辽宁资源型城市转型创新发展研究

周志强 赵宏燕 王洪涛

〔内容提要〕资源型城市的转型创新发展是加快推进辽宁全面振兴的关键之举。目前，辽宁各资源型城市在转型发展中取得了一定成绩，但在发展观念、体制机制、产业替代、生态环境再造、特色优势塑造、民生保障和人才集聚等方面存在诸多困难。我们应在借鉴国内外资源型城市转型经验基础上，重塑发展理念，通过发挥市场机制作用、促进民间资本发展、政策性反哺、发挥特色优势、以保障改善民生为根本、提升引入外来人口能力等路径，及建立转型示范市区、支持接续替代产业建设、强化资金支撑、抓好飞地建设、推动生態产业民生融合、组建资源型区域省级联盟和提升科技创新能力等方面政策措施，推进辽宁资源型城市的转型创新发展。

〔关键词〕辽宁资源型城市 转型创新发展 辽宁振兴

辽宁资源型城市曾是我国工业化发展的能源宝库，为我国工业化发展做出了不可磨灭的贡献。这些资源型城市经历了长时期、大规模、高强度、低效率的开发之后，在本世纪初就开始尝试进行转型创新发展，目前已经取得了一定的成效：产业结构逐步优化，生态环境不断改善，民生问题得到了一定程度的解决，确保了资源型城市的和谐稳定发展。但在转型发展过程中仍然存在很多障碍和难题，需要不断开辟辽宁资源型城市转型发展的新境界、新内涵、新路径。

一、辽宁推进资源型城市转型创新发展的战略意义

习近平总书记指出：“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展，是当前和今后一个时期全党全国必须抓紧抓好的工作。”推进资源型城市转型创新发展，是辽宁地区立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求，是推动辽宁实现高质量发展的必经途径。

（一）推进资源型城市转型创新发展是新发展阶段辽宁全面振兴的内在要求

辽宁作为新中国工业的摇篮、老工业基地，是全国资源型城市最为集中的省份，共有15座区县市级别的资源型城市，其中地级城市包括阜新、抚顺、本溪、盘锦、葫芦岛、鞍山；县级城市包括调兵山、凤城、宽甸满族自治县、义县、北票、大石桥；市辖区有弓长岭区、南票区、杨家杖子开发区。资源型城市人口占全省的33%，土地面积占37%。根据辽宁省14个市近三年来的GDP排名，阜新连续三年排名第14位；本溪则是第10-11位之间；抚顺排名7-9位。

辽宁的资源型城市数量占比较大，涉及的人口数量较多，发展比较滞后。在新发展阶段，辽宁全面振兴能否实现，取决于资源型地区转型创新发展的成效。因此，辽宁资源型城市转型创新是加快推进辽宁全面振兴、全方位振兴的关键，是辽宁全面振兴、全方位振兴的必然要求。

（二）推进资源型城市转型创新发展是辽宁融入新发展格局的必然选择

新发展阶段面临新的发展环境。国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央深刻把握发展规律、敏锐洞察历史大势、主动顺应时代潮流作出的重大战略抉择。

在新发展格局中，“一带一路”建设、东北全面振兴、京津冀协同发展战略、乡村振兴战略、环渤海经济带等多重国家战略叠加给辽宁带来新的发展机遇。作为老工业基地，资源是辽宁的基础，鞍山、本溪以及盘锦等市钢铁、石化产业对国内大循环的发展格局起着重要作用。辽宁要推动资源型城市主动融入新发展格局，融入“一带一路”建设、融入东北振兴发展、融入京津冀协同发展、融入环渤海经济带，通过省际省内双循环，扩展市场空间，激发资源型城市经济活力。通过推动资源型城市的转型创新，最终推动辽宁经济的整体发展。

（三）推进资源型城市转型创新发展是辽宁贯彻新发展理念的生动实践

“十四五”规划和2035年远景目标指出，要把创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念作为经济社会发展必须遵循的原则。辽宁资源型城市转型创新正是贯彻新发展理念的生动实践。辽宁资源型城市的转型创新发展包涵了创新的理念，崇尚创新、厚植开放、推进共享，在新发展阶段不断开拓发展新境界。

贯彻新发展理念，资源型城市转型创新发展尤其要注重绿色发展，实现生态文明。资源环境约束问题是资源型城市的共性困境，转变发展方式，就是要摆脱单一依赖资源的发展模式，摆脱资源低端粗放消费模式，将生态文明发展理念前置，合理开发利用资源，防止污染，保护生态平衡，走出一条绿色发展、特色发展、创新发展的可持续发展之路，实现资源型城市的绿色转型。

二、辽宁资源型城市转型现状及其面临的困境

（一）发展观念存在思维定势，与创新发展理念相适应的新观念和新理念尚未形成

资源型城市转型创新发展需要在新发展理念的指导下进行，但传统思维定势往往限制和制约新发展理念的形成。比如，传统产业的改造升级或发展接续替代产业都需要以科技创新、体制机制创新为基础，以提高市场竞争力、实现高质量发展为目标，但在传统思维定势的影响下，仍然以计划经济时期所形成的固有理念和习惯做法来应对转型，创新力不足，发展质量不高，缺乏市场竞争力，很难实现转型目标。在转型发展着力点上，缺乏统一规划和系统、协调、规范意识。发展新兴产业应以实现绿色可持续发展为目标，但在以单纯提高GDP的传统思维定势影响下，仍然通过引进和发展高能耗、重污染等不可持续的产业来饮鸩止渴。在转型发展动力来源方面，仍存在“等靠要”单纯依赖外部援助的旧思维，在遭遇转型发展压力和挑战时缺乏应对策略，急躁冒进与不作为并存。

