我国公共实训基地建设的基本状况、突出问题与推进路径

李树岭

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2021）11-0027-08

技能人才是推动我国经济社会高质量发展的重要支撑力量，而公共实训基地在培养和建设我国技能人才队伍方面發挥了重要功能。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强高技能人才工作的意见》，提出有条件的城市可多方筹集资金，根据本地区支柱产业发展的需求，建立布局合理、技能含量高、面向社会提供技能培训和技能鉴定服务的公共实训基地。这是国家从最高层面第一次正式提出对公共实训基地建设工作的基本要求和原则。之后，原劳动和社会保障部及各地方政府等都开始积极筹备规划，迅速全面拉开了第一阶段公共实训基地建设活动的大幕。2020年，国家发展改革委等16部门联合发布《关于推动公共实训基地共建共享的指导意见》，明确指出通过支持各地开展公共实训基地共建共享，进一步提升我国职业技能培训基础能力，不断完善职业技能实训体系。这标志着我国公共实训基地已进入新的质量发展阶段。基于此，系统梳理和总结我国公共实训基地的发展经验及问题，并寻求突破困境的治理路径，不仅有利于提升公共实训基地的服务质量和综合效益，更有利于我国技能人才培养事业的可持续发展。

一、我国公共实训基地的理论内涵及特点

（一）公共实训基地的理论内涵

我国公共实训基地主要是指“由政府主导建设、向城乡各类劳动者以及职业院校、职业培训机构、企业等提供技能训练、技能竞赛、技能鉴定、创业孵化、师资培训、课程研发等服务的公共性、公益性、示范性、综合性职业技能实训场所”。具体来说，我国公共实训基地的内涵主要是围绕公共实训基地的静态组织结构和动态运行过程两部分内容展开。其中，公共实训基地静态组织结构主要包括组织单位及单位属性，而动态运行过程则包括服务对象、工作内容两个主要部分。由于我国公共实训基地属于公益性事业单位，其组织单位是中央政府及地方政府，其出资建设单位可以是政府，也可以是企业和院校等多方投资主体，建设及日常运行活动遵循基础性、广泛性、示范性、专业性等原则。公共实训基地的工作内容主要指向职业技能实训活动以及基地日常负载的各类衍生内容，既包括日常运营提供的各类职业技能培训、鉴定、竞赛、技术交流等方面的服务性内容，也包括实训基地环境及设备等的硬件建设，还包括培训软件、数据库、资源库等的设计和开发。公共实训基地的服务对象主要指向城乡各类劳动者以及职业院校、职业培训机构、企业等技术技能型劳动者及社会失业再就业人员等，不同区域的公共实训基地根据其产业发展具体布局状况进行设计规划，在不同时期或不同发展阶段设定的主要培训对象存在较大差异。

（二）公共实训基地内涵的特点

根据以上分析，我国公共实训基地的内涵主要表现出以下三个方面的特点：一是在概念描述层面具有准确性;二是在经验实践层面具有可行性;三是在资源整合层面具有多元复杂性。

1.准确性。我国各个地区在规划建设及运营公共实训基地上，存在显著差异。目前，在整合资源、统筹建设、错位发展、合理布局的基础上，我国公共实训基地的专项实施目标按发展规模和阶段进行规划设计，主要分为三个层次：一是省级大型公共实训基地，主要是在省域内起到较强的示范作用，用于开展中高级技能培训、新技能开发和师资培训，示范性强、辐射面广;二是地市级综合型公共实训基地，主要是为服务区域经济发展和中高端产业发展需求;三是县级特色公共实训基地，主要是瞄准县级特色产业、服务县域经济社会发展。因此，从宏观层面表述公共实训基地的内涵，必须非常准确，其容纳的几个方面的内容指向都必须非常清晰。在概念描述层面做出方向性和原则性的指导之后，针对明确的指向对象和详细的特征要求，我国各个地区布局和开展公共实训基地实践性活动才能有准确的根据。

2.可行性。在不同地区的不同经济发展要求下，公共实训基地内涵的侧重点不同，针对具体区域项目规划和建设需求，可以产生更多元的拓展、更科学的设计等方面的内容，如促进本地区劳动就业人员专业技能水平的提升，持续培养高精尖技术人才队伍，加强当地技能型、紧缺型人才建设等。虽然这些特色、种类、层次使我国各地公共实训基地的发展定位和发展路径等存在较大的差异，但都服务于全国产业布局要求。

