创新金融服务新型基础设施建设路径助推农发行服务乡村振兴战略

郑耀敏 王岩

〔内容提要〕中国农业发展银行作为我国农业政策性金融的支柱力量，在新发展阶段理应承担光荣使命，推动新发展格局的构建。同时，在双循环新发展格局的构建过程中，农发行有着广阔的作为空间。农发行应准确定位职能作用，聚焦主责主业，坚持精准发力，用好信贷政策支持“新基建”提速升级，助力打通“双循环”。

〔关键词〕中国农业发展银行 金融服务 新型基础设施 乡村振兴战略

加快构建“双循环”新发展格局是习总书记关于我国经济发展进行深层次变革的精辟论述，是着眼于我国长远发展和长治久安作出的重大战略部署。金融体系是构建“双循环”新发展格局的战略重器，也是为实体经济提供资源配置信号的重要工具。

一、何为“新型基础设施建设”

（一）“新基建”的内涵

有别于传统基础设施“铁公基”（铁路、公路、机场、港口等）”，“新基建”属于信息时代的基础设施。新型基础设施主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施，涵盖5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域，涉及诸多产业链。

（二）比较传统基础设施，“新基建”的“新”特点

一是“高”回报预期。5G、大数据中心、工业互联网、人工智能等直接面向市场，具有真实和广阔的需求，相比传统的铁路公路等，具有较高的经济回报预期。二是“高”乘数效应。在农业基础设施等中长期项目基础上，将大数据、高技术应用推广，推进国内企业研发和生产，拉动国内经济乘数效应更高。三是低消耗、低排放、少污染。5G、大数据中心、工业互联网和人工智能等都是技术密集型企业，主要依靠机器、人才和电力，资源消耗更少、排放更少、污染更小。四是公共产品特性。新基建涉及民生，伴随互联网、云技术的普遍应用，个性化服务匹配度更高，有利于满足人民日益增长的美好生活差异化需要。五是“多”元化参与主体。当互联网、云技术成为基础设施后，数据具备孕育新主体的乘数效应，实现参与主体多元化。一旦政府统筹规划增加社会公共产品高技术投入，既能保证效率，又便于规制。六是“轻”财政压力。“新基建”对准的很多项目有较好的经济回报预期，政府以优惠政策扶持、较低成本支出撬动民间资本参与，减少政府债务负担。七是“高”投资效能。基于“新基建”上下游产业有较高壁垒和门槛，不能随便进入，降低无序重复建设，产能过剩可能性较小。八是有力抓手。“双循环”新发展格局下，着力推进“新基建”，短期有助于扩大需求、稳增长、稳就业，长期有助于增加有效供给，释放中国经济增长潜力，培育新经济、新技术、新产业，推动改革创新，改善民生福祉。

二、对农发行影响的SWOT分析

以问题为导向，是否开展“新基建”业务，本文运用SWOT分析，制定“新基建”业务发展战略决策。

（一）外部机会（O）分析

一是政策导向明确。2020年、2021年的“两会”政府工作报告都明确提到“新基建”。2021年的报告中提到，在扩大有效投资方面，推进“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网等新型基础设施，发展现代物流体系。政府投资更多惠及民生项目。系列决策部署为农发行投资“新基建”提供了难得的发展机遇。二是疫情危机带来发展契机。在抗疫医疗救治方面，5G、人工智能、工业互联网等新一代信息技术拓宽了实体经济的应用场景，改变了消费、生产等经济社会运行模式。疫情过后将推动更多生产要素流向数字世界，对“新基建”服务能力提出了更高要求，为农发行拓展了业务“蓝海”。三是更积极的财政政策和宽松的结构性货币政策。中央政治局会议强调：“提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率。”继续强调宽松货币政策对冲疫情影响：“运用降准、降息、再贷款等手段，引导贷款市场利率下行，把资金用到支持实体经济特别是中小微企业上”，为农发行提供了更为有利的政策环境。四是多省布局“新基建”。由“新基建”撬动的新规划、新探索、新势能“多地开花”，如江苏、上海、浙江、内蒙古、辽宁等地同时开展“新基建”项目，很大程度上增加对银行业金融服务的需求。

（二）外部挑战（T）分析

一是政策体系尚不完善。当前政府功能的定位尚不明晰，未出台指导性文件，没有财政、金融、产业等一揽子政策支持，相应的考核机制、监管标准面临改革更新，影响了地方政府和社会资本的积极性。总量上，资金缺口仅靠市场资金难以完成，需政府配套资金支持。结构上，投资“新基建”应用层较多，基础层的投资主体较少，农发行介入基础层业务存在困难。二是投融资体制有待完善。“新基建”资金需求大、投资周期长，需要多元化主体参与。但当前投融资机制仍不完善，如对社会资本的市场化退出缺乏规范化、制度化的安排，市场投资需求、模式、工具等尚在探索，一定程度上制约了社会资本甚至民营资本的进入，也将影响金融机构对项目资金匹配的积极性。