（二）体制机制存在锁定效应，推进体制机制改革的路径并不明确

辽宁资源型城市最先进入计划经济，最迟退出市场经济，因此，在转型阶段所遇到的难题，与其早期计划经济与短缺经济的背景有着重要关联。各种类型的资源型城市如何转型，目前并没有一种普遍适合的路径。各个城市如何去发现和选择可行路径，关键在于市场机制作用的充分发挥，但由于传统机制体制的锁定效应，市场化改革步伐相对滞后。早期通过计划经济手段形成的老工业基础，如今许多已成为落后产能，而如何解决由落后体制机制和落后产能所累积的各种社会负担，尚未有成功的可复制推广经验。实践中，资源型城市推动由先进产能兼并落后产能，追求的多是所谓的“资产保值增值”，希望由承接企业来负担被兼并企业，而不是既有资产的有效运转，这是传统体制机制下的惯性选择。事实上，如果资产不能有效运转起来，其资产根本无价值可言，甚至是负价值，只有更多的资产运转起来，才是资源型城市的最大效益和收益。

（三）产业替代存在路径依赖，传统产业的升级改造和新兴产业的培育再造难以统筹兼顾

辽宁资源型城市转型依然依赖于资源发展惯性，这种惯性阻碍企业技术、制度等方面的创新，缺乏经济活力，导致资源型城市的产业演进轨迹陷入路径依赖，难以摆脱。这种路径依赖使得产业替代再造难，传统产业的升级改造以及新兴产业的培育再造难以统筹兼顾，最终导致辽宁资源型城市经济发展速度不快，经济总量小、财力弱、发展后劲不足的状况始终未能根本改变。例如盘锦市，传统产业比重依然较大。从工业行业结构看，全市现有规模企业虽然门类较为齐全，但仍以油气采掘业和石油化工产业为主，虽然战略性新兴产业有了较快发展，但企业数量少，主营业务收入也相对较低，仍存在低水平加工能力过剩和高技术加工能力不足的问题。又如抚顺市，抚矿集团依托自身资源拉长产业链条，形成了“煤炭—发电—供热（暖）—造纸”和“油页岩开采—油页岩炼油—页岩油化工—综合利用”两条产业链，发展循环经济，但转产项目因市场和环境等因素影响，生产经营均未达到预期目标，发展质量不高。

（四）生态环境再造任务艰巨，矿区综合治理周期长

辽宁资源型城市转型创新发展所面临的生态环境问题非常严峻，因为资源型城市在铸就繁荣的同时，对生态环境造成了一定的破坏，而矿区的综合治理并非一朝一夕能够解决，需要一个较长的历史周期。例如抚顺市和阜新市，采煤影响区对城区土壤、空气、水环境造成严重污染和生态环境破坏，采煤沉陷区脏乱差的城市环境对城市形象影响巨大，成为城市多年来一道难以治愈的伤疤。同时采煤影响区中尚有大量受损农民耕地和受损企业搬迁需要解决，大量受损土地及基础设施需要恢复和建设。如要彻底解决煤炭资源型城市的矿山地质灾害问题，仍需资金近百亿元，生态文明建设与民生保障资金压力巨大。

（五）特色优势再造难，特色培育和发展成效不够明显

资源型城市转型发展的主要措施之一是摆脱对传统产业的依赖，培育和发展新的特色优势产业，以实现彻底转型和可持续发展。但从近些年的转型效果来看，出现了特色优势再造难，特色培育和发展成效不够明显的问题。例如，阜新市转型以来重点培育的液压、氟化工、皮革等重点产业大多处于起步阶段，这些产业规模不大，产业链条不完整，核心竞争力不强，对阜新市发展未形成有力的支撑。尽管食品及农产品加工、装备制造、能源、化工四个产业在全市工业中占有较高的比重，但就每个产业而言，产业的关联度不高，对其它产业和整个地区经济发展不能产生较强的带动作用，因此没有一个产业能够成为阜新当前的主导产业。再如，抚顺市现代新兴产业发展缓慢，尤其是高附加值、高科技含量的新兴产业占比小，城市主导产业以原材料加工为主的结构没有从根本上得到改变。以煤矿电机、石油机械、机械设备、抚挖重工、永茂建机为代表的机械制造行业虽有一定基础，但还没有形成集群化、规模化生产，对城市经济贡献度不高。非煤矿产资源加工及利用产业多以销售原材料和初级产品为主，没有形成深度加工规模。

（六）民生保障历史欠账多，推动转型发展的自身造血功能弱

资源型城市在历史上基本都是单一产业独大，国有企业所占比重较高，在转型过程中往往造成较多民生保障方面的历史欠账，再加上近些年来经济发展普遍缓慢，推动转型发展的自身造血功能减弱，出现了一系列影响民生的问题。例如，抚顺市在建立社会养老保险统筹前，原计划体制下因煤而生的国有企业有庞大的视同缴费基数，现在很多企业已经破产、关闭、消亡，新的非煤产业尚未发展壮大，由于离退休人员和养老金支出逐年增长，社保支出缺口越来越大、地方财力无法支撑的问题愈发严重。目前，抚顺市政府性总体债务已近上限，地方财政已经处在入不敷出、难以为继的困难境地。

