乡村治理共同体建设的内在逻辑与路径研究

夏红莉 张文举

摘 要：乡村治理共同体建设体现了“社会管理”向“社会治理”变革的内在要求，顺应了新时代社会主要矛盾变化的需要，对于解读税费改革后农村基层政权治理能力趋于弱化问题，推进乡村治理现代化，具有重大的理论意义和实践意义。乡村治理共同体的构建伴随着乡村振兴的长期过程，必须坚持共建共治共享，把打造“一核多元”的乡村治理架构作为基础，把完善多元主体协同共治的体制机制作为关键，把治理手段与方法的创新作为重要着力点，以有效激发乡村治理的活力和潜能，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村发展新格局。

关键词：乡村治理共同体;共同体思维;多元主体协同共治;乡村振兴

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.01.002

[中图分类号]D422.6;D669.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）01-0012-05

党的十九届五中全会把“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”作为加强和创新社会治理的重要任务，为新时代的社会治理创新指明了方向。九层之台，起于累土。乡村治理是社会治理的基础和关键，是构建国家社会治理体系的基石。构建乡村治理共同体是新时代社会治理体系建设的重要组成部分，也是构建社会治理共同体的基础性工程，对于新时代实施乡村振兴战略具有重要的推动作用。

一、乡村治理共同体内涵的界定

共同体作为一个基本的社会學概念，在长期的发展过程中其内涵也在不断变化。“100多年来，社会学家提出了90 多种关于‘共同体的定义”[1]，但却没有形成一致的看法，以至于至今没有一个能让大家一致认同的定义。但我们可以从共性的角度对“共同体”加以描述：共同体是“一个基于共同目标和自主认同、能够让成员体验到归属感的人的群体”[1]。就中国的社会治理制度来说，“共建共治共享”是其根本要求，社会治理共同体的构建就是围绕着“共建共治共享”来展开的，“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，从根本上说正是对应了“共建共治共享”这三个方面的根本要求，以解决怎样凝聚人人有责的治理共识、激发出人人尽责的治理活力、最终实现人人享有的治理目标这三个社会治理上紧密相连的根本性、基本性、前提性问题。由此我们可以这样对乡村治理共同体下定义：乡村治理共同体是农村基层党组织、基层政府以及村民自治委员会、农民合作组织、社会团体、新乡贤以及村民，在共同的利益基础、共同的责任担当以及共同的价值遵循等诸多“共同性”前提下，为了解决共同关切的农村问题——保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定，针对乡村公共事务的综合治理而结成的有机联合体。

（一）乡村治理共同体是依靠“共同体思维”聚合起来的有机联合体

随着农村改革的深入，乡村治理格局在发生变化，由原来的单一主体——农村基层党组织和农村基层政府治理发展到现在由农村基层党组织、农村基层政府以及村民自治委员会、农民合作组织、各类社会团体、乡村精英和农民群众构成的多元主体治理格局，各治理主体功能互补、共同参与乡村治理。其中，农村基层党组织是核心，只有依靠坚强有力的基层党组织才能汇聚起政府、市场、社会以及村民等多方主体的力量，引导和动员多方治理主体达成共同目标，在实现价值共创过程中凝聚价值共识。同时，还要发挥共青团、妇联等社会团体的作用，引导人民调解、公共卫生、治安保卫、文化体育等群众组织有效参与乡村治理。乡贤是乡村自治、法治、德治的重要力量，要充分挖掘和培养乡村贤人、能人，让他们树立威望，积极参与乡村治理。总之，乡村治理共同体强调发挥好各治理主体的积极作用，以“共同体思维”聚合各方治理力量，在共同行动中增进归属感、认同感和获得感，实现价值共创与共识，增进乡村内生的发展动力，推动乡村振兴。

（二）乡村治理共同体是各治理主体权责明确的有机联合体

乡村治理共同体在本质上是一种利益一致基础上的有机联合体，各治理主体有着共同的利益追求——保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定。由于各治理主体在乡村治理中的角色定位不同，因而各治理主体在乡村治理的不同场域承担着不同的使命，拥有不同权利与责任。各治理主体在利益一致基础上根据自身的角色定位在乡村公共事务治理中准确行使权利、承担责任、发挥功能，是做到“人人有责、人人尽责”的前提。为此，必须明确各治理主体的权责，以激励各治理主体在共同担责中互信协作，克服乡村治理碎片化现象。从这个意义上看，乡村治理共同体是各治理主体权责明确的有机联合体。