3.多元复杂性。公共实训基地内涵在规划建设、资源整合及运行操作等层面上，都具有多元复杂性。公共实训中心并不是一般的公共服务机构，而是一个需要有机动态融合各类社会资源、学校资源、企业资源等的综合性技能培育及训练场所。它既包括企业员工在职培训，又包括职业院校学生课外实训，还包括社会失业人员再就业技能培训、各类职业技能竞赛、职业技能技术研讨等多种类别的活动。各类活动的内容之间既有差异性又有统一性，这就要求公共实训基地在提供这些服务活动时，不仅需要承载和传递多种多样的技术技能资源，还需要建设和发展各类硬件资源、课程教学资源、服务资源等，紧跟市场和产业的需求，进而呈现面向对象的不断发展、较为先进、结构完备的全能型技能培训体系。

二、我国公共实训基地建设的基本状况

从2000年开始，国家在各省（直辖市、自治区）陆续布局建设公共实训基地。其中，中国（上海）高技能人才公共实训中心的建成，标志着我国正式展开全国性公共实训基地建设事业，此后各地公共实训基地进入快速建设时期。2020年末，国家发改委等16部门联合发布《关于推动公共实训基地共建共享的指导意见》，宣告第一阶段的快速建设已结束，阶段质量提升工作开启。具体来看，经过20年的发展，我国公共实训基地建设已经初具规模，呈现出一定的特点，也形成了一些发展模式。

（一）建设体系及规模

1.建设体系：自上而下的四级垂直体系。目前，我国已基本建成以国家级为引领、省市级为主体、县级为补充，周密覆盖全国的四级垂直公共实训基地体系。中国就业培训技术指导中心在2017年发布的《公共实训基地信息调查报告》显示，截至2016年底，国家已经规划建设国家级、省级、地市级以及县级在内的各级公共实训基地，其中有9个省（自治区）已将公共实训基地建设到了县级层面。政府从国家、区域、地方三个层面纵向拓展建设和横向区域资源联合的角度出发，根据经济社会发展的实际要求，从东中西部的地区产业特色和发展目标着手，根据当地的技能人才需求宏观布局，自上而下统筹规划国家级、省级、地市级以及县级联合构建的四级体制公共实训基地发展网络。这对我国中央和地方政府积极谋划、吸引、培养和评价各类技能人才具有良好的示范作用，同时对促进地方经济社会发展也具有重要的指导意义。

2.建设规模：数量充足，规模宏大。根据2016年底的统计数据，全国（地市级以上）已建设完成并投入使用的公共实训基地共有162家，全国（地市级以上）公共实训基地投资总额共计392.5亿元，预计到2020年全国公共实训基地总量会达到222家（目前实际数量已超过这个数字，暂未有准确统计）。经多方查阅相关文献并梳理相关政策文件发现，截止到2021年3月，我国所有省（自治区、直辖市）均已建有公共实训基地。其中，天津、上海、江苏已经建成的4家国家级公共实训基地投资额都超过了10亿元，河北、广西、内蒙古、辽宁的投资总额也在5亿元左右。而在2020年7月刚刚建成的广州市高技能人才公共实训鉴定基地总投资共20亿元，是我国目前投资最大的公共实训基地，其设备投资超过总投资的一半，发展瞄准传统产业和新兴行业所需要的各类高技能人才，布局广州特色技能人才实训体系。由此可见，目前我国的公共实训基地建设数量充足、规模宏大，基本能够满足社会对公共实训基地提出的各类需求。

