企业养老保险制度历史沿革及改进路径探析

2021-08-26顾岩

党政干部学刊 2021年5期

顾岩

[摘要]随着经济体制的改革，我国养老保险制度不断发展完善。然而，受诸多因素影响，养老保险地区间负担仍不均衡，存在养老金支付风险。对此，从提高统筹层次、明确分担责任、完善政策措施、规范管理服务等方面，提出应对人口老龄化、确保企业养老保险制度可持续发展的相关对策。

[关键词]养老保险;统筹制度;历史沿革

[中图分类号]F842.6 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）05-0035-06

习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，要完善覆盖全民的社会保障体系，促进我国社会保障事业高质量可持续发展。自2000年进入老龄社会以来，我国老龄化程度持续加深，给经济社会发展带来重大影响。仅从企业养老保险看，老龄化造成退休人员大量增加、抚养比逐年降低、养老金支付压力不断加大，迫切需要完善制度设计，提升统筹层次，在更大范围实施基金调剂，化解养老金支付风险，确保企业养老保险制度可持续发展。

一、企业养老保险制度模式与中国实践

（一）企业养老保险制度主要模式

社会保障制度的建立是工业发展和社会进步的体现，企业养老保险是社会保障的主要内容。国际劳工组织于20世纪50年代初首次提出“社会保障”概念，将社会保障上升为世界各国共同追求的社会目标。各国社会保障制度因其遵循的政治经济理论差别及其特有国情和历史背景差异而各不相同，归纳起来主要有四种模式。一是源于福利经济学的福利国家型养老保险制度，典型代表是英国、瑞典等经济发达国家，养老保险基金由政府和企业负担，个人不缴或缴纳低标准保费，具有全民高福利特征。二是源于德国历史学派和国家干预主义的自保公助型养老保险制度，典型代表是德国、美国、日本等工业化国家，企业和个人缴费与政府补助相结合，保障水平低于福利国家型，属于有选择性保障而非全民福利。三是储蓄型养老保险制度，典型代表是新加坡、马来西亚等以经济发展为中心的国家，由雇主和雇员缴费，政府不承担任何责任，这种模式没有互助共济性。[1]四是源于马克思主义关于社会保障学说的国家保险型养老保险制度，典型代表是苏联等实行计划经济的社会主义国家，国家、企业负担养老保险费，个人不缴纳。我国的企业养老保险在计划经济时期实行的就是这种制度模式，改革开放后，随着经济体制改革，我国企业养老保险制度不断完善。

（二）我国企业养老保险制度发展

1949年以后，我国企业养老保险制度不断发展完善，经历了三个主要阶段。

1.退休劳保制度阶段。1951年，国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，标志我国企业养老保险制度构建正式开端。当时受城乡二元经济结构影响，保障对象主要是企业职工，职工退休后由国家给予退职养老补助费。1958—1965年，国家细化劳动保险制度，企业按一定比例提取劳动保险基金，初步形成全国基金筹集、使用的制度。

2.企业养老保险制度改革探索階段。1978年，国务院印发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复劳动保险制度。改革开放后，市场经济发展不平衡导致地区、行业差别分化，计划经济体制下的退休劳保制度与形势发展不相适应。1978—1991年，各地探索退休费社会统筹，对劳动合同制工人实行养老保险制度。自此，企业养老保险制度开始由企业全包向企业和职工共同负担转变。

3.企业养老保险制度全面建立阶段。1991年，国务院改革企业养老保险制度，实行个人缴费。1995年，实行社会统筹与个人账户相结合，建立个人账户。1997年，国务院在全国统一企业和个人缴费比例、个人账户规模、养老金计发办法。2001—2003年，国务院在辽宁开展完善城镇社会保障体系试点，进一步完善企业养老保险制度，调整缴费比例、个人账户规模和退休人员基本养老金计发办法，全面做实个人账户基金，使“统账结合”真正实现了由“现收现付制”向“部分积累制”的根本转变。[2]2011年7月，《中华人民共和国社会保险法》实施，自此，企业养老保险制度正式纳入法制化轨道。