（三）内部优势（S）分析

一是具有政策性资金支农履职优势。政策性金融作为国家的特殊制度安排，是政府配置资源、调控经济的一种手段，积极发挥服务逆周期调节，为“新基建”提供更多的政策性资金供给，既是履行政策性金融补短板职能作用，又可以有效弥补市场失灵，稳定经济发展。二是具有更扎实的工作基础。农发行在传统基础设施领域经过多年的实践探索，已形成完备的体制机制、政策体系、金融产品和专业人才，具有更稳定的银政企合作基础，在项目运作和管理方面积累了丰富经验。“新基建”对交通、生态、工业等进行数字化、智能化升级改造，為农发行拓展更广阔的投资空间。三是具有稳定的投资主体优势。农发行在服务国家战略，与地方政府合作支农方面培育了长期稳定的战略合作客户，在做好金融服务中小微企业的同时拓展了一批紧密伙伴客户和基本服务客户。“新基建”在“产业链、供应链”方面的应用为“三农”经济发展赋能，为农发行发挥支农惠农提供新举措、开辟新途径。如云“迁徙”实现从城市到农村的“无缝”零售转型等等。

（四）内部劣势（T）分析

一是顶层设计亟需完善。农发行对“新基建”定位尚需完善，具体范畴包括哪些、能发挥哪些作用，还缺乏顶层设计和统筹考虑，尚需明确系统的发展思路、发展方向、发展战略、推进措施等。二是发展理念亟需转变。“新基建”之“新”在于5G等新领域、股权投资等新模式、城市群等新地区，而农发行当前的授信体系更适应传统“铁公基”，强调看得见、摸得着、押得住，对农发行传统信贷业务来说也是突破瓶颈。三是服务方式亟需创新。“新基建”的生产要素兼具软硬件不同形态，需灵活运用多种投资工具满足投资主体的差异化需求，对农发行基金、股权投资、债券承销等投资业务提出更多要求。该领域大多为轻资产行业，可供抵押物不足且价值不易衡量，还有快速贬值风险，要求农发行打破“抵押品依赖”路径。四是基础管理亟需加强。现有定价策略对部分“新基建”项目吸引力不大，有待精细化处理。现有信贷产品很难精准匹配“新基建”，缺乏整合和清晰对应。“新基建”专业性很强，也将对农发行管理方式创新、科技创新和人才培养等诸多方面提出一系列新的要求。

综上，农发行有必要科学研究、统筹规划支持“新基建”业务发展策略。SO战略——增长型模式，用好用足中央政策和外部环境，结合自身资源优势，进一步发挥政策性银行支农履职能力，一体化推进农发行“新基建”业务蓝海。ST战略——多种模式经营，密切关注国家及有关部门出台的政策制度，持续跟踪地方政府的安排部署，紧密对接企业融资需求，拓展多样化金融服务方式，推动“新基建”+“铁公基”模式、“大数据”+“供应链”或“产业链”+“农产品購销储”或“小微企业”多种模式在农发行落地实施。WO战略——扭转型模式，结合地方政府“新基建”特色需求，在履职范围内，完善农发行配套政策体系、管理方式和人才培养等体制机制，创新金融产品，更好地服务“新基建”。WT战略——防御型模式，综合考虑农村资源禀赋、地区发展不平衡的特征，可暂时观望国家对“新基建”政策支撑、各省开展的成熟度等，弥补自身劣势，择机予以支持。

三、有关建议

从2021年政府工作报告来看，此次推进新基建十分重视拓展应用场景，包括瞄准交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网以及发展现代物流体系等具备公共产品属性的应用场景。对于农发行而言，聚焦于这些应用场景服务“三农”，不仅能支持“新基建”，也助于完善自身业务领域布局，在数字经济时代培育先发优势。简言之，新基建给农发行带来的更大机遇，将远远超出单纯的投融资环节。“新基建”的价值不仅在“建”，更在“用”。用好“新基建”，还需要有新路径。

（一）直面问题，顶层设计

双循环新发展格局下，加强“新基建”发展的顶层设计，研究制定具有前瞻性、可操作性的战略规划，指导今后实践工作。一是建议组建专门研发团队，引进专家学者和政府官员，健全相关的制度体系和金融产品。二是厘清政策性业务发展的空间或领域，将“新基建”发展与服务乡村振兴战略有机融合。三是开发新基建专项债券，拓宽农发行资金来源。四是基于“城市群”核心载体，建议在人口集聚多和产业要素全的一线城市开展试点，通过平台模式辐射到二线城市，最后结合市县当地农业资源禀赋、地域特征广泛铺开并落地推广。

