大规定有所不同的是，这时的监察委员会不再是与同级党委平行的机构，更多地是在同级党委的领导下开展监督工作。这一时期因革命斗争的需要，中央起初在设计纪检监察制度时，在维护党的集中统一领导的基础上特别注重发挥民主，五大党章中关于监察委员会的规定就充分体现了民主集中制原则。虽然这一时期各级监察委员会并未履行独立而权威的监督职能，但有关纪检监察领导体制的制度规定依旧闪烁着民主和集中相结合、权力有效监督和制约的思想光辉，为以后独立探索党的纪检监察领导体制改革道路积累了丰富的政治智慧和实践经验。

（三）奠基阶段（1945-1981年）：党委领导体制

党的七大将毛泽东思想确定为党的指导思想，开启了中国共产党独立自主探索纪检监察领导体制的新征程。七大制定的党章有关监察机关领导体制的规定包括：党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会;中央监察委员会，由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员会，由各地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之;党的各级监察委员会，在各级党的委员会指导下进行工作。《中国共产党章程汇编（一大——十八大）》， 中共中央党校出版社2013年版，第54-55页。这些规定正式明确了党的监察委员会由同级党委产生，并受同级党委领导的单一领导体制。但是，党的七大并没有成立党的监察委员会，党的纪检监察工作仍由各级党委组织部门负责，而党的七大所设想的纪律检查领导体制在新中国成立后得到了落实和发展。

针对新中国成立初期党内出现的官僚主义、命令主义、贪污腐败等不良作风，毛泽东尖锐指出：“无论任何人，犯了错误都要检讨，都要受党的监督，受各级党委的领导，这是完成党的任务的主要条件”。中央文献出版社：《毛泽东著作专题摘编》（下），中央文献出版社2003年版，第2163頁。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，为新中国有效开展纪律监察工作奠定了组织基础和制度保障。1950年2月，中共中央发布《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》，规定纪委是各级党委的工作部门之一，纪委直接在党委领导下开展工作，同时规定上级纪委在业务上对下级纪委有指导作用，进一步明晰了党委和纪委之间的领导关系。1956年党的八大通过的党章基本沿袭了党的七大关于监察委员会产生方式、领导体制的规定。有所不同的是，党章明确规定上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所作的决定，一定程度上强化了上级监委对下级监委的指导。1957年后，由于反右派斗争扩大化以及“文革”的错误影响，党的九大和十大党章均取消了“党的监察机关”内容，党的纪检监察工作几乎处于停摆状态。1978年12月，党的十一届三中全会选举产生了改革开放后第一届中央纪律委员会，明确规定各级纪委由同级党委选举产生，并在其领导下开展工作，实际上仍是将纪委作为党委的一个机构进行定位。在这一阶段，党为克服党委领导体制存在的监督乏力等弊端，也积极开展了加强上级纪检监察机构领导的探索实践，比如，1962年《关于加强党的监察机关的决定》规定地方各级监委因工作需要可以越过同级党委，直接向上级党委或监委直至中央反映情况的权限中央档案馆：《中共中央文件选集》（第41册），人民出版社2013年版，第53页。，有利于保障监察机关有效履行职责。虽然这并未改变党委领导体制的实质，但还是为后来确立双重领导体制提供了宝贵的实践经验。

（四）创新发展阶段（1982-2011年）：双重领导体制

以邓小平为代表的中国共产党人在结合正反经验教训的基础上，针对改革开放初期党内存在的权力过分集中问题，指出“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约”《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第256页。，为新时期纪检监察机构进行领导体制改革指明了方向。这一时期党中央对原有的纪检监察党委领导体制进行改革，明确了中国共产党纪检监察“双重领导”体制并逐步发展延续至今。1982年党的十二大通过党章把纪检监察双重领导体制正式确定下来，是纪检监察领导体制的重要变革。从产生方式而言，党章明确提出由党的各级代表大会选举产生同级纪委，改变了由同级党委选举产生的规定。中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第48页。纪委的政治地位得到了提升，维护党纪更加具有权威性。从领导体制上而言，纪检机关“在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”，删除了“以同级党委为主”的规定。更为关键的是，党章赋予了纪委越级申诉权，这一创新举措有利于纪委对同级党委进行有效监督。同时，该时期纪委书记的政治地位、产生方式等方面的变化成为纪检监察领导体制改革的重要风向标。十二大党章规定：“中央纪委的第一书记须由中央政治局常委担任。”《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986版，第87页。就调整省纪委书记的规格而言，1982年10月中共中央印发《关于省级领导班子配备的几点原则意见的通知》，规定把省纪委列为省一级班子之一，排在党委、政府之后，人大、政协之前，并且注明纪委书记“不一定由党委书记或副书记兼任”。《中国共产党党风廉政建设文献选编》（第8卷），中国方正出版社2001年版，第103页。1983年3月，中共中央纪委规定：“各级纪委的书记一般应由同级党委常委担任”。《中国共产党党内法规选编》（1978—1996），法律出版社1996年版，第574页。通过采取提升纪委书记层级与规格的系列举措，有利于增强纪检监察机构的权威性，促进监督关口前移，确保纪检监察工作的独立性。