（七）稳定和集聚人才能力弱，人口老龄化和空巢化问题突出

创新离不开人才。对于资源型城市来说，不但吸引人才困难，留住人才亦困难。辽宁各资源型城市缺乏领军型人才，以院士为例，截至2020年10月，辽宁共有56名两院院士，主要集中在沈阳和大连，其中沈阳23人，大连29人。近年来东北地区整体人口流失现象严重，根据第七次人口普查数据，2020年东北三省总人口比十年前减少了1101万，其中辽宁流失115万，辽宁各资源型城市又是人口流失的“主力军”。资源型城市人口的老龄化和空巢化问题日益突出。根据《2020年辽宁省统计年鉴》，截止2019年末，鞍山、抚顺、本溪、阜新、葫芦岛、盘锦等资源型城市60周岁及以上老年人口占总人口的比率均超过22%，远超全国老年人口18.1%的占比，其中抚顺占比高达28.4%。与此同时，老年家庭的空巢化问题也较为严重。人口老龄化、空巢化以及失能半失能老人占比日益增多，进一步加剧了资源型城市的养老服务和社会保障的压力。

三、国内外资源型城市转型经验

（一）國外资源型城市转型经验

资源型城市转型是一个世界性难题，在国外资源型城市转型的成功范例中，比较典型的是德国鲁尔区的“转型型”模式、法国洛林地区的“告别型”模式和美国匹兹堡的“复兴型”模式。

一是“转型型”模式。“转型型”模式是指通过对传统产业的改造促使其转型升级，同时大力发展新兴产业，通过培育创新能力，推动地区转型发展。该模式的典型代表是德国鲁尔区。德国鲁尔区在转型过程中，对于传统产业，重在促进其转型升级，而不是一关了之。主要采取了三大方略，增进规模经济性，尽可能采取最有效率的技术降低成本；从投资于扩大产能到投资于在其他国家和地区制造生产设备，实现产能的空间转移；聚焦于生产专业性的高附加值产品，包括产业链下游客户需要的产品。在发展新产业时也充分利用原有的产业基础，如利用其在废水的收集和循环利用、危险废弃物的运输、煤矿通风系统的建设等方面的丰富经验和知识积累，发展起来为全球服务的环保产业。同时，大力发展非煤炭相关的新兴产业，大力发展信息技术、汽车、电子、精密机械和仪表、纺织服装消费行业等接续产业，通过新产业的发展实现整个鲁尔地区经济格局的实质性优化。鲁尔区在转型过程中注重发挥政府主导作用，建立完善的工作机制和政策法规保障体系；发挥规划引领作用，明确各阶段重点任务；加强软硬环境建设，尤其重视教育和人才培养，将教育确立为实施创新战略的重要驱动力；大力治理污染，有效改善生态环境，优化城市区域规划和生产力布局，大力发展文化和工业旅游产业。总体来说，鲁尔工业区经过半个多世纪的经济转型，己经从煤炭和钢铁传统产业为中心发展成为以煤炭和钢铁为基础，以信息技术等高新技术产业为龙头，多种行业多元均衡发展的综合新经济区。鲁尔的转型经验对于我国资源型城市转型有重要的借鉴意义。

二是“告别型”模式。“告别型”模式是指放弃或部分改造传统产业，全力发展新兴产业，实现完全转型。典型代表是法国洛林地区。洛林制定了以提高国际竞争力为导向的高起点转型目标，其主要措施包括：关闭高耗能、高污染和高成本的丧失市场竞争力的煤矿、普通钢铁厂，将财力用于新兴产业；用高新技术改造传统产业，发展高附加值的特种钢铁、智能机械、精细化工等高端产业和产品；立足全球市场需要，重点发展核电、环保装备业、电子、医药等高新技术产业；制订优惠政策，吸引外资，使产业结构调整与国际接轨，而不是闭门造车；成立专门的国土整治部门，重新整治和规划老矿区的土地，营造宜居环境；花大力气解决就业问题，积极培训工人，提高其职业技能以增强就业能力，大力完善就业信息发布，充分利用计算机网络和求职热线，收集和发布用工信息，改制国有企业，扶持创办非国有企业，实施税收、信贷、现金奖励等优惠措施，鼓励企业招聘煤炭等产业的转产和失业工人；建立创业园，扶持失业工人创业，为创业小企业免费提供企业发展规划、办公室、机器、厂房、企业顾问和技术专家等软硬件全方位的帮助。经过多年的努力，尽管转型耗资巨大，但是洛林的转型成效明显，从污染严重的衰退工业区转变成了高新技术产业发达、环境优美的新兴工业区，今日的洛林已成为法国吸引外资最重要的地区。

三是“复兴型”模式。“复兴型”模式是指通过大力改善环境、改造传统产业以及发展新兴产业，不仅实现成功转型，而且还实现了经济发展的复兴。美国的匹兹堡堪称复兴型转型的典范，从钢铁制造业，成功转型为文化产业、医疗产业、绿色经济的乐园。匹兹堡从治理环境入手开始推进转型，被称为“三次复兴”。第一次复兴始于二战结束后，政府开始治理污染，主要措施是大量钢铁厂外迁，摆脱因早期发展钢铁等重工业造成的“烟城”形象。第二次复兴和欧洲鲁尔地区转型基本同步，重点是大力发展新产业，实施经济多元化战略，建设梅隆大厦等摩天大楼，重视文化及社区建设，形成了享誉美国的匹斯堡交响乐团和话剧团。第三次复兴发生在20世纪80年代后，将经济发展的基础转向教育、旅游、服务业、电子和纳米技术，其中医疗和以机器人制造为代表的高科技产业尤为著名，这得益于世界一流大学匹兹堡大学和卡内基梅隆大学，强大的科研实力成为高科技产业的孵化地，并为匹斯堡提供大量的就业机会。此外，匹兹堡很重视建设绿色建筑和恢复著名的古建筑物，值得称道的是其建筑改建翻修计划，极大地恢复了城市活力，是美国城市将蓝领职业改造为白领职业、服务性行业的典范。目前，匹兹堡除了继续发展其优势产业，如医疗、教育、机器人等，还倡导科技与新能源产业，大力发展绿色环保经济，被认为代表着美国乃至世界经济未来发展的方向。卡耐基梅隆大学和匹斯堡大学等大学及一百多家企业研究中心极大地提高了匹斯堡城的科研实力和人才竞争优势，吸引了一大批高科技公司和人才迁移到匹兹堡南区，形成了一个新兴的科研高地。