（二）建设特点及功能

1.基于产业基础，展现先发优势。中国就业技术培训指导中心对全国公共实训基地建设情况的统计结果（数据截止到2016年底）进行进一步的分析和归纳后，将目前国内建设超过20家公共实训基地的省份列为第一梯队，建设有10～20家公共实训基地的省份归为第二梯队，10家以下的省份归人第三梯队。具体来看，全国各地公共实训基地基本分布情况为：位居第一梯队的是广东（34家）、浙江（33家）和吉林（25家）3个省份，位居第二梯队的是北京（15家）、江苏（15家）、河南（11家）、云南（16家）、安徽（15家）5个省份，位居第三梯队的黑龙江（5家）、辽宁（7家）、河北（3家）、山西（4家）、广西（2家）等18个省份。在第一阶段的发展中，相较于中部和西部省份主要集中于第三梯队的情况，东部省份具有明显的先发优势，公共实训基地建设的数量、规模、体系状况都远超中西部地区。这充分体现了国家在第一阶段公共实训基地布局中，主要根据地区性的产业基础和经济基础进行规划设计的思路，这也为东部地区在发展公共实训基地事业方面提供了有利条件。

2.伴随地区发展，累积区域优势。目前，在全国范围内，上海最早建成高技能人才公共实训基地，广东省广州市获得了国家公共实训基地最大的单次投资额，天津建设完成的中国（天津）职业技能公共实训中心则达到国内领先水平。其中，中国（天津）职业技能公共实训中心从2009年开始筹备规划，根据天津市委、市政府统一部署，在海河教育园区内设计建设，并分别在2011年、2013年分别建成了一期、二期项目工程。该基地不仅包括现代制造技术实训平台、现代物流技术实训平台、现代控制技术实训平台等5个高技能人才实训平台，也是多种职业技能等级的鉴定平台，同时还是世界技能大赛选手的国家级集训平台。其不仅为世界技能大赛选拔和集训工作提供了优质的技术服务，也在区域社会发展中发挥着选拔、培训、鉴定、研究等多元化的功能和作用。与第一梯队公共实训基地卓越的建设情况相比，处于第三梯队的中西部地区受限于地区产业发展、产教融合、师资配备等，在公共实训基地建设方面还存在较多阻碍。

3.整合社会资源，创新建设功能。公共实训基地主要在各类技能人才实操训练、竞赛选拔、技能鉴定、职教师资培训、产教融合模式开发、先进技术技能开发与交流、创新创业人才培养等方面发挥了积极作用。日常公共实训基地并非开展单一性的培训活动，而是整合各类资源，通过资源的互通、共享和融合，提供更加完善、先进的职业技能素质培养内容、活动及方案。特别是天津、上海、苏州等地的公共实训基地，除日常实训工作外，还承担了多项职业技能鉴定工作，成为职业技能鉴定所或鉴定考场。其中，中国（天津）职业技能公共实训中心根据天津海河教育园区的规划和需求，建设可持续、多功能，并能充分体现现代制造业和物流业的数字化、柔性化、精密化的公共实训场所，同时提供实现生产运行管理过程网络化、信息化、智能化的现代企业场景。此外，在建设理念上以提供公共和高端职业技能实训为主，并兼顾职业技能鉴定、职业技能竞赛功能，形成三位一体的职业培训综合性平台，充分体现前瞻性、示范性、适用性、通用性和互补性，设备配备标准达到国际一流、国内领先的水平，进而形成强烈的区域辐射作用。

（三）建设模式及发展

我国公共实训基地并不是任何公司或法人可以投资承办的产业，而是由地方政府根据国家政策，结合当地产业规划发展要求，充分考虑当地的经济社会发展对技能人才的需求状况而成立的专门性公共实训机构。目前，我国公共实训基地主要有三种建设模式：

1.政府主导建设型。政府主导建设型公共实训基地主要是由政府主导建设、单独出资、独立运行的全民公益性、公共性实训基地。这类公共实训基地是我国公共实训基地建设的主导模式，主要面向各类企事业单位、职业院校、培训机构、下岗退伍失业再就业人员等，开展各类基础性、前沿性、发展性的技术技能实训和技能鉴定活动等。政府主导型公共实训基地主要包括目前我国已经建成的6个国家级基地，如杭州、天津、深圳等地的国家级公共实训基地，它们由当地人社部门独立主导建设和运营。

2.依托院校共建型。依托院校共建型主要是指公共实训基地由政府单独出资并负责管理，或政府与院校共同出资和管理，政府在开展公共实训基地建设工作的同时还必须依托相关职业院校完成其他工作，职业院校具体负责公共实训基地的建设、运行等各项活动，并面向社会开展实训和技能鉴定等服务工作。目前，青岛、苏州、广州等地的公共实训基地主要是依托现有职业院校资源展开政校合作建设的，与技工院校或者高职院校一体化运行，同时还兼顾社会培训与正规学历教育。