这一时期党的纪检监察派驻制度逐步确立和发展，同样也是采用双重领导体制。大致经历了从双重领导以同级党委为主到双重领导以上级领导为主的领导体制的演变。1991年，《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定（试行）》明确指出各级派驻纪检组与驻在部门党组（党委）同时受中央纪委和驻在部门党组（党委）的双重领导，以驻在部门党组（党委）的领导为主，严重制约了派驻机构监督作用的独立性。2000年，《关于加强中共中央纪委、监察部派驻纪检、监察机构管理的意见》明确指出派驻纪检监察机构在同时接受中央纪委、监察部和驻在部门党组（党委）双重领导的前提下，强调以中央纪委、监察部领导为主，并且在以上级为主的双重领导体制下，开始探索各级纪委对派驻机构实行统一管理的试点工作实践。2004年，派驻统一管理改革进一步开展，在领导体制上明确规定由中央纪委监察部对派驻机构实施直接领导，不再由其与驻在部门一起实施双重领导，极大提升了派驻机构的相对独立性。2004年和2005年，中央纪委、监察部先后实现对36家双派驻机构、20家单派驻机构派驻统一管理。姜洁：《党内监督不留空白》，《人民日报》，2014年12月12日第4版。此后，颁布的《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》《派驻机构工作汇报暂行办法》《中央纪委监察部向派驻机构通报情况暂行办法》等一系列制度性文件，为派驻机构独立开展工作，对驻在部门进行有效监督提供了坚实的制度保证。当然，这一时期双重领导体制涉及的制度平衡是不稳定的刘金程：《中国共产党纪检监察领导体制的演化：90年的回顾与展望》，《河南社会科学》，2011年第5期。，双重领导体制下纪检监察工作的实际领导以同级党委为主，上级纪委更多的还是业务方面的指导。纪检监察工作仍然面临着同体监督、监督困难等问题。尽管这一时期有关纵向垂直管理的探索实践有所加强，尤其是派驻制度逐步走向规范化和制度化，但纪检监察的具体工作仍然受到诸多掣肘，监督的独立性还需进一步提升。

（五）全面深化阶段（2012年以来）：双重领导体制下上级领导为主的改革趋势明显

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，不断深化纪检监察体制改革。这一时期，纪检监察领导体制改革表现为双重领导体制下上级领导改革力度持续增强，推动纪检监察工作向基层延伸全面覆盖，着力提升全面从严治党的质量和水平。2013年10月，党的十八届三中全会对纪检监察领导体制进行改革，明确规定查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第532页。改变了以往同级党委在决策议程以及提名考察权等方面的掣肘，有助于强化上下级纪委之间联系，有效促使下级纪委更加积极主动履责，大大提升了纪检监察工作的独立性和有效性。2017年10月，十九大党章则在此基础上进一步强化了双重领导体制中以上级领导为主的重要性。针对同级党委常委可能存在的违犯党纪的行为，各级纪委可绕过同级党委，直接向上级纪委报告，并由上级纪委进行初核，需要立案审查的话，由上级纪委报其同级党委批准。《中国共产党章程》，人民出版社2017年版，第58页。这一关键性举措直接跳过同级党委这个环节，一定程度上确保了各级纪委对同级党委特别是常务委员进行有效监督。此外，这一时期中央通过直接下派省级纪委书记、异地互调的方式任命省级纪委书记的幅度明显增强。以党的十九大召开之前的换届工作为例，2016年12月至2017年6月，在进行换届的31个省级党委中，由中央直接下派或异地迁任的省级纪委书记有24人。其中，来自中央机关的外省调入干部有13人，来自异地的交流干部有11人。具体数据来源于人民网的地方领导资料库，由作者对获取的31个省级纪委书记的名单及其简历信息进行统计分析所得。中央掌握省级纪委书记的提名权，有利于省级纪委书记抵挡住同级党委影响，真正对中央负责，从而确保其监督权的有效实施。