（三）乡村治理共同体是各治理主体民主协商的有机联合体

民主协商是基层社会治理的主要形式，是乡村治理共同体各主体有效参与乡村治理的有效方式。在乡村治理共同体运作的过程中，各治理主体主要围绕乡村重大公众决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点等“四公一热”事务进行民主协商，尤其是在乡村基层政府与农民群众之间进行民主协商，真正做到“有事好商量，众人的事情众人商量”。乡村民主协商形式多样、作用巨大，乡村内部诸多非政治性的公共事务，如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫等，都可以通过民主协商途径进行解决。在民主协商的过程中，乡村干部、新乡贤等积极宣传党的政策和法律法规，通过摆事实、讲道理，一方面有助于化怨气、解难题、增感情，另一方面有利于培养村民对公共事务的关注，有效化解社会治理中的利益冲突，有利于维护稳定的社会秩序，增强人们之间的信任度、认同感和归属感，推动共建共治共享的乡村治理格局的形成。

（四）乡村治理共同体是各治理主体共促发展的有机联合体

“人人享有”是乡村治理的最终价值目标。乡村治理依靠农民，乡村治理更是为了农民，不断增强农民的获得感、幸福感和安全感是乡村治理效能的生动体现。乡村公共事业的发展既是广大农民日益增长的美好生活需要的重要组成部分，也是实现广大农民对美好生活追求的重要保障，它事关“人人享有”目标的实现。新时代的广大农民群众，对良好的公共产品和服务有许多新期待，比如年老农民工回乡养老、青年农民回乡创业对更好的医疗条件、更好的教育、更好的创业环境的需求，等等。发展乡村公共事业，一方面靠政府加大投入和供给，另一方面也靠政府、市场、社会以及广大农民群众相互合作，发挥集体优势将分散的个体动员起来，进行乡村公共产品和公共服务的再生产，弥补乡村公共产品和服务供给的不足，从而构建一种不同治理主体之间协调合作、共促发展、共享繁荣的新型治理模式。

二、乡村治理共同体建设的内在逻辑

建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理共同体，凝聚乡村各治理主体力量，对全面实施乡村振兴战略，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的理论意义和实践意义。

（一）实现从“社会管理”向“社会治理”的变革是乡村社会治理共同体建设的理论逻辑

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理问题，在社会治理方面提出了一系列新观点新论述，推进了从“社会管理”到“社会治理”的新飞跃。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。” [2]所谓的“系统治理”，就是从政府包揽向政府负责、社会共同治理转变。这是最能够体现“管理”和“治理”差别的一个重要方面。具体来说，“管理”一般是依靠政府的权威实现对社会的自上而下、单向度的管制。相对于“社会管理”，社会治理更强调政府治理主体之外，以社会组织、社区单位、企业、公民等多元主体之间的协同治理。可见，“社会治理”意味着社会共治，强调要把社会组织发动起来、把民间力量动员起来、把企业力量调动起来，让多元主体共同参与社会事务的治理、共同提供社会公共服务。乡村治理作为社会治理的基石，更要建立起农村基层党组织领导下的农村基层政府、市场、社会、公众等，在共同的利益基础、共同的责任担当以及共同的价值遵循等诸多“共同性”前提下，为了解决共同关切的农村问题、针对乡村公共事务的综合治理而结成一个有机联合体——乡村治理共同体。

（二）新时代社会主要矛盾的变化是建设乡村治理共同体的现实逻辑

进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[3]。人民在满足物质文化生活基本需要的基础上，对精神文化提出了更高的需求，如要求依法享有广泛的民主权利，如知情权、参与权、表达权、监督权等;要求享有更高水平的公平正义，人与人之间能站在同一起跑线上，权利平等、规则平等、机会平等;要求享受蓝天白云、清洁的水源、健康的食品、绿色的植被等;要求享受更好的教育、医疗以及社会安全保障;等等。这些更高层次的需求，必将进一步激发人民群众参与社会治理的热情，需要打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理共同体与之相适应。