3.政—校—企多方共建型。政—校—企多方共建型主要是指公共实训基地是在政府的引导和監督下，由政府、职业（技工）院校和企业等各类社会资源共同投资建设、管理和运营。这是一种最新的建设和运行模式，其中典型主要有山东省。山东省提出，在“十四五”期间，建设300家公共实训基地，并采取高效整合政府、职业院校、企业、其他社会机构等各类社会资源的方式，合作共建公共实训基地。同时，还提出从专业、区域、产业集群三个层次规划建设四类公共实训基地：第一种是高端型，瞄准战略性高科技新兴产业领域的公共实训基地;第二种是重点型，主要围绕新材料、新装备等重点制造业，建设重点制造业领域公共实训基地;第三种是特色型，主要围绕山东省在化工、轮胎等产业上的累积优势，建设一批特色公共实训基地;第四种是基础型，主要围绕核心基础零部件、基础材料、基础工艺等领域，打造和提升一批基础型公共实训基地。

这四种类型的建设模式共同构成了我国目前公共实训基地建设的基本形式，并为我国制造业、服务业等产业的成长与发展奠定了良好的人才培养制度和模式基础，使得公共实训基地有了较为清晰的定位、工作目标、服务对象和发展目标等。

三、当前我国公共实训基地建设存在的突出问题

（一）新旧基地布局缺乏逻辑联系，难以形成特色规模效应

当前，我国公共实训基地建设正处于从第一阶段的快速发展建设期迈向第二阶段的质量发展阶段的过渡性过程中。在这一时期，各个区域之间以及地区内部公共实训基地的设计和规划思路，仍然存在外部整体性与内在统一性之间的矛盾，新旧冲突集中表现在以下两个层面上：一是区域之间缺乏内在联系。国家在不同时期规划建设的公共实训基地在功能、标准和资源上呈现较为混乱的局面，区域内的基地与基地之间没有形成内在的逻辑发展联系，无法产生统一上升发展的合力，导致各地区公共实训基地在规划设计、建设运行等方面存在冲突，尤其是与第一阶段建设的公共实训基地难以形成有机联系。二是地区内部新旧布局之间存在矛盾，突出表现在以职教集团或职教园区为单位的实训基地建设缺乏内在逻辑联系等问题上。在新一阶段的公共实训基地建设过程中，一些职业院校仅从自身实际出发，不考虑与职教集团或者职教园区内其他成员单位的关联性，在课程教学衔接、职业能力递进等方面缺乏逻辑联系，没有形成整体而系统的实训教学体系。这样的局面对于我国公共实训基地建设事业显然是非常不利的，亟待改善。

（二）东西部投资建设缺乏平衡，存在明显的地域差距

由前述分析可知，目前我国公共实训基地建设、投资和运行等各方面活动都指向一个突出的问题，即东部实力越来越强大，而中部、西部与东部的差距越来越大。天津、上海、广东等地最早开始建设公共实训基地，在城市公共实训基地建设和高技能人才培养、管理活动上，积累了多方面的有益经验。浙江、江苏等地同样也因率先建设了1～2个国家级公共实训基地而获得较为充足的先行发展优势，带动了当地相关支柱产业、龙头企业和优质职业院校的发展，为当地技能人才培养活动做出了重要贡献。同时，东部地区更容易在技能人才培养、企业建设、职业院校发展等方面形成良性的规模循环效应。而一些中西部省份的公共实训基地近年才开始规划建设，由于缺乏有效经验和科学探索模式，在资源的马太效应之下，与东部在公共实训基地建设和发展中的差距愈加明显。