通过上述转型模式，可以看到，转型有着自身的规律，并没有单一的模式。最重要的是结合自身实际，因地制宜，实现成功转型因素的最佳组合配置。在具体措施上，以下经验值得借鉴：

1.因地制宜，选择合适的转型模式。支柱产业单一的资源枯竭型城市转型大致有两种模式：一种是退出传统产业，发展新的接替产业。通常这种模式适合资源已经基本枯竭，或者传统的资源产业不再具有国际竞争力；另一种则是延伸相关的产业链，通过提高生产效率、科技含量和产品创意等提高产品附加值。

2.千方百计解决就业等社会问题。资源型城市转型过程中，解决传统产业下岗工人的就业问题最为迫切，途径如下：一是在完善社会保障制度的基础上，采取紧急援助、免费和实用的再培训等措施解决就业问题，通过紧急经济援助等措施帮助其度过失业初期的难关，属于“应急”，通过免费和实用的技能再培训提高工人的就业技能才是关键。发达国家的成功经验无一例外证明，提高劳动者专业技能才是解决就业问题的最大法宝。

3.大力治理矿山和矿城的环境污染，优化居住环境。除了澳大利亚等从一开始就重视环境保护，尽最大努力减少污染外，多数资源型城市由于各种原因都需要花大力气治理环境。一是严控污染排放，控制环境继续恶化；二是加强己关闭矿区的环境修复工作；三是严格关闭整治污染严重的企业和落后产能，推广高效和洁净生产技术，发展绿色经济和循环经济。

4.构建转型长效机制，推动资源型企业的转制。一是企业转制方面，从财力和政策上帮助企业解决债务和失业劳动力問题，在激发市场活力的基础上，充分发挥政府的作用，推动资源型城市的转型步伐。二是注重构建资源开发补偿等方面的长效机制。对矿区的生态环境治理实施区别对待，对于法律颁布前的历史问题，构建资源开发补偿的历史机制，通过转移支付等政策帮助其解决历史遗留问题；对于法律颁布后的资源幵采，实施面向未来的资源开发市场补偿机制，用市场化方式解决现在和未来出现的问题，一律实行“谁破坏、谁恢复”。

5.加强资源型城市转型的组织保障和人才队伍建设，防止责任推卸和协调难问题的发生。一是设立负责转型事务专门机构，协调各部门。如法国设立矿区重组部际小组，该小组负责协调十多个政府部门，负责人直接对总理负责。二是建立从事转型工作的专业化队伍。资源型城市转型时间长达数十年，难度大，对专业知识的要求很高，需要劳动学、社会保障、项目管理和区域经济等方面的知识和实践经验。法国和德国的转型人才培养工作较为成熟，此外，德国还设立专门从事转型相关工作的公司。

6.积极发挥政府的扶持作用，尤其重视财税、金融投资对转型的支持和促进作用。一是设立产业转型专项基金，除了对传统衰落产业进行短时间的必要援助外，主要致力于发展具有市场竞争力的替代产业，避免重蹈日本等长时期过度保护衰落产业的覆辙。二是改善投资环境。加强环保、教育、科研、交通等基础设施和公用事业的建设，吸引外来投资。三是制定土地、融资和税收减免优惠政策，吸引外来投资。四是积极发展中小企业。发展替代产业，促进形成产业聚集群，扩大就业。五是通过财税优惠、价格补贴、投资补贴、技术研发补助、环境治理补助等各种政策解决就业、医疗和住房等问题。

7.加强资源型城市转型立法，遏制腐败和减少寻租空间。由于资源型城市转型是一项系统工程，涉及面广，持续时间长，必须通过法律法规的约束协调各方利益，确保转型工作顺利推进。因此，必须加强转型的相关立法工作，开门立法，广泛征求社会各界的建设性建议，实现转型政策制定和贯彻落实的民主化、科学化、透明化和规范化。

8.将扶持中小企业发展提高到战略高度。中小企业的蓬勃发展可以在解决大规模就业、提高创新能力、促进产业多元化、推动市场竞争等方面起到举足轻重的作用，而这才是资源型城市转型的根基。政府应在创业扶持、融资、土地、产学研合作、减税、降费、放松对中小企业的管制和行业准入限制等各个方面为中小企业的发展壮大提供帮助。

