我国基层协商民主发展的阻滞因素与消解策略探析

杨书君

【关键词】基层;协商民主;阻滞因素;消解策略

习近平总书记指出：“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”党的十八大以来，在党和政府的大力支持下，在中央顶层设计持续发力的情势下，基层协商民主在发展中不断完善，在基层治理中发挥着重要作用，其实践形式不断丰富，制度化程度也得到提升。新时代，随着协商民主实践的深入发展，基层协商民主在基层治理的具体实践中也面临着一些阻滞因素，仍需在探索相关消解策略的基础上不断完善创新基层民主协商形式与发展路径。

一、协商民主在基层治理中的作用

（一）推动基层治理现代化建设

作为中国特色社会主义协商民主实践的基础和重点，基层协商民主是我们党执政的基础，也是社会治理最深厚的支撑点，更是推进我国治理体系现代化的一项重要内容。基层协商民主致力于为民众创造更多表达诉求的渠道，在政府与民众之间搭建协商对话平台，让民众充分参与和协商解决公共问题。基层干部在充分采纳群众意见基础上形成决策，有效提升基层治理成效的同时也能够推动基层治理走向现代化。

（二）破解基层选举困局

作为基层治理的重要机制，基层民主选举在实践中经常会面临民意表达渠道不畅通、群众参与度低等困境与挑战，这些都在一定程度上制约了基层选举的发展，甚至滋长了干部不良风气和民众政治冷漠情绪。基层协商民主可以通过构建协商平台有效地调和不同民众之间的利益诉求，从而有效破解基层选举实践中的多重困局。基层协商民主制度切实拓宽了基层群众参与公共管理和决策的途径，其独有的灵活性、多样性，弥补了选举民主被动性、单一性的缺陷。

二、我国基层协商民主发展的阻滞因素探析

（一）协商民主实践“模式化”

近些年，在基层协商民主实践取得卓著成就的同时，工作中存在的“模式化”现象也日益显现。此种现象可以归纳为以下两点：一是外部制度的“软约束”。就协商民主本身而言，在中央、省、市、县各个层面皆实施倡导型政策，且多侧重于鼓励各地因地制宜制定具体的操作办法，因而对基层的激励强度相对较弱。二是协商民主实践脱实向虚，有些地方干部受错误的政绩思维影响，为了彰显政绩， 盲目追求协商民主实践形式的“特色”与“创新”，片面地把协商实践模式化，使得一些基层协商民主实践趋于虚化，协商效果也因此大打折扣。

（二）基层群众“参与冷漠”

作为基层协商民主活动的主要参与者，群众参与协商的实际状况决定了基层协商民主运行的有效程度，但在具体实践中，无论是在农村还是在城市都普遍存在群众“参与冷漠”的问题。造成此种现象的因素大致可以归纳为以下三点：一是协商意识淡薄。在基层政治实践中，许多群众由于权利意识和协商意识淡薄，会主动放弃政治参与和协商的权利，使得协商的机会流动到少数人手中。这与基层群众受传统“家长制”行政文化影响有关，习惯于将不涉及自身核心利益的公共事物交由政府处理，参与协商意愿不高。二是协商能力不足。由于基层群众受教育水平存在一定的差异，有些群众尤其是农村村民文化水平总体偏低，对基层协商民主的认识程度不够，缺乏对协商议题的思考和协商能力。三是协商主体地位不平等。在基层协商民主具体实践过程中，存在一般民众的意见与建议往往不被采纳，而政策实施过程受精英操纵的现象。因而造成基层治理的权力主要集中在基层干部、精英手中，很多基层群众在政治决策中即使提出意见也无效，有时甚至会受到打压。

三、基层治理视域下我国基层协商民主困境的消解策略

（一）坚持制度设计与基层实践相结合

坚持中国共产党的领导始终是推动基层协商民主实践最有力的保障。新时代背景下，基层协商民主制度的创新与发展还要以党和政府的支持推动作为坚实后盾。基层协商民主“应该是顶层设计与基层探索的统一，既有国家层面的规划，更有各个地方基于本地实际的积极尝试”。近几年来，越来越多的基层地区探索出一些新的协商民主運行模式，备受群众欢迎，基层群众参与协商民主的积极性和主动性大大提高。在顶层设计与基层实践相结合的组合策略之下，基层协商实践同样至关重要。只有进行实践，群众才能够更了解协商民主的运行方式，进而产生心理认同。此外，只有进行实践才能够及时发现协商制度存在的缺陷并加以改进和完善，更有利于基层协商民主制度永葆活力。

（二）提升基层民众协商意识和协商能力

在基层治理现代化进程中，推进基层协商民主实践发展是非常重要的一环，因为“涉及人民群众的大量决策和工作，主要发生在基层”。首先，要把提升基层民众的协商意识与协商能力放到重要位置，通过不断宣传中国特色社会主义协商民主理念，培育基层民众的协商意识和精神。其次，在处理基层公共事务时，注意加强与基层民众的交流与沟通，使他们正确认识自身政治权利，让基层群众认识到在协商公共事务时不能目光短浅片面追求个人利益最大化。鼓励民众在参与协商时自由表达自己的想法，提高基层民众参与协商的能力，推动协商结果的民主性、科学性以及公平性。最后，要拓宽民众表达诉求的渠道，健全以基层民众为主体、社会多方广泛参与的新型基层协商治理体系。

四、结语

基层协商民主作为我国基层民主政治发展的重要实现途径，在实际运行中所面临的现实困境与阻滞因素体现出我国基层协商民主治理现代化将是一个缓慢而又曲折的过程。基层政府要善于改革创新，总结和借鉴各方协商实践经验并结合本地实际，坚持中国共产党的领导，不断完善协商民主制度建构，在实践中不断发现协商制度存在的缺陷并进一步加以改进和完善，推动我国基层协商民主实践永葆活力并不断取得新发展。

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【作者单位：中共中央党校（国家行政学院）研究生院】