（三）化解税费改革后农村基层政权治理能力趋于弱化的窘境是乡村治理共同体建设的历史逻辑

“农村基层政权治理能力的弱化， 源于税费改革后基层政权与村民关系的松散化”[4]。农村税费改革之前，农村基层政权承担着向村民收取农业税费的职能，掌握农村重要资源的调配，因此农村基层政权在村民中拥有极高的权威。农村税费改革之后，由于农村税费的取消以及国家资源的输入，农村基层政权和村民的关联度在不断缩小，村民对于农村基层政府的依赖性越来越小，农村基层政府权责关系发生变化，逐步失去税费改革之前的权威性，在农村社会治理中的治理能力趋于弱化。要改变这一状况，必须突破农村基层政府作为单一治理主体的局面，引导市场和社会的力量积极参与乡村治理，增强乡村治理的活力。这是乡村治理共同体建设的历史逻辑。

三、新时代乡村治理共同体建设的路径选择

党的十九届四中、五中全会在共同体建设上突出“人人”二字，把共同体建设作为一项系统工程，既强调了建设社会治理共同体过程中每个社会成员都是主体，均有参与的权利与义务，也把共同体建设同人民群众对美好生活的体验感、归属感、获得感紧密联系起来，强调了社会治理成果将为人人共享。乡村治理共同体的构建是伴随着乡村振兴的长期过程，必须坚持共建共治共享，有效激发乡村治理的活力和潜能，使乡村形成“人人有責、人人尽责、人人享有”的新发展格局。

（一）打造“一核多元”的乡村治理架构是乡村社会治理共同体建设的基础

“一核”指的是中国共产党的领导核心地位，在乡村治理共同体中建设中，必须坚持发挥中国共产党的领导核心作用，发挥党总揽全局、协调各方的优势，全面落实党管农村工作的要求，以确保乡村治理共同体的性质与方向。“多元”指的是政府、市场、社会、村民等多方治理力量，在中国共产党领导下，共同参与到乡村治理中去。

“一核多元”乡村治理构架既适应了新时代乡村经济社会发展的内在需要，也满足了市场经济条件下多元主体参与乡村治理的现实需求。改革开放以来，我国农村经济成分、社会结构和利益格局均发生了巨大变化，与之相适应，农民的主体意识在觉醒、权利意识在加强。同时，随着乡村多元经济成分的发展，市场的力量也广泛推动了乡村经济社会的发展，一些服务型、公益性及互助性的乡村经济社会组织也如雨后春笋般活跃于乡村治理的舞台上。但也要看到，目前乡村治理仍面临一些困境，如市场和社会的力量在乡村治理中处境“尴尬”，村“两委”行政化倾向明显、自治意愿与能力弱化，村民参与乡村治理的意识淡薄、主体地位与作用缺失等。“一核多元”的乡村治理构架能够通过发挥中国共产党的领导核心作用，把上述各治理主体整合到乡村治理体系中来，通过制度及体制机制，明确各治理主体之间的相互关系及权利义务，最大限度地发挥各类治理主体的能动性，在乡村治理中走群众路线，形成乡村治理“人人有责”的局面，进而实现共同的乡村发展目标。

（二）完善多元主体协同共治的体制机制是乡村社会治理共同体建设的关键

当前乡村治理中各主体作用未能得到有效发挥，一个关键性因素是没有建立起多元主体协同共治的体制机制。因此，要以推动各类乡村治理主体在参与乡村治理中的协商互动为目标，通过体制机制建设，促进各类主体在乡村治理中优势互补、资源共享、协同互益，进而推动乡村社会和谐发展。

首先，建立起农村基层党建对乡村治理的引领机制。一方面，要加强农村基层党组织标准化规范化信息化建设，充分发挥战斗堡垒作用，引导广大党员充分发挥模范带头作用，让每一名党员在乡村治理中拥有一副参与公共事务的“热心肠”，成为邻里和睦的“催化剂”，成为遵守道德规范的“好标兵”。另一方面，要发挥农村基层党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用，整合乡村各类治理资源，积极搭建“问题在基层发现、困难在基层解决、政策在基层落实”的党群互动平台，组织广大党员积极投身于各种乡村公共事务的治理，积极参加各类乡村公共服务活动。