建立中国特色社会主义市场经济体制下的企业养老保险制度，是我国社会保障制度的重大变革，对于经济社会发展具有重大意义。国家统一企业养老保险基金管理，由过去企业、行业内部保障转为社会统筹与个人账户相结合的制度，从计划经济下的现收现付制转变为基金部分积累制，有效适应了人口老龄化对养老保险基金日益增长的需求和工业化、城镇化、就业方式多元化带来的劳动力跨行业跨地区加速流动，为深化企业养老保险制度改革奠定了坚实基础。[3]

二、企业养老保险统筹制度的建立与成效

（一）中央调剂制度的建立与成效

党的十八大提出要实现基础养老金全国统筹，党的十九大提出尽快实现养老保险全国统筹的目标任务。由于各省区市之间企业养老保险基金收支结余不平衡，同步落实规范完善的省级统筹制度、一步到位实现全国统筹难度较大。2018年，国务院先行建立企业养老保险基金中央调剂制度，以此推动各地提高企业养老保险统筹层级，进而逐步实现全国统筹。制度中规定，中央调剂比例以3%为起步点，每年提高0.5%，到2022年达到5%为止。中央调剂制度是均衡全国地区间基金负担的有效手段，基金抗风险能力得到整体提高。

中央调剂金由各省份上解的资金构成，各省份按照职工平均工资的90%和在职应参保人数为基数乘以上解比例;以收定支，以全国离退休人均拨付定额和核定后各省离退休人数为基准确定下拨金额。截至2020年末，基金中央调剂比例已经提高到4%，全年跨省调剂基金规模已经达到1768亿元，广东、北京、福建、江苏、浙江、上海、山东等7个省市为基金净上缴，云南、贵州、西藏3个省区为基金上缴下拨持平，其余22个省区市（含新疆生产建设兵团）净受益，东北地区和湖北省受益最大，其中辽宁、黑龙江两省占全部受益金额的比重接近60%。调剂后剩余的基金缺口由地方政府承担，调剂制度的实施极大缓解了缺口省份基金支付压力，确保了养老金发放，保障了制度稳定运行。

（二）省级统筹制度的建立与成效

2019年以来，按照国务院部署要求，各省区市结合实际推动建立规范的企业养老保险省级统筹。以笔者所在的辽宁为例，辽宁于2020年7月1日启动实施基金省级统收统支的省级统筹。辽宁省级统筹的主要成效是实现省级层面统一的制度体系和管理模式。一是省级统筹制度实施后，基金实行统收统支，基金由省级集中管理，收支两条线全额缴拨，全省包括保费征缴收入在内的全部基金收入全额归集至省级专户，全省养老金支出由省级拨付到市级经办机构发放。基金省级预算管理，省级编制全省基金预算，充分考虑预算年度内全省人员、工资水平及增长等因素合理确定基金预算收入，按照规定的项目标准和年度内政策性调整等确定预算支出。对基金缺口实行省市分担机制，基金缺口由省、市按一定比例合理分担，市级分担资金按季度均衡上解。二是全省政策进一步规范，明确参保对象范围，取消参保人员城乡户籍限制;单位费率降至16%，以全口径城镇单位就业人员平均工资作为核定缴费基数的标准;保费均由税务部门征收;待遇项目全省一致;养老金计发采用过渡办法，不再将在岗职工平均工资作为计发参数。信息系统省级集中，改变过去市级分散建设信息系统、分散管理信息数据的模式，由省级建设覆盖全省的业务信息系统，同时建立省级集中的养老保险数据库，全面、实时支持各地养老保险业务经办、财务管理、基金及业务监管。经办服务全面规范，实施与省级统筹相适应的经办服务工作规程，以信用管理为主线，对参保登记、待遇计发、个人权益管理、基金财务、稽核、统计、信息、档案等全过程、各环节一一作出明确规定，实行标准化管理。三是考核奖惩形成机制，把政策执行、基金收支管理等重点工作上升到省对市绩效考评体系，把政策执行、预算执行、财政投入、参保缴费、待遇计发、信息系统建设、经办流程规范、基金监管管理等纳入考核范围，对超收节支给予一定比例奖励，进一步压实各市党委、政府责任。