针对深化推进派驻机构统一管理改革，党的十八届三中全会提出“全覆盖”派驻、“双统一”改革（即统一名称、统一管理）。派驻机构由派出机关领导，这意味着派驻机构不再受驻在部门党组（党委）领导，由中共中央纪委直接领导。并且在统一管理改革后，中共中央纪委可初步实现对派驻机构干部的领导，主要体现在人员选拔、考察、任免到日常工作的考核、奖励等方面，强化了上级领导的统一规范管理，减少了驻在部门党组（党委）的掣肘，切实保障了派驻机构充分发挥监督作用。2019年，全国纪检监察机关派驻机构共处置问题线索27.5万件，谈话函询8.3万人次，初步核实21万人次，立案6.6万件，处分5.9万人赵乐际：《坚持和完善党和国家监督体系 为全面建成小康社会提供坚强保障》，《中国纪检监察》，2020年第5期。，派驻监督效果明显。此外，党的十八大以来，先后颁布了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等一系列党内制度法规，为派驻领导体制改革提供了坚实的制度保证。与以往双重领导体制相比，十八大以来深入推进双重领导体制具体化程序化制度化，赋予上级纪委在腐败案件查办督办、纪检监察机构主要领导干部提名考察方面的更大权限，进一步提高了各级纪监委的权威性和专业性，有助于实现党内监督范围的全覆盖，并有利于加强对同级党委主要领导干部的监督。同时，推动派驻工作领导体制改革，直接领导的成分进一步加强，给纪检监察工作创造了更大的独立空间，一定意义上保证了监督主体与监督客体的分离，克服了“同体监督”的弊端，纪检监察领导体制改革成效显著。

整体而言，从加强对权力制约和监督的角度出发，中国共产党纪检监察领导体制大体经历了从党委直接统一领导、与同级党委平行的领導体制，到党委领导体制、双重领导体制，再到双重领导体制下上级领导改革力度加强的历史进程。纪检监察领导体制改革的焦点始终在于明晰党委纪委二者关系，避免监督者与被监督者的“同体监督”，其变迁的历史脉络印证了中国共产党党内监督思想的不断成熟与完善的历史趋势。

三、中国共产党百年纪检监察领导体制改革的基本经验

中国共产党持续推进纪检监察领导体制改革，在推进反腐败斗争和从严管党治党实践中取得了巨大成绩。党的纪律监察领导体制要处理的是党的纪律监察机关“受谁领导”的问题，即各级纪律监察机关与同级党委、上级纪律监察机关之间的关系。党的纪检监察领导体制在很大程度上决定党的纪律监察机关在党内的地位，进而影响党的纪律监察机关的监督权威和效力。向杨：《中国共产党纪律检查领导体制的演变历程、特征及启示》，《社会主义研究》，2018年第5期。

（一）坚持和加强党的领导是纪检监察领导体制改革的根本政治原则

在中国特色的现代国家治理体系中，党是最高政治领导力量。习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》，2017年10月28日第1版。深化纪检监察体制改革，尤其是推进纪检监察领导体制改革，必须牢牢抓住坚持和加强党的领导这个“纲”。回溯历史，中国共产党纪检监察领导体制每一次的艰难变革都是在党的领导下坚决推进的，其改革的根本目的就在于更好地巩固和加强党的领导。中国共产党成立之初，面对高压残酷的革命战争环境，纪检监察工作大体由党委直接统一领导。在党的坚强领导下，对严重违反党纪党规的党组织和党员采取组织处理和纪律处分等强制性措施，确保了党的肌体健康和组织纯洁，有效维护了党的团结统一，为党的生存与发展提供了坚实的组织和纪律保障。新中国成立后，我们实行纪检监察工作的党委领导体制，党开始逐渐明确纪检监察工作的功能定位，纪检监察机构在党委领导下承担“维护党的章程和其他党内法规”“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”“经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定”“对党员领导干部行使权力进行监督”等职责。并结合整风、整党的方式对党内存在的贪污腐化、官僚主义、命令主义等问题进行严格执纪监督，这为党领导社会主义革命和建设营造了良好的政治秩序。改革开放以来，党在结合过去正反两方面经验教训的基础上逐步确立双重领导体制，将加强党员党性、党风、党纪教育列为纪检监察的重要任务，确立了惩治与预防相结合的反腐工作格局，重塑了党的纪律权威，为党领导社会主义现代化建设提供了政治保障。党的十八大以来，习近平总书记高度重视坚持和加强党的全面领导，强调“党是领导一切的”，积极推进党和国家监督体制改革。在2016年的党的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记把党章规定的纪委三项主要任务和五项经常性工作首次概括为“监督执纪问责”，十九大新修改的党章正式把“监督、执纪、问责”这一关于纪委的职责定位高度凝练的概括载入党章。同时，纪检监察体制改革强调以肩负“两个维护”的根本政治任务为目标，把“两个维护”落实到各级纪监委的“监督执纪问责”等各项工作中，确保党的纲领、路线、方针、政策贯彻落实，全面从严治党不断向纵深拓展和向基层延伸，党的全面领导更加坚强有力。百年来中国共产党推进的纪检监察体制改革，始终把坚持和加强党的领导作为改革的根本政治原则，毫不动摇坚持和加强党的领导，纪检监察领导体制改革不断深化，治理效能日益彰显。