其次，完善政府负责的体制机制。农村基层政府承担着按照党和国家决策部署推动农村经济社会发展、管理农村社会事务、服务农民群众的重大职责，乡村的有效治理，离不开政府的主体和主导作用。因此，根据农村基层政府的职责，需从以下几个方面完善农村基层政府负责的体制机制。一是建立维护农民群众利益的机制。要坚持以人民为中心的发展思想，建立起维护农民群众利益的工作机构和平台，及时解决农民群众的利益诉求。二是建立健全乡村突发事件预警和应急处置机制，强化农村基层政府对人、财、物等资源的管理，运用信息化手段，对乡村治理中的各类风险进行及时研判，以保证苗头性问题一旦出现就能及时进行处置。三是建立和完善乡村治安防控体系。以农村基层政府为主导，整合乡村治理相关部门，建立起立体化、信息化、全方位、广覆盖的公共安全防控网络，依法打击各类犯罪活动。四是探索建立乡村治理的量化考核和综合评价制度，将乡村治理的指标进行分解，切实强化农村基层政府在乡村治理中的主体责任。

再次，完善多元协同共治的体制机制。乡村治理责任在农村基层政府，活力在社会，潜力则在市场。因此，应完善乡村治理的社会协同机制，搭建互动平台和载体，建立起政府与市场、社会的互动机制，调动多元治理主体参与乡村治理的积极性。完善政府购买服务机制，充分发挥市场机制的调节作用，鼓励和引导各类市场主体和社会组织进入乡村公共服务领域，为乡村治理贡献力量。

（三）治理手段与方法的创新是乡村治理共同体建设的重要着力点

作为因乡村公共事务的综合治理而结成的有机联合体，乡村治理共同体在推进乡村治理现代化的过程中，必须坚持把治理手段和方法的创新作为自身建设的重要着力点。

首先，要发挥村民自治的基础性作用。村民自治在乡村治理体系中处于基础性地位，发挥着主体性、根本性作用。要健全党组织领导的村民自治机制，完善村民（代表）会议制度，推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践。进一步加强自治组织规范化建设，拓展村民参与村级公共事务的平台，发展壮大治保会等群防群治力量，充分发挥村民委员会、群防群治力量在公共事务和公益事业办理、民间纠纷调解、治安维护协助、社情民意通达等方面的作用。

其次，要发挥法治保障作用。乡村治理现代化的重要表现是乡村治理的制度化、规范化。因此，在乡村治理中应加大法治乡村建设的力度，引导乡村治理各主体形成法治思维、培育法治态度、积累法治知识、提升法治技能，发挥法治的保障作用，确保乡村经济社会发展既安定有序又充满生机活力。

再次，要发挥德治的引领作用。德治是增强乡村治理的重要内生动力，在乡村治理中应注意挖掘德治资源、弘扬德治传统、创新现代乡村德治方式，充分发挥道德在规范治理主体行为、调节乡村社会关系方面的作用，用道德预防和化解乡村社会矛盾，调控乡村社会治理过程。

最后，要发挥智治支撑作用。积极探索互联网、大数据、云计算、人工智能等现代科技与乡村治理融合的路径与方式，推动乡村治理体系架构、运行机制、工作流程的智能化再造，以智治推动乡村治理。

[参考文献]

[1]张志旻，赵世奎，任之光，等.共同体的界定、内涵及其生成[J].科学学与科学技术管理， 2010（10）.

[2]两会授权发布：习近平参加上海代表团审议[EB/OL].（2014-03-05）[2021-02-01].http：//www.xinhuanet.com//politics/2014-03/05/c_119627165.HTM.

[3]《党的十九大报告辅导读本》编写组.党的十九大大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：11.

[4]夏紅莉.新乡贤治理模式：乡村治理的新突破——基于安徽省泗县的经验研究[J].宿州教育学院学报， 2018（6）.

责任编辑：陈振波