（三）建设及运行模式缺乏灵活性，社会经济效益不高

目前，各地的公共实训基地普遍存在使用效率偏低、尚未形成规模化社会经济效益、运行成本较高、地方经济负担较重、行业企业参与动力不足、市场监管不力、资源开放共享不足等各类实际运行和管理问题。基于前述关于公共实训基地建设和运行模式的分析可知，目前我国各地区的公共实训基地主要以政府独立投资建设或政府与事业单位属性的职业（技工）院校共同出资建设为主。从根本上讲，这种建设模式是由政府打包负责，统筹投资、建设与运行。这种“打包”建设模式让公共实训基地从原生基因上成了更多依赖政府推动的“稳定事业单位”。但由于公共实训基地的主要职责是为市场培养、培训更多技能人才，因而公共实训基地必须直面市场需求，灵活布置日常培训模式和培训任务，并承担可能的风险和成本。基于公共实训基地原生的事业单位基因与后天的市场发展需求之间的矛盾，我国公共实训基地目前的运行模式普遍存在缺乏适应市场的灵活性、社会经济效益较差等一系列问题，同时也引发了很多次生问题，诸如行业企业的参与积极性不高、技能培训水平存在较大差距、应对个性化需求的能力不足等。这就需要各地有针对性地调整公共实训基地的建设和运行管理模式，从市场需求出发，增强灵活性和可操作性。

四、新时代推进我国公共实训基地建设的有效路径

目前，我国公共实训基地建设已迈入第二阶段的高质量发展时期，支撑其发展的主要驱动力已由政府的大规模、高强度投入，转向科技创新、人力资本提升、生产要素拓展、多方资本参与等共同带来的叠加效应。在这一过渡时期，公共实训基地建设不仅要面对第一阶段规模发展阶段所暴露出来的各种问题，还要面对新的质量提升阶段提出的新的更高的发展要求。因此，在我国公共实训基地建设迈入高质量发展阶段的新时代，不仅要着力解决当前存在的突出问题，更要积极探索新模式、新路径，努力建设更多依靠创新驱动、更多发挥累计优势的创新型公共实训基地，为我国培养一支数量充足、技能高超、结构合理、具有工匠精神的技能人才队伍做出应有的贡献。具体来看，可以重点从以下三个方面推进实施。

（一）加强顶层设计，强化组合政策支持

新时期的公共实训基地建设需要瞄准我国经济社会发展的中长期目标和区域产业结构转型升级的具体需要，根据当地支柱型产业、现代服务业和高新技术产业发展的实际状况及未来前景，本着与周边地区建设的公共实训基地形成统一体系的目标，进一步优化布局、统筹规划。

1.完善新旧基地衔接和转型建设。针对前述的新旧基地衔接问题，需要进一步完善区域内基地建设和转型工作。一是需要根据本省乃至区域产业发展状况科学布局，统筹规划各类公共实训基地建设工作;二是需要积极吸引各类社会资本，加大对新建、改建基地的投入;三是需要深入开展对新旧公共实训基地建设及改造、运行模式研究，做好过渡衔接工作。例如，山东省就提出，在“十四五”期间，每年将遴选出50个基础条件好、示范引领作用强的公共实训基地，作为全省新旧动能转换公共实训基地试点。此外，对于面向社会认定型公共实训基地，经过政府评估和认定，指定现有院校、培训机构或特殊的研究机构作为公共实训基地的，可以给予一定的投资建设补贴，进一步挖掘新旧基地在各类专项性技能培训、技能鉴定、技能开发等多种技能服务工作方面的潜能。

2.强化区域产业基础及市场需求调研。公共实训基地建设的前期准备工作主要是從外部需求和内部需求两个方面着手开展：一是挖掘外部需求，主要包括国家经济社会发展对公共实训中心建设活动提出的宏观要求和区域经济发展对公共实训中心提出的具体需求;二是释放内部需求，主要包括城市公共实训中心在资金、设备、人员、资源等方面的需求。在开展公共实训基地建设之前，不仅需要紧贴政策的要求，同时更要了解区域的市场、产业及人才发展和布局情况。首先，要调研本地和本区域的产业布局及发展状况，根据已有的产业发展布局及特色产业优势，进一步完善本地区的职业培训公共服务体系;其次，要在产业调研的基础上，研究本区域的市场存续状况;最后，在深入调研区域产业布局及市场状况的基础上，对高技能人才的需求状况进行多层次、多阶段的梳理，制定出不同人才的对应需求，从而再制定人才引进、选拔和培养的组合策略。