（二）SO增长型战略模式——聚焦重点，试点先行

一是建议在已经布局新基建的地区设立试点行，为全行发展“新基建”探索可供借鉴推广的经验。二是聚焦重点领域，城乡融合发展基础设施建设、水利重大基础设施建设领域是农发行基础设施信贷传统发力点与优势所在，“新基建”赋能传统基建，或能成为农发行业务发展的蓝海。三是从服务需求看，开展新基建项目主要难点在“融智”，政府推进项目也有一定的困难，需要汇聚多方的力量，农发行有必要主动参与地方政府实施方案制定，融资、“融智”、融力并行，对规划的经济效益性和资金解决方案提供专业建议，把农发行的支持举措充分反映进去，为后续支持打好基础。四是合规用好财政类资金。新基建或有涉及多项财政补贴，如何将其转化为合法合规的现金流，也是农发行加强与政府合作的重要内容，并做到收益覆盖有效防范风险。五是从金融服务看，试点任务对农发行的履职服务水平提出了更高要求。需要具有专业性强的信贷人员，既要熟悉农发行业务流程和规章制度，又能与承贷主体有效沟通合作，适应多样化的需求，对专业队伍的培养也是必要的。

（三）ST多种战略模式——创新服务，多种模式经营

对投入规模大、回报周期长的领域，建议设立国家级产业投资基金，通过资本金注资、股权债权投资等多种方式支持“新基建”统筹发展。一是用好基金类产品。目前，许多优质自营性和PPP项目，需要银行提供“前端基金投资+后端贷款支持”一体化资金解决方案。地方政府通过与金融机构、企业共同组建区域担保类基金、偿债类基金，强化地方征信措施。二是对“新基建”领域创新创业企业，建议积极引导政府建立产业引导基金、担保基金、社保基金等，吸引民营民间资本参与。三是探索“新基建”+“三农”多种产业模式。例如广州南沙区“大数据”+“猪”产业链模式，中国交建与阿里云、华为、申通等企业合作的“基础设施+产业合作”模式，探索“新基建”+“三农”产业模式在农发行服务乡村振兴领域的应用。推动“新基建”+“铁公基”模式、“大数据”+“供应链”或“产业链”+“农产品购销储”或“小微企业”多种模式在农发行落地实施。四是积极帮助技术基础好、资金雄厚的中小微企业争取“新基建”补贴资金和税收优惠。积极与信托、保险等开展资金合作，多角度、全方位支持“新基建”发展。

（四）WO扭转型战略模式——完善机制，平衡信贷风险与业务发展

由于国内城镇化进程不同，乡村要素供给不同，新基建赋能乡村振兴需逐步开展，结合地方政府新基建的特点，完善农发行配套政策体系是必要的。一是摸好底，做好优质项目的储备，做实承贷主体。利用现有的团队研究、梳理、认定支持新基建项目的承贷主体，解决“贷给谁”的问题，业务营销从“项目为主”向“客户为主”转变，打牢客户基础，尽早确定客户名单。二是定好调，提升项目综合收益。利用公益性项目市场化运作的经验，结合2021年政府工作报告确定的应用场景，探索经营性项目与公益性项目相结合的运作模式，支持和推动地方政府把收益权和实质资产纳入到贷款项目中，用经营性项目收益补充公益性项目收益。三是确定阶段性目标。将新基建项目纳入业务发展规划，从区域、行业、资源等多个维度评估收益，精准落实信贷优惠政策，科学合理配置贷款期限，将短期、中期、长期贷款期限合理搭配，从预期收益出发审慎确定项目建设规模和融资规模。四是把好舵，尽快完善相应工作机制。从现有的团队里，指定专门负责人推动项目研究，跟踪新基建的动态发展，启动农发行新基建支持城镇化建设调研工作，用好现有的科研人才和平台，鼓励青年主动开展研究，定期形成专案报告供营销参考。五是建立容错机制是必要的。探索新业务，必然伴随着失误和风险，应明确奖励条件，落实尽职免责制度，解除基层工作人员的后顾之忧。

另外，对标同业，农发行还需切实改进产品服务推动项目落地。弥补农发行产品服务与同业之间的差距，拓展支持功能，增强服务能力。一是推广综合授信方式。借鉴国开行与其他商业银行综合授信方式，“宽授信、严用信”，放宽准入门槛，提高银政银企沟通对接效率。二是适当放宽担保要求。目前，担保仍是地方政府和各级行反映较多的问题，建议对地方政府主导的项目贷款，允许以应收账款质押为主，抵押和保证担保补足差额部分。建议对资金充足的PPP项目和大型央企等优质客户，在担保、准入等方面制订差异化政策。

（作者单位：1.中国农业发展银行辽宁省分行；2.中国农业发展银行内蒙古自治区分行）