（二）国内资源型城市转型经验

1.江苏省徐州市贾汪区采煤塌陷地治理实践。贾汪是一座百年煤城，2011年被列为第三批国家资源枯竭城市，开启了贾汪转型发展的黄金时期。近年来，贾汪区委、区政府紧紧围绕“建设全国资源枯竭城市可持续发展示范区”目标，大力实施“生态立区、产业强区、旅游旺区、文明兴区”战略，稳步推进“生态、产业、城市、社会”四个转型，逐步实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的华丽嬗变，闯出了一条资源枯竭地区转型发展的新路子。主要措施有：一是坚持项目带动，拓展生存空间。积极抢抓资源枯竭城市转型发展和采煤沉陷区治理等政策机遇，因地制宜，创新模式，大力推进采煤塌陷地复垦工作，完成各类采煤塌陷地复垦项目82个，治理总面积6万余亩，再造耕地5万余亩，置换建设用地指标2万余亩。大力实施增减挂钩，促进城乡统筹发展。处置盘活工矿用地，实现企业地方双赢。加强土地综合整治，建设高标准基本农田。二是坚持开源节流，谋求生产空间。抢抓机遇，争取项目申报。加大煤炭采空区综合利用力度。通过对采空区注入粉煤灰、水泥混合浆和充填煤矸石等创新技术，挖高垫低，挖潜利用，将塌陷地建筑利用纳入了城市建设用地规划。三是坚持科技创新，优化生活空间。运用科技力量支撑采煤塌陷地改造。积极研究探索土地复垦新技术。创新矿区地质环境保护治理新途径。四是坚持因地制宜，改善生态空间。秉持塌陷地治理与生态修复有机融合的理念，先后完成了潘安湖、小南湖、商湖等地区的生态再造，特别是在全国首创“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体新模式，突破了土地整理科目之间的限制，挣脱“塌陷地治理以单一的土地平整增加耕地”的思维桎梏，以因地制宜、綜合治理、生态优先、绿色共享等多元化方式开展塌陷地治理。贾汪区采煤塌陷地治理经验，是国内资源型城市成功转型的最新标杆。

2.枣庄市促进资源型城市转型的实践。枣庄市政府秉持“先把经济搞上去”的奋斗目标，围绕“5951”总体思路，聚焦省“十强”产业，以“四新”促“四化”，在“265”产业集群培育基础上，突出打造高端装备、高端化工、大数据、锂电、光纤、医养健康等六大特色优势产业，强力推动传统产业转型升级、新兴产业发展壮大，资源型城市新旧动能转换全面起势。2018年，全市共储备新旧动能转换重大项目194个、总计3356亿元，66个重大项目纳入全省新旧动能转换重大工程实施规划。主要措施有：一是搞好规划设计，高起点上寻突破。加强规划引领，编制全市新旧动能转换的《实施意见》，明确目标指标、转换布局、转换重点、转换动力、转换支撑等各类要素；编制《实施规划》，提出打造现代产业体系、实施创新驱动等政策意见。绘就“产业地图”，编制《产业发展规划（2018-2022年）》，明确未来产业发展思路、方向、目标，引导区（市）差异化定位、特色化发展，培育特色产业集群，构建现代产业体系，探索资源型城市创新转型高质量发展之路。二是聚焦产业转型，夯实动能转换根基。枣庄市从实际出发，坚持以“四新”促“四化”，集聚优势、集成要素、集中发力，全力以赴培植壮大高端装备、高端化工、大数据、锂电、光纤、医药健康等六大特色优势产业，去年主营业务收入增长11%，进一步夯实了新旧动能转换的根基。三是聚力“双招双引”，构筑发展新优势。结合省双招双引考核办法，枣庄市调整强化引资在经济社会发展综合考核中的权重，由过去的30分提高至200分。2018年全市新开工外来5000万元以上项目230个，共新签约项目145个。实施“枣庄英才”集聚工程，瞄准新旧动能转换重点产业做好人才支撑，先后引进院士、“千人计划”“万人计划”“泰山学者”等高层次人才116人。围绕产业链打造创新平台，中科院化工新材料中试基地、常州大学国家级技术转移中心等一批平台建成运营。四是强化支撑谋保障，汇聚合力书新篇。制度创新释放“红利”，健全正向激励和容错纠错机制；推行“一线作战”工作法，成立七大新旧动能转换重大工程建设指挥部；结对帮扶6大特色优势产业；设立总规模100亿元的市级新旧动能转换基金，发起规模30亿元的跨境创投类母基金，对重点企业和项目进行精准扶持。为推动产业发展，围绕“放管服”“高层次人才”“重大基础设施”三大支撑，逐一构建“一名市领导同志牵头”“一个专班推进”“一套政策保障”等推进和保障体系。

3.湖北黄石的转型实践。黄石坚持生态立市，推动工业发展从高碳向低碳、从黑色向绿色、从制造向创造，在工业遗址催生发展新动能，用绿色指挥棒引领了城市转型之路。主要措施包括：一是刮骨疗毒，抚平生态伤痕。2015年，黄石关停了120多座非法矿山和100多家无序发展的模具钢企业。2016年，全部拆除黄石市长江岸线123个非法码头泊位。几年来，黄石先后否决有重大环保风险的工业项目100余个，产值达200多亿元。同时，黄石投入近百亿元资金，造林绿化面积49.6万亩，生态修复开山塘口327个，复垦绿化工矿废弃地9000亩，逐步抚平生态伤痕。二是绿色立市倒逼工业升级。通过技术改造、新产品研发、厚植传统支柱产业新优势，稳住了黄石工业绿色转型的底盘。在“转”字上下功夫：从传统产业向新兴产业转型、从企业单打独斗向产业集群发展转型、从原材料产品向中高端产品转型、从要素驱动向创新驱动转型。黄石电子信息产业从无到有，从小到大。随着新兴产业加快布局，黄石已经形成了服装、模具、化工医药、高端装备制造、汽车零部件等7个省级重点成长型产业集群。三是注重创新，焕发全新活力。高新技术产业占工业比重提升了12个百分点；上市挂牌企业103家，市场主体达到16万户。四是工业遗址催生发展新动能。从工业遗址出发，以工业文化旅游为主题，黄石先后举办两届国际矿业文化旅游节、两届矿博会。2017年11月，成功举办中国（黄石）地矿科普大会，8条精品旅游路线，仅5天就迎来游客11万人次，旅游收入2.2亿元。黄石将通过不断创新模式，打响工业文化品牌，以工业旅游新发展为全国同类老工业城市树标杆、作示范。