三、企业养老保险统筹制度构建中面临的主要问题及成因

（一）面临的主要问题

目前看，中央调剂制度和省级统筹制度运行总体平稳，但基金中长期可持续能力不足、地区间矛盾凸显，有的省份基金面临穿底，有的省份已经穿底，养老金支付风险依然存在。财政部发布的数据显示，2019年，我国企业养老保险基金总收入3.8万亿元，比2018年增长1.6%;总支出3.5万亿元，比2018年增长10.2%，基金结余5.1万亿元。从全国看，基金总支出增速远大于总收入增速，剔除财政补贴收入后，2019年企业养老保险基金当期收支差为-2620亿元，一定程度上而言，制度的平稳运行主要是依赖财政的投入。实行中央调剂前，广东、北京、江苏等20个省区市企业养老保险基金当期有结余，辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古等10个省区及新疆生产建设兵团当期收不抵支，黑龙江早已“基金穿底”。随着老龄化进程进一步加快，全国抚养比下降加速，企业养老保险支付压力不断提升。中国社科院相关研究结果表明，如果当前制度模式不作调整，预计全国2028年将首次出现赤字，2035年累计结余将耗尽。[4]17-18

（二）成因分析

我国养老金缺口随着时间推移逐年加大，是历史因素、现实因素等多方面因素影响的结果。

1.历史因素

（1）建立统一制度前已退休、未缴费人员多。1997年，国家建立统一的企业养老保险制度时，将已经退休的人员直接纳入到制度内，并发放养老金。以辽宁为例，由于历史上产业工人队伍大，造成离退休人员数量多，1997年统一制度时直接纳入养老金发放范围的离退休人员达到232万人，占全国离退休人员总数的9.5%，这部分人历史上没有缴费，直接由当期征收的基金支付养老金，目前这部分“老人”仍有100万人[5]，直接增加了基金支付压力。

（2）中央直属企业养老保险交由地方管理进一步加重地方支付压力。1998年，国务院决定，中央行业企业养老保险由原来行业自建统筹调整为地方管理，参加地方企业养老保险，由地方支付养老金。以辽宁省为例，当年接收10个行业离退休人员45万人，此后，随着职工人数较大的行业企业陆续破产，在职参保职工锐减，退休人员剧增，行业企业基金收支差快速增加，目前，辽宁省行业企业抚养比降至0.93∶1，养老金缺口全部由辽宁省自行负担，给地方财政带来巨大支付压力。

（3）法定退休年龄偏低，缴费年限过短。我国现行法定退休年龄为：男性60岁退休，女性工人50岁退休，女性干部55岁退休。从国际上看，发达国家退休年龄普遍较高，美国、德国、英国、意大利、西班牙等国家退休年龄基本都在65岁左右。同时，我国社会保险法规定，参保职工达龄退休时累计缴费满15年即可按月领取养老金。根据国家卫健委数据，2019年，我国居民人均预期寿命77.3岁。以女性自由职业者为例，以某省2019年全口径平均工资6.3万元为基数，按20%的缴费比例履行缴费义务15年，总缴费（不含利息、未考虑工资增长）19万元;50岁退休后，以月养老金1175元（不含以后每年待遇调整）、预期余命27.3年计算，总领取额38.5万元，总领取额远大于其总缴费额。

2.现实因素

（1）人口老龄化持续加剧。第七次全国人口普查数据显示，全国60岁以上老龄人口2.64亿人，占总人口18.7%，10年间老年人口比重增加5.44%。有17个省份老龄人口比重超过全国平均水平，东北三省是老龄化最严重的地区，辽宁、吉林、黑龙江60岁以上老年人口占总人口比重分别为25.72%、23.06%、23.22%，按照國际通行标准，已经进入深度老龄化社会。应对人口老龄化问题是当前企业养老保险制度面临的最大挑战。

（2）参保抚养比低。2019年，全国参加企业养老保险离退休人数10396万人，在职参保职工人数27509万人，抚养比2.65∶1，较2010年（3.07∶1）下降0.42个点。从各省情况看，最高广东6.4∶1，其次福建5.58∶1，北京5.19∶1，东北地区垫底，抚养比分别是：辽宁1.5∶1、内蒙古1.49∶1、吉林1.3∶1、黑龙江1.27∶1。东北地区抚养比低的一个重要原因是，作为老工业基地，其前期城镇化率较高。以辽宁为例，新中国成立初期全国城镇化率不到15%，当时辽宁就已经达到30%以上，当年大量产业工人目前都已达到退休年龄。有关数据显示，2019年，辽宁省参保离退休人数达到723.6万人，占全国的7%，抚顺、丹东两市抚养比接近1∶1。