（二）加强上级纪检监察机关的垂直领导是纪检监察领导体制改革的基本方向

加强上级纪检监察机关的领导是确保监督独立性和权威性的关键。百年来中国共产党纪检监察领导体制改革始终将强化上级纪检监察机关的领导视为改革的基本方向，并以提升纪检监察机构的独立性和权威性为目标采取了一系列创新举措，积累了宝贵经验。1962年以毛泽东为代表的中国共产党人采取的各级监委因工作需要可以越过同级党委，直接向上级党委或监委直至中央反映情况的规定等，为后来加强纪检监察机构领导权改革积累了宝贵经验。以邓小平为代表的中国共产党人在推进纪检监察领导体制改革的过程中，通过提升纪委书记的规格等方式，切实增强纪检监督工作的权威性和有效性。如明确中共中央纪律检查委员会书记的行政级别，提高其政治地位。十二大党章规定，中央纪委的第一书记须由中央政治局常委担任。同时，提高省级纪委的政治地位和省级纪委书记的任职规格，把省级纪委明确为省级领导班子之一，明确各级纪委书记应由同级党委常委担任。这一早期探索对提升纪委的领导权起到了“立竿见影”的效果，且延续至今。党的十八大以前，纪检监察领导体制改革有所突破，上级纪委逐渐掌握了对下级纪委在事权上的领导权，但各级纪委书记的提名和考察权仍归同级党委所有，监督权仍存在诸多掣肘。党的十九大党章提出的双重领导体制，强调上级纪委的垂直领导，明确规定各级纪委书记、副书记的提名、考察权以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪监委对下级纪检监察机构领导干部的提名权。此外，这一时期中央通过“空降”省级纪委书记和异地交流方式任命省级纪委书记，对省级纪委书记提名的权重显著增强，在人事安排方面进一步强化了上下级纪检监察机构之间的联系机制。因此，中国共产党纪检监察领导体制改革始终将加强上级纪检监察机构的领导作为改革的基本方向，有利于保障纪检监察机关的独立性和权威性，更好地履行监督执纪问责职能。

（三）健全派驻领导体制是纪检监察领导体制改革的重要抓手

派驻监督一直都是我们党破解“上级监督远、同级监督软、下级监督难”这一难题的重要抓手。派驻领导实行的是双重领导体制，其发展过程呈现出两个显著特征：一是派驻领导体制实现了由双重领导体制下以党委领导为主向以上级领导为主的转变。从确立之初规定的上级纪检监察机关对于派驻机构只有业务上的领导权，再到十八大以来加强上级纪委监委对派驻机构的直接领导与统一管理，一定意义上保证了监督主体与监督客体的分离，克服了“同体监督”的弊端，有利于派驻纪检组有效地行使监督检查职责;二是派驻领导方式实现了由“一对一”派驻、“一对多”分片派驻再到全面派驻、综合派驻转变。综合派驻坚持问题导向，通过内部挖掘、整合机构等方式推动纪检监察业务发展，有利于实现派驻监督的全面覆盖，积极推动党风廉政建设和反腐败工作，促進纪检监察机关落实全面从严治党监督责任。可见，派驻领导体制的历史演变，呈现出的是“派驻机构地位作用日益突出，有效性和权威性日益增强”的发展过程。新时代派驻监督的“探头”作用持续彰显，垂直管理程度进一步增强，推动纪检监察工作向基层纵深发展，还需进一步探索以派驻形式强化对国有企事业单位监督，深化垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点工作，不断增强派驻监督全覆盖的力度和实效。总之，持续推进纪检监察领导体制改革需要在坚持双重领导体制前提下，将派驻监督统一放置于党和国家监督体系中，推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接、协同协调，不断增强监督实效。