（三）国内外资源型城市转型实践和经验的启示

通过分析和研究国内外资源型城市转型的实践和经验，对于辽宁省资源型城市转型来说，从中受到的启示主要有：

1.因地制宜，探索符合自身实际的转型发展之路。国内外资源型城市转型的实践和经验，只能借鉴，不能复制和照搬。每个资源型城市都应从本地实际出发，探索适合本地的转型发展模式。

2.发挥政府在转型中的主导作用。资源型城市转型是一场社会的重大变革，也是一项复杂而巨大的系统工程，仅靠一个行业或一个地区是力不能及的，政府具有不可替代的作用。政府主要负责制定规划和优惠政策、筹措工业转型基金、创造良好的投资环境等。

3.用制度规范转型行为。许多国家在资源型城市转型的实施阶段，都通过立法或制订规划和方案统一人们的思想和行动。

4.注重民生是转型发展的最终目的所在。资源型城市的转型发展最终都是为了改善民生，因此，切实、有效解决各种突出的民生问题是转型发展的重中之重。其中，培训是实现再就业的有效途径。国外专家把转产培训称为工业转型的一把钥匙。培训途径主要有两个：一是培训下岗矿工，提高其再就业能力；二是培育中小型企业，吸纳下岗矿工。

5.体制和机制变革是推动转型的动力。许多国家都着眼于资源型企业的制度创新，建立了国有资本退出机制，使国有企业转向股份化或私有化、集团化和服务社会化。

6.环境整治是检验转型效果的重要标准。环境整治是工业转型的一面镜子和形象工程。它包括土地整治、复垦还田、公害治理、改善招商环境等内容。环境整治的最终目标是为了实现绿色发展。

7.依靠创新驱动引领转型发展。资源型城市的转型发展要有长效性，必须注重发展理念的创新、模式的创新、技术的创新和制度的创新。通过创新驱动引领转型发展，不断注入新活力，才能突破转型发展的瓶颈，解决制约转型发展的顽固性难题。

四、新时代辽宁资源型城市转型创新发展的对策建议

辽宁资源型城市转型的目标是，积极转变转型观念到新发展理念上来，运用创新、绿色、开放、协调、共享新发展理念指导资源型城市转型，实现理念转型、经济转型、文化转型和社会转型，实现资源型城市可持续发展。

（一）辽宁资源型城市转型创新发展的理念重塑

1.用习近平新時代中国特色社会主义思想指导辽宁资源型城市转型创新发展的生动实践。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于辽宁振兴发展的一系列重要讲话和指示批示精神，发挥优势、埋头苦干、狠抓落实，加快推进资源型城市转型创新发展。要牢记资源型城市转型创新发展的初心和使命。社会主义国家资源型城市转型有其自身特征，就是更加关注改善环境和保障民生。建设宜居城市，改善人民生活就是我们党领导资源型城市转型创新发展需要持续坚守的初心和使命。在不忘初心的指导下，辽宁资源型城市的转型创新发展需要改变思维定势，进行理念重塑。

2.将完善社会主义市场经济体制贯穿新时代辽宁资源型城市转型创新发展的全过程。资源型城市在转型创新发展中所遇到的很多问题是由于市场发育不充分造成的，解决这些难题的关键是完善社会主义市场经济体制，破除转型发展中的体制性障碍。完善社会主义市场经济体制既要发挥政府在转型创新发展中的引导和支持作用，又要真正使市场在转型创新发展中对资源配置起决定性作用。通过市场的作用倒逼资源型城市产业结构调整升级，优化营商环境，激发创新活力，提升竞争力，实现高质量发展。完善社会主义市场经济体制要贯穿新时代辽宁资源型城市转型创新发展的全过程。

3.在新时代辽宁资源型城市转型创新发展中处理好产业、生态和民生之间的关系。资源型城市在转型创新发展中普遍面临产业结构单一、生态恶化、民生保障等三个方面的突出问题，这三个方面的问题相互影响，互相制约，孤立地解决任何一个问题都不能很好地实现转型创新发展。在不忘初心的指导下，资源型城市转型发展必然是生态、产业、民生三方面深度融合的转型。其中，修复和保护生态是前提，调整和培育产业是支撑，保障和改善民生是目标，三者深度融合，才能有效地实现资源型城市转型创新发展的光荣使命。因此，必须坚持生产发展、民生改善、生态良好互动互促、相辅相成、融合发展。

4.以追求高质量发展作为新时代辽宁资源型城市转型创新发展的主要推动力。新时代辽宁资源型城市的转型创新发展必须坚持以新发展理念为引领、以高质量发展为追求、以构建现代化经济体系为目标，努力走出一条创新转型优质绿色的发展之路。追求高质量发展是资源型城市转型创新发展的主要推动力，是彻底摆脱资源型城市发展困境、迈向可持续发展、避免陷入新一轮恶性发展循环的关键，必须保持这一发展定力不动摇。实现高质量发展要求因地制宜，发挥优势，鼓励创新，聚焦特色发展，培育壮大新动能，增强资源型城市可持续发展的内生动力，提升转型创新发展的质量。