（3）退休人员养老金水平连年大幅提高。从2005年开始，国家大幅度提高企业退休人员养老金水平，至2020年已经连续调整16年，这期间，2015年之前历年调整幅度较高，年均10%左右，2016年以后，国家综合考虑经济社会发展各方面因素，确定养老金调整幅度为年均5%左右。对于因提高养老金水平而增加的支出，中央财政按照40%进行补助，其余60%由地方自行负担。

四、完善企业养老保险统筹制度的对策

应对人口老龄化挑战、化解养老金支出风险是系统工程，必须从加快制度改革、优化顶层设计、全面规范管理等方面入手，加快推进企业养老保险全国统筹，在全国范围内保障企业养老保险制度长期平稳运行。[6]

（一）实行基金统收统支的全国统筹模式

在全国范围内基金统一上解、统一支付。在全国统筹起步阶段，本着先易后难的原则，可以设置合理的过渡期，先实行统筹基金全国预算管理、中央调剂，适当均衡各地养老保险负担;同时，在全国范围内逐步将政策、经办规程、信息系统建设标准规范。条件成熟后，中央再对统筹基金实行统收统支，完全实现各地企业养老保险合理均衡负担，促进制度更加平稳运行。

（二）设置3年到5年的统收统支过渡期

按当前制度设计，随着时间推移，将有更多省份面临基金结余耗尽的困境，造成地方财政负担加重，影响地方经济社会发展，因此，全国统收统支是解决地区间养老保险负担不均衡的治本之策。现行的中央调剂模式只是过渡办法，长期实施容易导致基金结余省缺乏基金征缴和管理的动力。设置3年到5年的过渡期，可以充分检验省级统筹运行成果，掌握各省情况，及时发现问题，制定更加稳妥的全国统收统支方案。

（三）厘清中央地方分担责任

全国统筹后中央和地方政府的责任分担是核心。从省级统筹经验看，与地方财力相适应的分担，有助于制度执行。全国统筹后，在全国基金当期总收入大于基金总支出的情况下，基金缺口省份当期不参与分担;在全国基金收支出现缺口的情况下，实行中央和省级政府责任分担，科学合理确定各省分担比例。

（四）在国家层面建立绩效考核机制

实行全国统筹必须充分发挥地方政府责任，严防“卸包袱”思想，建立全国绩效考核机制、激励并约束地方政府责任与行为尤为重要。中央政府对预算内基金收支实行兜底保障，地方政府因当期基金征收未完成预算计划造成短收、非政策性增加支出等自身原因造成的资金缺口，由地方自行承担，国家不予承担。

（五）实施更加积极的、有利于制度可持续发展的政策措施

尽快启动、稳步推进渐进式延长退休年龄，制定符合适龄劳动力工作年限的最低缴费年限，确保社会保险权利义务相匹配。扩大企业养老保险制度覆盖面，彻底打破城乡居民参保户籍限制，以农民工、灵活就业人员为重点，把新经济、新业态和新就业形态纳入企业养老保险范围，努力推动制度全覆盖。

（六）建立全国集中的企业养老保险经办服务信息系统

将现有的全国各级社会保险经办服务信息系统融为一体，国家、省、市上下衔接互通，实行大数据管理、全国业务协同联动，全面打造标准化社会保险业务平台，以此为依托，实行全国基金运行监测、分析、预警，为企业养老保险全国统筹和制度安全稳定运行提供技术支撑。[7]

参考文献：

[1]李兰英.社会保障制度改革的国际借鉴及其完善[J].中央财经大学学报，2001，（8）：23-27.

[2]刘克崮.辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作的回顾与思考[J].中国人力资源社会保障，2017，（12）：58-59.

[3]夏阳，曾兵，刘根廷.我国养老保险体系改革问题及其对策研究[J].经济研究导刊，2019，（2）：56-57+99.