（二）整合区域资源，科学组织建设活动

公共实训基地建设不是单一行为，而是成体系的协同行动，需要整合地区各类资源，包括院校输送资源、企业实习资源、师资力量资源、培训设施场地资源、就业形势分析资源等，从而通过资源的互通和共享进一步完善职业技能素质培养方案。

1.根据产业发展布局，多方调配资源。目前，我国公共实训基地主要是由中央政府或地方政府规划布局建设，具有建设周期长、规模大的特点。但由前述分析可知，我国公共实训基地建设的区域差异极大，地区间发展极不平衡。这就需要地方政府盘活当地各类资源，根据当地以及区域内的产业发展及规划对公共实训基地进行布局建设，调动区域内各个部门支持公共实训基地工作的积极性，协调区域内职业院校、企业、其他社会培训机构等在培训课程、技术技能、人才团队等方面积累的优质资源，集中精力发展具有前瞻性和区域特色的各类公共实训基地，打造各个层次的品牌性、示范性公共实训基地，引领其他层次的公共實训基地建设和发展。公共实训基地作为政府主导的公共服务体系平台，在其规划布局上绝对不能脱离政府管理，同时也要强化相关职能部门的工作对接，如教育部门和人社部门的对接等。既要突出职能部门对公共实训基地建设和改造工作的政策指导，依托政府服务功能推进基地各项工作的稳定进行，也要突出集约高效的建设理念，避免在后期运行中出现机构冗杂、低效运行的不良状况。

2.强化公共实训基地资源建设工作。建设区域内具有特色、设施设备较为先进的公共实训中心，不仅要有先进的实训设备，还要有技术先进、结构合理的人才队伍。因此，公共实训基地发展的核心在其资源的建设和管理上，重心在技能人才的培养上。如果能够加强对人才资源、设备资源、课程资源、服务资源等的日常建设和管理，就能够保证公共实训基地的长期高效运行，对周围高技能人才的选拔、培训、评价等形成良好的辐射功能，从而更有力地促进地区经济社会发展。这对于解决我国公共实训基地高质量运行问题、对于缩小区域与区域之间以及区域内部存在的巨大差距问题，都具有非常现实的意义和作用。

（三）深化科学管理，完善资源共享机制

我国建设公共实训基地不仅是提高劳动者素质、解决就业结构性矛盾的有效途径，还是提高企事业单位职工技能水平、提升企事业单位职工技能核心竞争力的关键环节。因此，深化公共实训基地的科学管理，完善各类资源共享机制，有利于保证基地长期高质量运行发展。

1.改革管理模式，释放市场活力。2015年，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励通过合同、委托等方式向社会购买公共服务。对于公共实训基地而言，可以充分发挥其作为技能人才公共服务平台的功能，探索通过政府和社会资本合作（PPP）共建模式，为自身融资和运营中面临的诸多问题提供新的解决办法。一是吸引社会资源，盘活各类社会投资，释放市场活力。吸引社会资本投入公共实训基地的建设和运营工作，一方面可以减轻中央和地方的财政负担，另一方面可以最大限度地释放市场活力。二是强化政府的监督职责，优化运行模式，提高实训基地运营效率。三是创新管理模式，增强各个层次、各种类别的公共实训基地的创造力。四是可以扩大与其他社会组织的合作，提升整合社会培训资源的力度，提高公共服务能力。

2.构建智能网络服务及评价机制。要构建政府主导、社会力量参与的多中心供给体制，形成公共实训基地服务网络。地方政府是构建公共实训基地服务网络的关键。一是要承担主要的构建责任，按照统一部署、统筹管理、合理布局、资源共享、功能互补原则，整合协调现有区域的公共资源，建立以企业、各类职业院校等为核心主体的公共实训基地网络。二是要做好引导监督工作，重点扶植区域内的特色行业企业深度参与公共实训基地建设，并且注意监督职业院校、行业企业等相关主体在公共实训基地建设方面的责任落实。三是要始终关注制度设计和完善工作，日常负责解决院校、企业、地方政府各个部门之间分化发展的问题，充分发挥公共实训基地网络的作用，实现整体性管理、治理和评价工作，进一步完善以实训场地设备、师资队伍、年培训量、公共服务功能、管理运作机制等为具体指标的综合考评工作，从而为基地的长远发展以及技能人才培养质量的进一步提升提供科学参考。