（二）辽宁资源型城市转型创新发展的路径选择

1.发挥市场机制作用，改进体制机制短板，激活资源型城市经济活力。资源型城市的问题症结，表面上是资源枯竭和资源性产业衰落，而更为本质的症结是市场经济机制的不完善。所以，完善市场经济机制，是资源型城市转型的关键性问题。资源型城市面临着城市经济活力缺乏、整体上处于劣势竞争地位的问题。在这一状况下，其产能、要素应尽可能地转由具有较强竞争力的经济体去配置，由竞争力较强的先进地区、先进企业来兼并资源型城市的传统企业。另一方面，资源型城市要想形成其新的竞争优势，就必须解决现有的各种瓶颈，如社会负担过重、制度成本偏高等。因此，改革的主要目标就是避免重蹈覆辙。先进产能承接落后产能之后，必须逐步改造原有的营商环境和“潜规则”，实现市场化、契约化、制度化、法治化，大幅降低其经营过程中的交易成本。否则，一旦加重承接企业的成本负担，则承接企业很快就将陷入难以为继的困境。为此，首先要通过适当的制度创新，让潜在兼并者、投资者，成为改革方向的设计者、参与者、利益分享者。其次要将现有资产以适当的方式向资源型城市传统企业的职工分配股份，由职工对自己拥有的股份做出理性处置选择。如果承接企业与职工之间能够达成一致性的发展方向，则有望使相关经济活动走向良性运转。这样一来，新接手企业需要支付的资产价格相对较低，改革成效产生后，他们能够首先分享到相应的利益分红，原企业职工可对未来收入有一份预期。

辽宁各资源型城市，要改善营商环境和各主体市场经济观念，推动本地典型企业与发达区域典型企业之间的融入性合作，尤其是与行业龙头企业的合作，通过共同利益的最大化实现资源型城市的产能。可行的方式是，由市场经济、民营经济较为发达的地区（如沈阳、大连）竞争力强的企业来兼并资源型城市的企业。要与发达区域典型企业之间形成战略性互补，即谋求自身特色的市场领域和消费群体。要注重承接吸纳发达地区转移出来、且符合本地发展特征的产能，应将其自身特有优势转化为占有市场的有利条件，转化为市场竞争、市场分工合作的优势条件。

2.促进民间资本的发展，使第三产业成为转型的主战场。在工业时代，转型的后续替代产业都是工业，属于工业理念的转型思维。在当前消费亦趋向精神化、信息化、娱乐化，创意创新具备了产业化的现实土壤。例如，《矿坑变身赛道阜新百年赛车小镇首秀成功》，通过创新创意将废弃矿坑打造成专业汽车赛道，项目初期就取得了极大的成功。通过办赛事，吸引来了人流，倒逼城市基础设施的改善，促进城市提升现有商贸、住宿、餐饮等的服务水平。再比如健康产业的发展。全国正在经历一波人口老龄化浪潮，老龄化社会催生了大健康产业。国内已有众多头部机构在大健康领域的投资上开始发力，布局的主要领域有生物医药、医疗器械、医疗服务、医疗人工智能等等。资源型城市可通过应对老龄化挑战，促进健康产业的发展。

在消费驱动和创新驱动模式下，民间资本在当前和未来转型过程中，发挥着越来越重要的作用。民间资本更有利于合理配置和利用市场资金资源，解决企业和民众在生产生活上的资金需求，在一定程度上可以改善间接融资和直接融资比例失调状态，促进金融体制改革、产品创新、服务改善、效率提高。政府主导的投资型转型方式试错成本高昂，能够明显拉动GDP，但不一定能拉动经济。转型目的是拉动经济，促进就业，进而改善民生。民间资本投资活跃，是检验主导产业是否真正起到拉动作用的关键性指标。

3.实现政策性反哺，“撬动”资源型城市实现可持续发展。资源型城市在成长期和成熟期，为我国经济发展做出了巨大贡献，当资源型城市转入衰落期之时，予以补偿是必要的，也是可行的。从社会公众角度来说，资源型城市累积形成的生态环境问题，不仅会对其自身的环境质量，也可能会对整个区域的环境质量产生影响。所以，资源型城市的生态修复是整个区域的“公共品”。从协调发展的角度而言，资源型城市一旦陷入衰落而长久难以转型的话，会通过空间效应、经济联系、社会影响等方式传递到周边区域，进而给周边区域的发展也带来不同程度的负面影响。因此，相关区域的城市应对资源型城市转型通过协作等方式予以支持，实质上这也是有利于其自身发展的理性行为。

政策性反哺，最根本的不是单纯的资金反哺，而是反哺资金的有效利用。即，能够通过资金的反哺恢复资源型城市的“造血”功能。反哺资金所起的作用有以下两方面：一是减轻历史包袱和社会成本压力，以使改革创新能够轻装前行；二是对替代性产业的形成、市场机会的把握，起到“撬动”作用。

（三）新时代辽宁资源型城市转型创新发展的政策建议

1.建立示范区、示范市以及资源衰退地区转型试点市。对于盘锦这樣的再生型资源城市，可以创建全国资源型城市转型与可持续发展示范城市。鉴于盘锦目前转型工作取得的阶段性成果，国家发改委振兴司在首批全国资源枯竭城市转型评估中对盘锦转型发展给予高度评价，同时作为再生型资源城市，将对全国资源型城市可持续发展起到借鉴作用。因此，可以在政策上支持盘锦创建“全国资源型城市转型与可持续发展示范市”。