（四）扎实推进纪检监察法规制度建设是纪检监察领导体制改革的根本保证

制度建设是党的纪检监察领导体制改革的基础和保证。深化体制改革和加强法规制度保障有机结合，彰显了纪检监察领导体制改革的制度逻辑。自中国共产党成立以来，我们始终坚持用制度管党治党，党章成为纪检监察工作的总规矩和根本标准。中共七大党章明确规定“党的各级监察委员会在同级党的委员会指导下进行工作”，为确立纪检监察党委领导体制奠定了基本的制度框架。新中国成立后，1950年2月发布的《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》、1962年9月发布的《关于加强党的监察机关的决定》，为新中国明确党委和纪委之间的隶属关系、短暂尝试建立监察组派驻模式等方面提供了制度保障。改革开放以来，1979年1月中共中央纪委全会通过的《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》、1980年2月发布的《关于改变省、市、自治区以下各级党委纪委领导关系的请示报告》等，首次确立了纪检监察双重领导体制。党的十五大到十八大召开以前，围绕双重领导体制下的派驻监督工作，中共中央于2000年发布的《关于加强中共中央纪委、监察部派驻纪检、监察机构管理的意见》、2006年发布的《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》等，对派驻领导体制的内容进行了详细的制度规定，为改革开放和社会主义现代化建设新时期推进双重领导体制改革奠定了较为完整的制度体系，并有效增强了制度建设的针对性和可操作性。党的纪检监察领导体制改革的鲜活实践深刻表明：持续深化纪检监察领导体制改革，根本上靠党内法规制度和国家法律的有效衔接和良性互动，靠不断增强纪检监察制度的权威性和执行力。中国共产党高度重视扎牢制度笼子，不断健全纪检监察法规制度体系，制订和实施《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中国共产党党内监督条例》《党委（党组）落实从严治党主体责任规定》等，持续创新纪检监察体制机制，强化上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察双重领导体制具体化、程序化、制度化，持续提升了纪检监察工作的权威性、协同性、有效性。

总体而言，无论是建党初期确定的与同级党委平行的纪检监察领导体制，还是新中国成立后明确的党委领导体制，以及党的十二大首次确立并发展至今的双重领导体制，纪检监察领导体制改革始终把坚持和加强党的领导作为改革的根本政治原则，把加强上级纪检监察机关的领导作为改革的基本方向，并在此基础上不断强化派驻领导体制的改革力度，扎实推进纪检监察法规制度建设。

四、结 论

纪检监察领导体制作为纪检监察体制的核心环节，影响着纪检监察工作的职能定位、机构设置、运行模式等，从根本上决定了纪检监察机关在党和国家的各项活动中的地位。中国共产党纪检监察领导体制改革始终立足于坚持和加强党的领导的现实需要，在深刻把握无产阶级政党权力监督和制约精神的基础上，积极汲取中国古代监察制度的历史智慧。中国共产党纪检监察领导体制改革的发展历程表明，随着党在不同历史阶段所面临的中心工作和重点任务不同，纪检监察领导体制需要与时俱进地进行适应性调整，积极推进纪检监察领导体制改革是加强党的建设的宝贵经验。新中国成立后实行的纪检监察党委领导体制，更多呈现的是马克思主义执政党的政治性和权威性。党的十二大确立并发展延续至今的双重领导体制，在凸显执政党政治性和权威性的同时，更加强调纪检监察机构的独立性和专业性，表现为双重领导体制下上级纪检监察机构垂直领导趋势的持续加强。在纪检监察领导体制改革的变与不变之间，其根本方向和重要政治原则都在于始终坚持和加强党的领导，并以巩固党的长期执政地位和加强党的长期执政能力建设为根本取向。在中国特色社会主义新时代，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，纪检监察领导体制改革需要坚持和加强党的全面领导，持续深入推进双重领导体制的具体化、程序化和制度化，不断加强上级纪监委对下级纪监委的垂直领导，提升纪检监察工作的权威性和专业性，不断完善党和国家监督体系，在持续提升管党治党质量的基础上铸造百年大党新的历史辉煌。

（责任编辑：张 震）