对于阜新这类典型资源衰退型城市，可以建立资源衰退地区转型试点市。阜新既是原有产业结构单一城市，又是因资源枯竭而造成的主导产业严重衰退地区，要实现城市可持续发展，建立和发展接续替代产业十分关键。根据阜新原有主导产业衰退和新的主导产业尚未形成的实际情况，为推动阜新产业转型升级，建议向国家争取将阜新市列入全国产业衰退地区转型试点。

对于在转型方面有所突破的县区，建立转型示范区。例如，可以将抚顺西露天矿特大矿坑以及阜新市海州露天矿，设立成“露天特大矿坑国家生态文明创新示范区”，并给予政策支持，加速开展综合治理与整合利用，加快推动城市转型升级和绿色发展。

对于海州露天矿可以进一步按照绿色矿山治理的思路，以资源衰退地区实现可持续发展为契机，将海州露天矿进一步开发成全国独一无二的风景呈现出来。但是，作为我国第一个闭坑的大型露天煤矿，地质条件复杂，治理工作难度高，工程时间长，资金投入大。资源开采所伴生的环境、生态恢复治理是一项世界性难题，不是一朝一夕可以治理完成，需要我们在实践中不断探索和攻坚。因此，需要有关部门继续对海州露天煤矿环境综合治理给予资金和政策支持。

2.支持接续替代产业重大项目建设，实现可持续发展。建议国家和省在规划重大产业项目时，向资源型城市倾斜。针对产业目录中涉及接续替代产业的项目，建议放宽对资源型城市的准入门槛，帮助资源型城市加快培育新的经济增长点。对符合循环经济要求的企业和项目，在税收、专项资金、信贷等方面加大政策支持力度，从而增强资源型城市可持续发展的能力。

3.在资源型城市建设中给予相应的资金支持。盘锦作为资源型城市，湿地资源实现了可持续发展。但是，无论是退耕还湿、退养还滩、生态移民，还是保护区核心区、缓冲区内禁止新上一切项目，禁止水稻的种植，都严重制约了经济发展，造成群众收入水平远低于其他地区。因此，建议国家、省级层面出台相关资金补偿长效机制，持续推进盘锦市资源型城市转型。

阜新经济总量小，财政保障能力弱，对于采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造搬迁等项目的建设资金，基本没有财政支付能力，而阜矿集团也无力承担沉陷区治理资金，项目自筹资金主要依靠政策性贷款解决。因此，建议上级部门对清河门采煤沉陷区综合治理和新邱独立工矿区改造搬迁给予政策倾斜，进一步提高补助比例，适当延长实施年限2-3年。

4.抓好飞地建设，坚持项目带动转型。积极招商引资，大力发展“飞地经济”。树立“招大、引强、选优”理念，加强宣传推介力度，不断扩大“朋友圈”。制定“飞地经济”发展规划，组建招商队伍，以大招商推动大赶超。积极“走出去、请进来”，面向京津冀、长三角等重点区域，围绕循环经济、膨润土开发等重点领域，瞄准国内外领军企业，争抢好项目、大项目落地。积极探索建立省级“飞地”或在经济发达地区建立帮扶性质的专题“飞地”，借助外力和外部优势条件，获得发展。利用飞地经济的契机，还可以实现人才的双向流动，从点上解决人才引进困难和流失多的问题。

5.实现生态、产业、民生融合的转型。改善民生是转型发展的出发点和落脚点。作为资源枯竭型城市，普遍存在城镇困难群体数量较多、失业人员安置难度高、劳动力供需的结构性失衡、养老金发放压力持续加大等问题。在未来的产业选择上，可将文化旅游产业放在突出甚至首选的位置。主要做法是，打通工业文化遗产、历史文化遗产、自然文化遗产的通道，将每一座资源型城市所具有的文化融为一体，致力于将以资源为主的粗放型工业城市，建设成为空气清新、怡人宜居的旅游文化城市，将生态、产业、民生整合发展。

6.组建辽宁资源型区域的省级联盟。辽宁15个资源型区域的禀赋条件不同，转型经历不同，转型经验教训不同，建议组建辽宁资源型区域的省级联盟，来加强资源型区域的互相联系。目前15个資源型区域联系比较弱，多数都是孤立的，单打独斗，各自为政，转型思路很容易相近，导致最后形成了不良竞争。建立省级联盟的意义在于：一是后转型改革的区域可以向先改革转型的区域学习经验和吸取教训，尤其是吸取教训。二是通过联盟组织实现区域之间的资源共享。三是实现资源型区域的产业集群与互惠。

7.提升科技创新能力，加强人才引进和保留政策。充分利用辽宁资源型城市的高校资源，建立科技创新平台，提升资源型城市的科技创新能力，同时，利用科技创新平台吸引和留住人才。地处阜新的辽宁工程技术大学因煤而生，在阜新和葫芦岛两座城市办学，是一所与共和国同龄的辽宁省双一流建设高校，也是博士点数量最多的省属工科院校，在矿山灾害防治、地理信息空间工程、矿产资源洁净利用等领域具有学科专业和技术研发优势；抚顺的辽宁石油大学、盘锦的大连理工大学盘锦校区等都是以工科为主的高校。利用资源型城市高校搭建起科技创新平台，不仅可以为本市及同类城市的经济转型和振兴发展贡献力量；还可以提高科技创新能力，增强吸引人才和留住人才的能力。同时，省、市都应该建立引进和留住人才的政策机制，从政府的角度加大引进人才和留住人才的力度。

（作者单位：辽宁工程技术大学）